黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水安全保障布局和措施研究

牛玉國 王煜 李永強(qiáng) 張洪星 彭少明

摘 要：為全面提升黃河流域水安全保障能力，針對黃河流域面臨的洪水風(fēng)險(xiǎn)威脅、水資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、水治理能力不足等方面存在的突出問題，按照“重在保護(hù)，要在治理”思想，提出黃河源頭區(qū)，黃河上、中、下游地區(qū)，黃河口及三角洲地區(qū)五區(qū)協(xié)同保護(hù)的水安全保障空間布局。從推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用、提高水資源保障能力，完善防洪減災(zāi)體系、確保黃河長治久安，加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、維護(hù)黃河健康生命，系統(tǒng)實(shí)施水土流失綜合防治、改善黃土高原生態(tài)環(huán)境，提升流域治理能力、支撐黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等5個(gè)方面提出了對策措施，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水安全保障工作提供重要依據(jù)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護(hù);高質(zhì)量發(fā)展;水安全保障;總體布局;黃河流域

中圖分類號：TV212.4;TV882.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.08.001

引用格式：牛玉國，王煜，李永強(qiáng)，等.黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水安全保障布局和措施研究[J].人民黃河，2021，43（8）：1-6.

Abstract： In order to improve comprehensively water security capability， considering the existing problems of flood risk threat， the stortage of water resources， fragile ecological environment and insufficient capacity for water management that the Yellow River Basin is facing with， the water security layout with coordinated protection of five zones including the source area， the upper， middle and lower areas of the Yellow River， the Yellow River estuary and delta areas was proposed based on the idea of “Focus on Protection and Key on Management”. Then， the water security measures were put forward from the five aspects of promoting the economical and intensive use of water resources to improve the support ability of water resources， perfecting the flood control and disaster reduction system to ensure the peace and stability of the Yellow River， strengthening the protection of water ecological environment to safeguard the healthy life of the Yellow River， systematically implementing the integrated prevention and control of soil erosion to improve the ecological environment in the Loess Plateau and promoting the river basin management ability to support the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin. Also， this paper could provide an important basis for the water security work of the ecological protection and high-quality development in the Yellow River Basin.

Key words： ecological protection; high-quality development; water security; overall layout; Yellow River Basin

黃河流域橫跨我國東中西部，是連接青藏高原、黃土高原、華北平原的生態(tài)廊道。黃河流域保護(hù)治理不僅事關(guān)防洪安全、供水安全，而且對于保障國家糧食安全、能源安全、生態(tài)安全具有舉足輕重的戰(zhàn)略意義。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略[1]，保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計(jì)，發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召。水是黃河的命脈，是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的核心要素[2]。系統(tǒng)謀劃黃河流域水安全保障總體布局，對今后推進(jìn)大保護(hù)、大治理，支撐黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的順利實(shí)施具有重要意義[3]。

1 黃河流域面臨的問題

1.1 “上攔下排、兩岸分滯”的防洪工程體系尚不完善，洪水風(fēng)險(xiǎn)依然是流域最大的威脅

目前，黃河下游堤防設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)為防御花園口水文站22 000 m3/s流量洪水。據(jù)記載及推算，1761年黃河花園口發(fā)生32 000 m3/s流量洪水，1819年陜縣發(fā)生30 000 m3/s流量洪水，1843年陜縣發(fā)生36 000 m3/s流量洪水，1933年陜縣發(fā)生22 000 m3/s流量洪水，1958年花園口發(fā)生22 300 m3/s流量洪水。在不到300 a間黃河發(fā)生超過或接近現(xiàn)有防御標(biāo)準(zhǔn)的大洪水5次?？梢哉f，黃河仍面臨大洪水威脅。

（1）“上攔下排、兩岸分滯”的防洪工程體系還有突出短板?！吧蠑r”工程不健全，規(guī)劃的黃河干流七大控制性骨干工程，還有古賢、黑山峽、磧口3座水利樞紐未建設(shè)，應(yīng)對大洪水的調(diào)控能力不足?！跋屡拧惫こ滩煌晟?，高村以上299 km游蕩性河段河勢尚未有效控制，東壩頭至陶城鋪河段“二級懸河”形勢嚴(yán)峻，遇大洪水或中常洪水可能引發(fā)橫河、斜河，危及大堤安全;在河南、山東兩省居民遷建規(guī)劃實(shí)施后下游灘區(qū)仍有近百萬人處于洪水威脅之中，灘區(qū)防洪運(yùn)用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾長期存在?！皟砂斗譁蹦芰Σ蛔?，東平湖滯洪區(qū)分滯洪工程體系不完善。寧蒙河段主槽淤積形成新懸河，上中游干流和黑河、白河、大黑河、無定河等支流防洪工程不完善，中小河流和山洪災(zāi)害防治能力、城市防洪能力等有待提升。

