后扶貧時(shí)代相對(duì)貧困的差異化治理及其測(cè)度

劉佳　曹景林

摘要：相對(duì)貧困治理時(shí)期的首要任務(wù)是劃定科學(xué)合理的相對(duì)貧困線。鑒于我國的現(xiàn)實(shí)國情以及相對(duì)貧困成因的復(fù)雜性，從消費(fèi)的角度采用實(shí)證的方法并考慮統(tǒng)計(jì)指標(biāo)口徑、家庭規(guī)模經(jīng)濟(jì)、實(shí)物社會(huì)轉(zhuǎn)移以及結(jié)合社會(huì)需求指標(biāo)按照城鄉(xiāng)有別劃定相對(duì)貧困線是目前合理的方式之一。2020年后相對(duì)貧困治理將轉(zhuǎn)型為常規(guī)化的治理模式、普惠型的治理制度。在此基礎(chǔ)上，對(duì)相對(duì)貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體實(shí)行分類指導(dǎo)、分類施策，提出聚焦優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、探索新型扶貧養(yǎng)老模式、實(shí)施綜合性兒童扶貧政策、改革戶籍制度、創(chuàng)新幫扶體系和幫扶載體等具有差異化的相對(duì)貧困治理措施，是探索解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的必經(jīng)之路，也是實(shí)現(xiàn)國家貧困治理體系現(xiàn)代化和提升治理能力的必要手段。

關(guān)鍵詞：相對(duì)貧困;貧困成因;貧困測(cè)度;差異化貧困治理

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.02.002

引言

貧困歷來是困擾人類的世界性難題，中國作為發(fā)展中的大國也無法避免貧困問題的困擾。自改革開放以來，中國的扶貧政策先后經(jīng)歷了1978—1985年的經(jīng)濟(jì)體制改革帶動(dòng)下的扶貧階段，1986—2000年的區(qū)域開發(fā)推動(dòng)下的扶貧階段，2001—2012年的整村全面推進(jìn)式的扶貧階段。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高屋建瓴，不斷創(chuàng)新思路、改進(jìn)扶貧方式，將脫貧攻堅(jiān)任務(wù)納入兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的重大戰(zhàn)略部署之中，推動(dòng)我國扶貧事業(yè)進(jìn)入了精準(zhǔn)扶貧的新階段（2013—2020年）。截止到2020年末，我國如期完成了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的任務(wù)目標(biāo)，消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，取得了舉世矚目的偉大勝利。

我國雖然消除了絕對(duì)貧困，但這并不意味著貧困的終結(jié)，因貧困脆弱性造成的返貧人口以及隨著貧困線上調(diào)形成的新貧困人口構(gòu)成了我國新時(shí)期的相對(duì)貧困人口。這表明，2020年后我國將進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的相對(duì)減貧時(shí)期，反貧困重心將轉(zhuǎn)向解決“相對(duì)貧困”問題。

進(jìn)入相對(duì)減貧期后，我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困并不是簡(jiǎn)單的分割，相對(duì)貧困中仍然包括絕對(duì)的因素，相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困治理也存在著一些共性的難點(diǎn)問題?；谝陨险J(rèn)識(shí)，本文在梳理國內(nèi)外已有相對(duì)貧困研究成果的基礎(chǔ)上，從統(tǒng)計(jì)學(xué)的視角對(duì)我國相對(duì)貧困的測(cè)度進(jìn)行探討，并對(duì)2020年后我國相對(duì)貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體進(jìn)行分類，針對(duì)各類潛在相對(duì)貧困群體的異質(zhì)性表現(xiàn)提出具有差異化的相對(duì)貧困治理措施，嘗試融入相對(duì)貧困治理體系中，實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困群體的可持續(xù)發(fā)展。

一、轉(zhuǎn)型時(shí)期的相對(duì)貧困：理解與認(rèn)識(shí)