（2）黃河安瀾事關(guān)中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局。黃河流域橫跨我國東中西部，下游防洪保護(hù)區(qū)涉及河南、山東、河北、安徽、江蘇5個(gè)省110個(gè)縣12萬km2土地和近1.3億人民群眾，該區(qū)域在我國的生態(tài)地位、經(jīng)濟(jì)地位、戰(zhàn)略地位均十分重要，保障防洪安全不容任何閃失。

1.2 水資源供需矛盾日益突出，成為制約流域高質(zhì)量發(fā)展的重要瓶頸

（1）黃河水資源稟賦不足。黃河流域大部分地區(qū)處于干旱、半干旱地區(qū)，多年平均降水量446 mm，僅為長江流域的40%;流域水資源總量647億 m3，不到長江流域的7%;人均水資源量473 m3，僅為全國平均水平的23%;每公頃耕地?fù)碛兴Y源量3 300 m3，不足全國平均水平的15%，屬極度缺水地區(qū)，還承擔(dān)著向流域外供水的任務(wù)。同時(shí)，水資源年內(nèi)年際變化大，人口、資源分布與水資源承載力不匹配，工程調(diào)控能力不足，一些地方存在“守著黃河喝不上黃河水”的問題。

（2）黃河流域水資源供需矛盾日益尖銳。黃河水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超40%的生態(tài)警戒線。干流生態(tài)流量低，汾河、沁河、大黑河等支流斷流嚴(yán)重，淺層地下水年均超采達(dá)9.4億 m3。隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略深入實(shí)施，蘭-西城市群、黃河“幾字彎”都市群、西安和鄭州國家中心城市、山東半島城市群，以及雄安新區(qū)等將加快發(fā)展步伐，水資源供需矛盾將更為尖銳。

（3）水資源短缺成為制約流域高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障，也是重要的經(jīng)濟(jì)地帶，糧食和肉類產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的三分之一左右，還是我國重要的能源、化工、原材料和基礎(chǔ)工業(yè)基地[3]，水資源短缺將影響國家糧食安全、能源安全、生態(tài)安全等。

（4）水資源剛性約束的制度尚不完善。對用水有整體影響的能源、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等規(guī)劃的水資源論證制度不完善，導(dǎo)致有的城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局與水資源承載力不匹配。取水許可審批和水利設(shè)施調(diào)度權(quán)限分散在流域管理機(jī)構(gòu)和省市縣各級水利部門，存在審批和監(jiān)管碎片化問題，導(dǎo)致取用水底數(shù)不清、生態(tài)流量監(jiān)管薄弱等問題。

1.3 生態(tài)環(huán)境脆弱、水土流失嚴(yán)重是黃河流域最大的問題

黃河流域是我國生態(tài)脆弱區(qū)分布最廣、脆弱生態(tài)類型最多、生態(tài)脆弱性表現(xiàn)最明顯的流域之一，流域大部分位于我國生態(tài)中度脆弱、重度脆弱、極度脆弱的地區(qū)。青藏高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山為高寒生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)地位重要、易發(fā)生退化，遭到破壞后恢復(fù)難度大且過程緩慢。與20世紀(jì)80年代相比，河源區(qū)永久性冰川雪地面積減小了52%，濕地面積萎縮了20%，草地面積減小了5.5%，水源涵養(yǎng)能力偏低。

黃土高原水土流失問題依然突出，2019年流域有近一半的水土流失面積尚未得到有效治理，其中7.86萬km2多沙粗沙區(qū)自然條件十分惡劣，尤其是1.88萬km2的粗泥沙集中來源區(qū)治理難度更大。

河湖生態(tài)保護(hù)壓力持續(xù)增大，生產(chǎn)用水?dāng)D占生態(tài)用水，據(jù)測算黃河流域年均生態(tài)水量虧缺約20億m3。與20世紀(jì)80年代相比，黃河寧蒙、小北干流、下游等河段河流濕地面積減小30%～40%，河口三角洲天然濕地萎縮50%。汾河、延河、涇河等支流污染嚴(yán)重，劣Ⅴ類斷面占比達(dá)11.3%。

1.4 流域治理體系和治理能力存在突出短板

黃河河情特殊、管理體制獨(dú)特、灘區(qū)問題復(fù)雜，但缺乏規(guī)范黃河保護(hù)治理的專門法律[4]。九龍治水、分頭管理問題突出，流域管理體系不完善，跨部門、跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，與河爭地等問題突出，影響黃河保護(hù)治理整體效能發(fā)揮。與智慧化管理水平與治理能力現(xiàn)代化要求尚有差距，水文水資源、水生態(tài)、水土流失等監(jiān)測的基礎(chǔ)仍然薄弱，信息共享機(jī)制不完善，流域、省區(qū)、部門間存在數(shù)據(jù)壁壘，治黃信息化基礎(chǔ)設(shè)施以及業(yè)務(wù)融合應(yīng)用存在短板，與干支流監(jiān)管“一張網(wǎng)”全覆蓋要求差距明顯。

2 黃河流域水安全保障目標(biāo)

2.1 保護(hù)治理目標(biāo)

根據(jù)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要求，結(jié)合黃河流域?qū)嶋H情況，研究提出保護(hù)治理目標(biāo)。到2030年，黃河流域水安全保障能力顯著提升，人水關(guān)系進(jìn)一步改善，流域保護(hù)治理水平明顯提高，現(xiàn)代化防洪減災(zāi)體系基本建成，水資源保障能力進(jìn)一步提升，水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，水利公共服務(wù)水平明顯提升，人民群眾獲得感、幸福感、安全感顯著增強(qiáng)[5]。到2035年，基本實(shí)現(xiàn)黃河流域水利現(xiàn)代化，初步建成優(yōu)質(zhì)高效的水資源安全保障體系、高標(biāo)準(zhǔn)的防洪減災(zāi)體系、健康宜居的水生態(tài)保護(hù)修復(fù)體系、保障有力的現(xiàn)代流域治理體系，樹立世界大江大河治理的重要標(biāo)桿，水資源節(jié)約集約利用水平全國領(lǐng)先，河湖水生態(tài)健康穩(wěn)定，智慧黃河平臺(tái)全面構(gòu)建。到21世紀(jì)中葉，黃河流域水安全得到全面保障，全面實(shí)現(xiàn)“讓黃河成為造福人民的幸福河”的目標(biāo)。

2.2 關(guān)鍵控制指標(biāo)

結(jié)合保護(hù)治理目標(biāo)，從防洪安全、水資源安全、水生態(tài)健康、水土保持、流域監(jiān)管等方面，設(shè)置8個(gè)關(guān)鍵控制指標(biāo)，見表1。關(guān)鍵控制指標(biāo)中，重要河段河防工程達(dá)標(biāo)率體現(xiàn)流域防洪減災(zāi)工程體系的完善程度，地表水開發(fā)利用率體現(xiàn)黃河水資源開發(fā)利用程度，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)、萬元GDP用水量體現(xiàn)流域水資源利用效率[6]，農(nóng)村自來水普及率體現(xiàn)鄉(xiāng)村供水保障程度，重要斷面基本生態(tài)流量保證率體現(xiàn)河流基本生態(tài)需水量的保障程度，水土保持率體現(xiàn)水土流失的治理程度，監(jiān)測站網(wǎng)（一張網(wǎng)）覆蓋率（水文自動(dòng)化監(jiān)測率）體現(xiàn)流域監(jiān)測監(jiān)管能力[7]。根據(jù)規(guī)劃階段目標(biāo)，確定分階段控制指標(biāo)。

3 水安全保障空間布局研究

黃河流域存在的突出問題，“表象在黃河、根子在流域”，既有先天不足的客觀制約，也有后天失養(yǎng)的人為因素[8-9]。這就需要更加注重黃河流域保護(hù)治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，必然要求干支流、上下游、左右岸、水域陸域統(tǒng)籌保護(hù)治理[10]。針對黃河流域不同地區(qū)的水問題、稟賦條件和國土空間功能定位，研究提出黃河源頭區(qū)，黃河上、中、下游地區(qū)，黃河口及三角洲地區(qū)五區(qū)協(xié)同保護(hù)的水安全保障空間布局。

3.1 黃河源頭區(qū)

唐乃亥以上是黃河源頭區(qū)，干流河長1 553 km，流域面積13.2萬km2。黃河源頭區(qū)湖泊、濕地、沼澤眾多，是青藏高原生態(tài)屏障、“中華水塔”的重要組成部分，區(qū)域產(chǎn)水量占黃河徑流量的40.9%，是黃河主要的產(chǎn)水區(qū)。