國外學(xué)者從20世紀(jì)50年代開始研究相對(duì)貧困，關(guān)于相對(duì)貧困的研究可以分成三類。一類是以彼得·湯森為代表的學(xué)者認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步貧困的內(nèi)涵應(yīng)拓展至相對(duì)貧困。他認(rèn)為，如果一個(gè)人不能按照大眾所認(rèn)可和接受的生活狀態(tài)去生活，那么這個(gè)人就處于相對(duì)貧困狀態(tài)。相對(duì)貧困概念一經(jīng)提出就得到了許多發(fā)達(dá)國家的認(rèn)同和支持。一類是以阿瑪?shù)賮啞ど瓰榇淼膶W(xué)者基于發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況對(duì)貧困的論斷，他們認(rèn)為在相對(duì)貧困的表象下其實(shí)質(zhì)是絕對(duì)貧困的內(nèi)核，是絕對(duì)的剝奪和可行能力的缺失。學(xué)者們圍繞彼得·湯森和阿瑪?shù)賮啞ど挠^點(diǎn)進(jìn)一步研究形成了第三類觀點(diǎn)，他們認(rèn)為貧困兼具絕對(duì)和相對(duì)兩種特性，試圖尋找一種方法構(gòu)建出復(fù)合指標(biāo)將貧困的兩種特性同時(shí)體現(xiàn)出來。

我國學(xué)者從20世紀(jì)90年代開始研究相對(duì)貧困，隨著我國逐漸擺脫絕對(duì)貧困，進(jìn)入相對(duì)貧困的治理時(shí)期，有關(guān)相對(duì)貧困的研究成果也越來越豐富，包括相對(duì)貧困的內(nèi)涵、特征、表現(xiàn)和測(cè)度等。陸小華（2000）認(rèn)為，相對(duì)貧困是指與社會(huì)平均水平相比，一部分特定人群生存所需的物質(zhì)保障、技術(shù)支持和思想意識(shí)引導(dǎo)等都處于匱乏的一種生存狀態(tài)。童星、林閩鋼（2001）認(rèn)為，在解決溫飽的前提下，生活水平低于社會(huì)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，而且缺乏發(fā)展能力或者發(fā)展能力弱則屬于相對(duì)貧困。毛廣雄（2004）提出，相對(duì)貧困是社會(huì)成員當(dāng)下的生活水平雖然能滿足吃穿，但是卻處在最低的生活標(biāo)準(zhǔn)而且無法進(jìn)一步發(fā)展和提升的一種貧困狀態(tài)。楊舸（2017）認(rèn)為，相對(duì)貧困不但是特定群體因未達(dá)到社會(huì)平均生活水平而遭到排斥，而且是與他人相比感到相對(duì)剝奪的一種心理狀態(tài)。譚詩斌（2018）認(rèn)為，相對(duì)貧困是個(gè)人或者家庭所占有的資源和生活水平都低于社會(huì)共同體的平均水平。