針對源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化、水源涵養(yǎng)能力降低等問題，以推動(dòng)高寒生態(tài)系統(tǒng)自然恢復(fù)為導(dǎo)向，以三江源、祁連山、甘南、若爾蓋等水源涵養(yǎng)區(qū)為重點(diǎn)，嚴(yán)格控制水源涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)，實(shí)施一批重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，保護(hù)草原、河湖、濕地、冰川、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)，不斷提升水源涵養(yǎng)能力，筑牢“中華水塔”。

3.2 黃河上游地區(qū)

唐乃亥至河口鎮(zhèn)區(qū)間是黃河上游地區(qū)，干流河長1 919 km，流域面積25.5萬km2。上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，是我國北方地區(qū)重要的生態(tài)屏障。該地區(qū)用水量占流域總用水量的40.5%，是黃河主要的用水區(qū)。

針對該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、水資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱等問題，實(shí)施深度節(jié)水控水行動(dòng)，統(tǒng)籌地表水、地下水與非常規(guī)水，優(yōu)化水資源配置格局，推進(jìn)南水北調(diào)西線工程規(guī)劃方案比選論證和重點(diǎn)水源工程建設(shè)，保障蘭-西城市群、黃河“幾字彎”都市圈、能源基地用水安全，提高六盤山等貧困片區(qū)供水保障能力;推進(jìn)黑山峽河段開發(fā)，完善水沙調(diào)控體系，恢復(fù)寧蒙河段中水河槽行洪排沙能力，遏制新懸河發(fā)展態(tài)勢，提升重點(diǎn)河段防洪（凌）能力。開展湟水、烏梁素海、沙湖、紅堿淖等重要河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理，改善河湖水生態(tài)狀況。

3.3 黃河中游地區(qū)

河口鎮(zhèn)至桃花峪區(qū)間是黃河中游地區(qū)，干流河長1 206 km，流域面積34.4萬km2。中游地區(qū)河流密集且穿越黃土高原腹地和多沙粗沙區(qū)，是黃河下游洪水和泥沙的主要來源區(qū)。

針對該地區(qū)水土流失嚴(yán)重、水資源過度開發(fā)、支流水污染嚴(yán)重等問題，突出抓好黃土高原水土保持工作，加強(qiáng)小流域綜合治理，因地制宜建設(shè)旱作梯田和淤地壩，加強(qiáng)林草植被維護(hù)和恢復(fù);降低水資源開發(fā)利用強(qiáng)度，保障河道基本生態(tài)流量，加強(qiáng)汾河、渭河、窟野河、涇河等支流污染治理，推進(jìn)汾渭盆地等地下水超采治理工作;建設(shè)古賢、磧口等骨干水利樞紐，完善流域水沙調(diào)控體系，提高徑流調(diào)節(jié)能力，協(xié)調(diào)水沙關(guān)系，實(shí)施干流河道和渭河、沁河等重要支流治理，提高防洪能力;開展汾渭平原灌區(qū)現(xiàn)代化改造，提高水資源節(jié)約集約利用水平，實(shí)施引漢濟(jì)渭二期等重大水源工程，合理配置水資源，提高供水保障能力。

3.4 黃河下游地區(qū)

桃花峪至河口區(qū)間是黃河下游地區(qū)，干流河長786 km，流域面積2.3萬km2，該河段是舉世聞名的地上“懸河”。

針對該區(qū)域洪水風(fēng)險(xiǎn)大、灘區(qū)防洪運(yùn)用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出等問題，按照“寬河固堤、穩(wěn)定主槽、因?yàn)┦┎摺⒕C合治理”的思路，推進(jìn)河道和灘區(qū)綜合提升治理，建設(shè)桃花峪水利工程，開展東平湖蓄滯洪區(qū)綜合治理;推進(jìn)引黃灌區(qū)現(xiàn)代化改造，加強(qiáng)下游取用水監(jiān)管;推進(jìn)下游生態(tài)廊道建設(shè)，促進(jìn)人水和諧。

3.5 黃河口及三角洲地區(qū)

黃河口是黃河泥沙入海的通道，黃河三角洲孕育了我國暖溫帶最完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)。

針對該地區(qū)入海水量偏小、天然濕地退化、生態(tài)空間被擠占等問題，實(shí)施河道整治工程，進(jìn)一步改善河口河勢，穩(wěn)定現(xiàn)有流路。加強(qiáng)刁口河備用流路保護(hù)，實(shí)施流路生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工程。加強(qiáng)河口地區(qū)生態(tài)保護(hù)，實(shí)施退耕還濕、退養(yǎng)還灘，實(shí)施河口水系連通，嚴(yán)格水生態(tài)空間管控。開展生態(tài)調(diào)度，實(shí)施河口三角洲濕地生態(tài)補(bǔ)水，保障河口濕地生態(tài)流量和入海水量，促進(jìn)受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。

4 水安全保障措施研究

4.1 完善防洪減災(zāi)體系，確保黃河長治久安

緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)“牛鼻子”，圍繞增水減沙、調(diào)水調(diào)沙，按照“上攔下排、兩岸分滯”調(diào)控洪水和“攔、調(diào)、排、放、挖”處理泥沙的方針，健全防洪減災(zāi)工程體系，強(qiáng)化洪災(zāi)應(yīng)對體系和能力建設(shè)，構(gòu)建河道暢通、安全穩(wěn)固、保障有力的綜合性防洪減災(zāi)體系，確保大堤不決口、河床不抬高，為實(shí)現(xiàn)黃河長治久安提供保障。

（1）健全水沙調(diào)控和“上攔”工程體系。按照古賢、黑山峽、磧口的次序推進(jìn)規(guī)劃的骨干水利樞紐建設(shè)，提升徑流調(diào)節(jié)和洪水泥沙控制能力，“控制、利用、塑造”洪水，確保防洪安全。

（2）完善“下排”工程體系。按照“寬河固堤、穩(wěn)定主槽、因?yàn)┦┎摺⒕C合治理”的思路實(shí)施下游河道和灘區(qū)綜合提升治理，加強(qiáng)險(xiǎn)工險(xiǎn)段和薄弱堤防治理，繼續(xù)實(shí)施控導(dǎo)工程續(xù)建加固、實(shí)現(xiàn)控導(dǎo)工程連接，控制游蕩性河段河勢，穩(wěn)定主槽;針對不同灘區(qū)特點(diǎn)因?yàn)┦┎摺⒕C合治理，破解灘區(qū)防洪運(yùn)用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，實(shí)施黃河下游貫孟堤擴(kuò)建、溫孟灘防護(hù)堤加固，深化桃花峪工程論證，繼續(xù)推進(jìn)灘區(qū)居民遷建，深化寬灘河段三灘分區(qū)治理模式論證，積極推進(jìn)試點(diǎn);開展灘區(qū)綜合提升治理，開展堤河淤填和灘區(qū)放淤，治理“二級懸河”。

（3）提升洪水分滯能力。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，充分發(fā)揮蓄洪滯洪功能，推進(jìn)東平湖綜合整治，完善分滯洪工程和外遷、就地避洪、撤退道路等安全建設(shè)措施，提升東平湖蓄滯洪水能力。

（4）補(bǔ)齊干支流防洪工程短板。持續(xù)開展上游河段治理，統(tǒng)籌推進(jìn)青海、四川兩省黃河干流河段防護(hù)工程建設(shè)，實(shí)施甘肅黃河二期治理、寧夏段和內(nèi)蒙古段三期治理。全面提升沁河、伊洛河、渭河等重要支流防洪能力，實(shí)施中小河流與山洪災(zāi)害防治。加快完善西寧、蘭州、銀川、呼和浩特、鄭州、濟(jì)南等重點(diǎn)城市防洪工程建設(shè)，增強(qiáng)大中城市洪澇災(zāi)害防御能力。

4.2 推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，提高水資源保障能力

堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，在全面節(jié)水的基礎(chǔ)上，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的剛性合理用水需求為導(dǎo)向，構(gòu)建總量控制、集約高效、配置科學(xué)、管控有力的水資源安全保障體系，實(shí)現(xiàn)全流域水資源節(jié)約集約安全利用。

（1）強(qiáng)化水資源剛性約束。把水資源作為最大的剛性約束，全面落實(shí)以水而定、量水而行，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化土地利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)。深入落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，強(qiáng)化黃河水資源統(tǒng)一監(jiān)測、監(jiān)控、監(jiān)管，盡快健全完善全覆蓋、全天候、全過程的黃河流域水資源監(jiān)測體系，實(shí)現(xiàn)流域機(jī)構(gòu)對黃河干支流重要控制斷面、規(guī)模以上地表水取退水口和地下水取水點(diǎn)在線監(jiān)測全覆蓋。