有關(guān)我國相對(duì)貧困的成因概括起來可以從以下四個(gè)方面理解。一是相對(duì)貧困是收入和資源分配的不平等。汪三貴、曾小溪（2018）提出，相對(duì)貧困是收入分配不平等造成的貧困，無關(guān)乎實(shí)際生活質(zhì)量;相對(duì)貧困與“相對(duì)剝奪”相對(duì)應(yīng)并表現(xiàn)為收入分配不平等，測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。王磊（2019）認(rèn)為，相對(duì)貧困本質(zhì)上仍然是收入差距造成的一種貧困，具體表現(xiàn)為個(gè)人收入水平與社會(huì)平均收入水平有較大差距。左停、蘇武崢（2020）提出，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)會(huì)引發(fā)收入以及各種資源分配不公和貧富的兩極分化，這種分配的不公平除了表現(xiàn)為初次收入分配的差距外，還體現(xiàn)在再分配過程中的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)資源分配的不公平，這些都會(huì)導(dǎo)致相對(duì)貧困問題發(fā)生。二是權(quán)利和機(jī)會(huì)被剝奪，即相對(duì)貧困是特定的群體或者個(gè)人缺乏本應(yīng)享有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利所導(dǎo)致的貧困，包括喪失發(fā)言權(quán)、被社會(huì)排斥等現(xiàn)象。郭熙保（2005）認(rèn)為，貧困家庭或者個(gè)人在經(jīng)濟(jì)上是被社會(huì)邊緣化的，這也會(huì)導(dǎo)致他們?cè)谡魏蜕鐣?huì)上甚至文化和福利上也被邊緣化，他們?cè)谌魏螆?chǎng)合都沒有發(fā)言權(quán)，缺乏法律的保護(hù)，他們的人格不受尊重，而且被禁止利用各種機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，在社會(huì)上一直處于被排斥的境地。如果一個(gè)人被排斥在主流經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)活動(dòng)之外，即使他有一定的收入，自身能力也不差，他可能還是很貧窮。三是易遭受各種風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，可持續(xù)發(fā)展能力弱，這里實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是相對(duì)貧困群體具有脆弱性的特征，所謂脆弱性是指貧困群體相較于非貧困群體更易遭受到市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)以及社會(huì)動(dòng)蕩等不確定性因素所帶來的沖擊。脆弱性包括內(nèi)在和外在兩個(gè)方面，內(nèi)在是指貧困者內(nèi)心孤立無援，外在是指易遭受外部沖擊，這兩個(gè)方面使得貧困者缺少應(yīng)對(duì)破壞性損失的能力和手段。張琦等（2020）依據(jù)致貧原因，將相對(duì)貧困群體分為自然脆弱、生理脆弱和社會(huì)脆弱群體，進(jìn)一步將三類群體的致貧路徑歸納為“主體因素一經(jīng)濟(jì)因素”“制度因素一經(jīng)濟(jì)因素”“環(huán)境因素一經(jīng)濟(jì)因素”。四是與其他社會(huì)成員相比較后的主觀感受和心理狀態(tài)，由此可見，相對(duì)貧困已經(jīng)拓展至心理和精神層面。楊菊華等（2019）依據(jù)馬斯洛的需求理論，將貧困分成了四級(jí)、兩大類：一類是經(jīng)濟(jì)和健康需求得不到滿足而產(chǎn)生的貧困，另一類是社會(huì)和精神方面缺失而產(chǎn)生的貧困，精神貧困是最高級(jí)別。

由上述談及的相對(duì)貧困內(nèi)涵及其成因我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧困的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，以往從收入角度提出，以滿足人類生存需要為目標(biāo)來確定貧困線的方式已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代我國扶貧工作的發(fā)展要求。我們需要以全新的視角重新審視新時(shí)期的貧困問題，提出一個(gè)經(jīng)過綜合考量的、多元的貧困標(biāo)準(zhǔn)。

二、相對(duì)貧困的測(cè)度：一個(gè)綜合考量的貧困標(biāo)準(zhǔn)

2020年后我國進(jìn)入相對(duì)貧困治理時(shí)期，相對(duì)貧困治理時(shí)期的首要任務(wù)是選擇合適的方法劃定相對(duì)貧困線，確定相對(duì)貧困人口，而相對(duì)貧困線的劃定既要具有科學(xué)性又要能適應(yīng)中國國情。于光軍（2020）提出，解決相對(duì)貧困問題需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科共同關(guān)注。本文基于以上學(xué)科的理論思想提出劃定相對(duì)貧困線時(shí)需要綜合考慮的幾個(gè)問題。

（一）客觀真實(shí)地劃定相對(duì)貧困線是基本共識(shí)

目前，我國大部分學(xué)者沿用了國際上劃定相對(duì)貧困線的慣用方法，陳宗勝等（2013）提出用農(nóng)村人均純收入均值的40%—50%作為相對(duì)貧困線;程永宏等（2013）使用農(nóng)村家庭人均純收入、城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入的50%來劃定相對(duì)貧困線;蔡亞慶等（2016）提出把各個(gè)省份人均凈收入的50%作為相對(duì)貧困線;李實(shí)、朱夢(mèng)冰（2018）建議把收入中位數(shù)的50%劃定為相對(duì)貧困線;邢成舉、李小云（2019）則認(rèn)為將收入中位數(shù)的40%劃定為相對(duì)貧困線更加合理;沈揚(yáng)揚(yáng)、李實(shí)（2020）提出按照人均可支配收入中位數(shù)的40%設(shè)定相對(duì)貧困線。