（2）推進(jìn)全流域深度節(jié)水。充分發(fā)揮用水定額剛性約束，全面實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損，強(qiáng)化全流域、全過程節(jié)水。以上游甘肅黃河高揚(yáng)程灌區(qū)、寧蒙引黃灌區(qū)、中游汾渭灌區(qū)、下游引黃灌區(qū)等為重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水改造。

（3）優(yōu)化調(diào)配水資源。按照“生態(tài)優(yōu)先、大穩(wěn)定、小調(diào)整”和應(yīng)分盡分原則，優(yōu)化調(diào)整“八七”分水方案，細(xì)化干支流水量分配，合理分配河道外生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，把可用水量逐級分解到不同行政區(qū)域，明晰各區(qū)域用水權(quán)益。繼續(xù)嚴(yán)格實(shí)施黃河水資源統(tǒng)一調(diào)度，提高流域水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力。

（4）完善供水保障網(wǎng)絡(luò)?？茖W(xué)推進(jìn)跨流域調(diào)水，實(shí)施區(qū)域水資源配置工程，加快南水北調(diào)西線工程規(guī)劃方案比選論證，適時(shí)推進(jìn)項(xiàng)目前期工作，推動(dòng)構(gòu)建黃河流域“一線七庫”的水資源配置格局，實(shí)現(xiàn)節(jié)點(diǎn)控制、南北互濟(jì)、東西均衡?！耙痪€”即南水北調(diào)西線，增加黃河水資源可利用量，緩解水資源稟賦不足的問題，為流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供水資源支撐?！捌邘臁奔袋S河干流已建的龍羊峽、劉家峽、三門峽、小浪底和規(guī)劃擬建的古賢、黑山峽、磧口等7座水利樞紐。以“七庫”為骨架，構(gòu)建現(xiàn)代流域水資源配置網(wǎng)絡(luò)工程體系，增強(qiáng)上中下游水量聯(lián)合調(diào)控能力，優(yōu)化流域水資源配置，解決流域水資源時(shí)空分布不均的問題，確保蘭州、石嘴山、頭道拐、潼關(guān)、花園口、利津等重要斷面基本生態(tài)流量。

4.3 加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，維護(hù)黃河健康生命

統(tǒng)籌水量、水質(zhì)、水生態(tài)，協(xié)調(diào)上下游、左右岸、水域陸域，加強(qiáng)水生態(tài)空間管控，開展水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，推進(jìn)河湖水環(huán)境防治，確保水質(zhì)不超標(biāo)，持續(xù)改善水生態(tài)環(huán)境狀況。構(gòu)建“三區(qū)一廊”的水生態(tài)保護(hù)總體布局，實(shí)現(xiàn)干支統(tǒng)籌、人水和諧、河湖健康。“三區(qū)”是指以三江源、秦嶺、祁連山、六盤山、若爾蓋等為主的水源涵養(yǎng)區(qū)，以青海東部、隴中隴東、陜北、晉西北、寧夏南部黃土高原為主的水土保持區(qū)，以黃河口為主的濕地生態(tài)保護(hù)區(qū)等三大區(qū)域?！耙焕取笔侵敢渣S河干流和湟水、大夏河、洮河、無定河、渭河、汾河、伊洛河、沁河、大汶河等支流為主形成上下貫通的生態(tài)廊道。

（1）提升水源涵養(yǎng)能力。以三江源、祁連山、甘南、若爾蓋、秦嶺北麓、六盤山等水源涵養(yǎng)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，通過自然恢復(fù)和實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，遏制生態(tài)退化趨勢，恢復(fù)高寒草甸草原、沼澤濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)，持續(xù)提高水源涵養(yǎng)能力。

（2）提升河流廊道功能。強(qiáng)化河道外取用水管控，提升黃河干支流水量統(tǒng)一調(diào)度水平，維持河流基本形態(tài)和水流連續(xù)性，保障河道基本生態(tài)流量和重要湖泊生態(tài)水位，全面提升干支流生態(tài)廊道功能。優(yōu)化支流水資源配置，逐步退還擠占的生態(tài)用水，遏制汾河、沁河、大汶河等支流斷流態(tài)勢，保障湟水、大通河、洮河、無定河、渭河、伊洛河等支流入黃控制斷面基本生態(tài)流量。

（3）強(qiáng)化河口生態(tài)空間管控。科學(xué)開展水系連通工程，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水，保障入海水量，為河口三角洲濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)提供水力條件，促進(jìn)河口水生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性提升。以自然恢復(fù)為重點(diǎn)，開展退塘還河、退耕還濕、退田還灘，恢復(fù)自然濕地面積。

（4）實(shí)施地下水保護(hù)。以汾渭谷地、鄂爾多斯臺(tái)地、黃淮地區(qū)等地下水超采區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，綜合采取節(jié)水、水源置換等措施，開展地下水超采綜合治理。

（5）加強(qiáng)水資源保護(hù)。以水環(huán)境承載能力為約束，嚴(yán)格控制入河污染物總量，持續(xù)開展飲用水水源保護(hù)，推動(dòng)烏梁素海、延河、汾河等重要河湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，改善河湖水環(huán)境。

（6）強(qiáng)化河湖監(jiān)管。以黃河流域主要河湖防洪、供水、生態(tài)安全為目標(biāo)，開展河湖管理范圍、行蓄洪區(qū)、飲用水水源地、水源涵養(yǎng)與水土流失防治區(qū)等水生態(tài)空間的范圍劃定工作，加強(qiáng)河湖空間管控，深入開展河湖“清四亂”行動(dòng)，全面強(qiáng)化河湖監(jiān)管，持續(xù)發(fā)力維護(hù)河湖水生態(tài)健康。

4.4 系統(tǒng)實(shí)施水土流失綜合防治，改善黃土高原生態(tài)環(huán)境

堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，防治水土流失，提升全流域水土保持水平，減少入黃泥沙，改善流域生態(tài)環(huán)境總體面貌。

（1）促進(jìn)預(yù)防保護(hù)區(qū)自然修復(fù)。在黃河源區(qū)、子午嶺-六盤山林區(qū)、祁連山、秦嶺北麓以及湟水、洮河、祖厲河、渭河、涇河、北洛河、清水河、大黑河、無定河、伊洛河、汾河、沁河、大汶河等重點(diǎn)支流的源頭區(qū)，實(shí)施封育保護(hù)，促進(jìn)自然修復(fù);在內(nèi)蒙古高原南部、寧夏中部、賀蘭山東麓、黃土高原土地沙化區(qū)等水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)加大生態(tài)修復(fù)力度，大面積實(shí)施封禁治理和管護(hù)，保護(hù)現(xiàn)有植被、鞏固退耕還林還草成果。

（2）加大黃土高原水土流失綜合治理。以小流域?yàn)閱卧?，?shí)施以淤地壩、旱作梯田和林草植被建設(shè)為主要措施的立體綜合治理，提高水土保持水平。以晉陜蒙甘黃土丘陵溝壑區(qū)為重點(diǎn)，大力開展淤地壩建設(shè)，抬高溝道侵蝕基準(zhǔn)面，優(yōu)先安排粗泥沙來源區(qū)攔沙工程建設(shè)，減少入黃泥沙。以陜甘晉寧青山地丘陵溝壑區(qū)為重點(diǎn)，大力開展高標(biāo)準(zhǔn)旱作梯田建設(shè)，推廣旱作農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新模式。以隴東董志塬、晉西太德塬、陜北洛川塬、關(guān)中渭北臺(tái)塬等塬區(qū)為重點(diǎn)，實(shí)施固溝保塬項(xiàng)目。遵循黃土高原植被帶分布規(guī)律，按照宜林則林、宜草則草原則，開展植被保護(hù)和修復(fù)。

（3）強(qiáng)化水土保持監(jiān)測監(jiān)管。優(yōu)化完善水土保持監(jiān)測站點(diǎn)布局，完善水土保持監(jiān)管平臺(tái)，創(chuàng)新監(jiān)管模式，建立健全水土保持監(jiān)管監(jiān)測體系，全面提高水土保持監(jiān)管監(jiān)測能力。

4.5 提升流域治理能力，支撐黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展

堅(jiān)持依法治黃，破解重大體制機(jī)制障礙，完善流域保護(hù)治理協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建與現(xiàn)代流域管理體制相適應(yīng)、體現(xiàn)黃河特點(diǎn)的現(xiàn)代化流域水治理體系，提升流域治理水平和治理能力。

（1）健全黃河保護(hù)治理法治體系。積極推進(jìn)黃河保護(hù)立法，將黃河保護(hù)治理中行之有效的普遍性政策、機(jī)制、制度等予以立法確認(rèn)，為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源節(jié)約集約利用、水旱災(zāi)害防御、河湖岸線管控等保護(hù)治理行為明確底線約束。