綜上所述，目前在相對(duì)貧困線的劃分上存在以下問題。首先，劃定相對(duì)貧困線的第一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是確定科學(xué)的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從現(xiàn)有的國內(nèi)外研究來看，學(xué)者們大多采用人均可支配收入、人均凈收入和收入中位數(shù)作為相對(duì)貧困線確定的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可見相對(duì)貧困線的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。另外，通過相對(duì)貧困的概念可知，相對(duì)貧困與收入分配不平等有很大的關(guān)系，但是目前相對(duì)貧困線的劃定并沒有反映出收入分配結(jié)構(gòu)的特征。其次，劃定相對(duì)貧困線的第二個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是選擇一個(gè)合適的比例，而目前學(xué)者們對(duì)于所選擇的比例并沒有給出令人信服的理由，帶有一定的主觀性和武斷性。

基于上述相對(duì)貧困線在劃定時(shí)存在的問題，本研究認(rèn)為可以從消費(fèi)的角度采用實(shí)證的方法劃定相對(duì)貧困線，這樣就可以避免基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、比例選擇帶有主觀性和武斷性問題的發(fā)生，從而劃定出客觀真實(shí)的相對(duì)貧困線。在很多情況下，用消費(fèi)指標(biāo)刻畫相對(duì)貧困線比用收入指標(biāo)更貼切。目前，我國大部分貧困人口的收入已經(jīng)超過收入貧困線，擺脫了收入貧困，但是沉重的生活負(fù)擔(dān)以及對(duì)未來預(yù)期的不確定導(dǎo)致一部分已經(jīng)脫離收入貧困的群體并沒有按照社會(huì)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)去消費(fèi)，這就是一種典型的相對(duì)貧困。

另外，實(shí)證方法確定貧困線不摻雜任何人為因素，不以制定者的主觀意志為轉(zhuǎn)移，它是自然形成的。以擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)（ELES）劃定相對(duì)貧困線為例，駱祚炎（2006）認(rèn)為，ELES中基本消費(fèi)需求并不是一成不變的，它能自動(dòng)地與社會(huì)整體收入或消費(fèi)水平掛鉤而“水漲船高”，具有自動(dòng)調(diào)整的機(jī)制，所以用其作為相對(duì)貧困線，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。用基本消費(fèi)需求確定相對(duì)貧困線的方法也比較靈活，不僅可以制定全國的相對(duì)貧困線，也可以制定城鎮(zhèn)和農(nóng)村甚至各地區(qū)的相對(duì)貧困線。

（二）確定合理的統(tǒng)計(jì)口徑體現(xiàn)出劃定相對(duì)貧困線的嚴(yán)謹(jǐn)性

以從消費(fèi)視角劃定相對(duì)貧困線為例，我國居民消費(fèi)為住戶調(diào)查的居民消費(fèi)（農(nóng)村和城鎮(zhèn)），其統(tǒng)計(jì)口徑如下（許憲春，2013）：

消費(fèi)I=食品+衣著+居住+家庭設(shè)備用品及服務(wù)+醫(yī)療保健+交通和通信+教育文化娛樂用品及服務(wù)+其他商品和服務(wù)

實(shí)際上，我國政府為居民提供了大量的實(shí)物社會(huì)轉(zhuǎn)移，如教育、醫(yī)療服務(wù)等，這些服務(wù)的真正享受者是居民個(gè)人，它們屬于居民實(shí)際最終消費(fèi)。因此，《中國國民經(jīng)濟(jì)核算體系（2016）》提出了“實(shí)際最終消費(fèi)”的概念，統(tǒng)計(jì)口徑如下：