（2）完善流域保護(hù)治理協(xié)同機(jī)制。堅(jiān)持共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，以河湖長制為平臺(tái)，加快完善流域協(xié)同監(jiān)管、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等機(jī)制，加強(qiáng)流域與省區(qū)協(xié)作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域防汛抗旱、水資源調(diào)配、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水環(huán)境治理等重大事項(xiàng)，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)化、實(shí)用化、市場化。建立黃河流域省級河長聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)跨界河湖及周邊陸域的管理保護(hù)和綜合治理。

（3）建設(shè)智慧黃河。圍繞流域水利信息化監(jiān)測感知、網(wǎng)絡(luò)傳輸、數(shù)據(jù)資源、智能應(yīng)用方面的突出短板，構(gòu)建涵蓋黃河保護(hù)治理全要素的、時(shí)空密度適用的、空天地一體的智能感知網(wǎng)。依托水文水資源、水災(zāi)害、水利工程、水生態(tài)等監(jiān)測數(shù)據(jù)和自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等共享數(shù)據(jù)，打造同步仿真運(yùn)行的數(shù)字孿生流域，建設(shè)流域大數(shù)據(jù)中心。建立水旱災(zāi)害防御、水資源節(jié)約集約利用、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等業(yè)務(wù)的智能協(xié)同應(yīng)用大系統(tǒng)。

（4）強(qiáng)化科技支撐能力。加強(qiáng)對流域氣候變化、河源區(qū)生態(tài)演進(jìn)與徑流變化、黃土高原土壤侵蝕等基礎(chǔ)研究和水沙變化、水沙調(diào)控機(jī)制、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等重大問題研究，為流域保護(hù)治理提供科技支撐。

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水安全保障布局見圖1。

5 結(jié) 語

針對黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水安全保障面臨的問題，提出流域五區(qū)協(xié)同空間布局以及全面保護(hù)、系統(tǒng)治理的措施，構(gòu)建流域水安全保障體系。通過

建設(shè)古賢等控制性骨干工程，完善“上攔下排、兩岸分滯”防洪減災(zāi)體系和水沙調(diào)控體系，并實(shí)施全流域的調(diào)水調(diào)沙，提高黃河水沙調(diào)控和防洪保安能力。通過強(qiáng)化水資源剛性約束、推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用、優(yōu)化調(diào)配水資源、完善供水保障網(wǎng)絡(luò)等，提高流域水資源調(diào)配和利用水平。通過強(qiáng)化源頭保護(hù)、過程控制、末端治理，完善黃河流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)健康水生態(tài)和宜居水環(huán)境。通過預(yù)防保護(hù)和綜合治理，強(qiáng)化人為水土流失監(jiān)管，完善水土流失綜合防治體系，提升黃土高原水土流失防治能力。通過建立法治體系、完善體制機(jī)制、建設(shè)智慧黃河、加強(qiáng)科技支撐等提升流域治理能力。

黃河流域保護(hù)治理具有長期性、復(fù)雜性、艱巨性，在黃河流域保護(hù)治理進(jìn)程中，需要不斷深化研究流域氣候變化、水沙變化、生態(tài)變化等自然規(guī)律，研究各類措施的累積效應(yīng)，動(dòng)態(tài)評價(jià)和優(yōu)化提升水安全保障布局與措施。

參考文獻(xiàn)：

[1] 習(xí)近平.在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話[J].求是，2019（20）：4-11.

[2] 李國英.維持黃河健康生命[M].鄭州：黃河水利出版社，2005：24-32.

[3] 李國英.治理黃河思辨與踐行[M].北京：中國水利水電出版社，2003：50-59.

[4] 鄂竟平.堅(jiān)定不移踐行水利改革發(fā)展總基調(diào) 加快推進(jìn)水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化：在2020年全國水利工作會(huì)議上的講話[J].中國水利，2020（2）：1-15.

[5] 岳中明.深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神 推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展[J].中國水利，2019（24）：51-52.

[6] 水利部黃河水利委員會(huì).黃河流域綜合規(guī)劃：2012—2030年[M].鄭州：黃河水利出版社，2013：102-130.

[7] 岳中明.牢記囑托 勇?lián)姑?在建設(shè)幸福河的新征程上闊步前行[J].中國水利，2020（19）：1-4.

[8] 牛玉國，張金鵬.對黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略的幾點(diǎn)思考[J].人民黃河，2020，42（11）：1-4，10.

[9] 張金良.黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水戰(zhàn)略思考[J].人民黃河，2020，42（4）：1-6.

[10] 劉昌明，劉小莽，田巍，等.黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展亟待解決缺水問題[J].人民黃河，2020，42（9）：6-9.

【責(zé)任編輯 趙宏偉】