實(shí)際最終消費(fèi)=消費(fèi)I+實(shí)物社會(huì)轉(zhuǎn)移

在實(shí)際最終消費(fèi)中涉及的實(shí)物社會(huì)轉(zhuǎn)移，它包括兩部分：一是政府或?yàn)樽舴?wù)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)免費(fèi)或以沒有顯著經(jīng)濟(jì)意義的價(jià)格提供給居民的非市場(chǎng)產(chǎn)出，如政府提供的義務(wù)教育服務(wù);二是政府或?yàn)樽舴?wù)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)從市場(chǎng)購買后再免費(fèi)或以沒有顯著經(jīng)濟(jì)意義的價(jià)格提供給居民的消費(fèi)性貨物和服務(wù)，如政府通過社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃采購藥品提供給居民。文章認(rèn)為從消費(fèi)視角劃定相對(duì)貧困線時(shí)應(yīng)采用消費(fèi)I加上實(shí)物社會(huì)轉(zhuǎn)移進(jìn)行測(cè)算，這樣才能反映出居民消費(fèi)的真實(shí)水平。

（三）我國轉(zhuǎn)型時(shí)期更適合分城鄉(xiāng)劃定相對(duì)貧困線

2020年后，我國進(jìn)入新一輪的貧困治理階段，究竟是采用城鄉(xiāng)一體的相對(duì)貧困線還是分開劃線？譚詩斌（2018）認(rèn)為，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上的地區(qū)才能屬于高度城鎮(zhèn)化地區(qū)，城鄉(xiāng)居民收入比低于1.5：1才能視為較合理、可接受的城鄉(xiāng)收入差距，如果達(dá)不到上述的要求，那么就表示城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征較為明顯。2017年、2018年、2019年我國城鎮(zhèn)化率分別為58.52%、59.58%、60.6%;城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比分別為2.71：1、2.69：1、2.64：1，在這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯、城鄉(xiāng)收入差距較大的情況下，以全國居民為基數(shù)，劃定城鄉(xiāng)一體的相對(duì)貧困線，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)等相關(guān)政策的制定和落實(shí)均不盡清晰。因此，在2020年后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，不適合應(yīng)用城鄉(xiāng)一體的相對(duì)貧困線，而應(yīng)該采用城鄉(xiāng)分別劃線的相對(duì)貧困線更為合理。否則，所估計(jì)出來的貧困人口規(guī)模，會(huì)因?yàn)槌擎?zhèn)人口的加入明顯大于采用城鄉(xiāng)分開測(cè)量再加總的貧困人口規(guī)模。沈揚(yáng)揚(yáng)（2020）采用全國人均可支配收入中位數(shù)的40%作為相對(duì)貧困線，估算出2018年我國相對(duì)貧困人口數(shù)高達(dá)2億，而且農(nóng)村貧困人口占總?cè)丝?0%以上;而采用城鄉(xiāng)分別劃線的相對(duì)貧困線、？貝0算出（均以40%相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)），2018年我國農(nóng)村相對(duì)貧困人口為0.6億，城鎮(zhèn)相對(duì)貧困人口為0.7億，相對(duì)貧困人口合計(jì)為1.3億。

（四）考慮家庭規(guī)模經(jīng)濟(jì)能夠更加準(zhǔn)確地測(cè)度民生福祉

目前，有很多學(xué)者在劃定相對(duì)貧困線時(shí)所使用的數(shù)據(jù)是以個(gè)體或者家庭為單位的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)。微觀調(diào)查數(shù)據(jù)相對(duì)于宏觀數(shù)據(jù)更能反映出貧困群體生活的真實(shí)狀態(tài)和細(xì)節(jié)，有利于我們有針對(duì)性地制定相關(guān)政策，但在劃定相對(duì)貧困線時(shí)也存在一些問題：當(dāng)家庭成員有多位時(shí)，他們會(huì)在一定程度上共享資源，在家庭福利層面便產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的問題;在做實(shí)際研究時(shí)，我們往往忽略了家庭規(guī)模經(jīng)濟(jì)直接使用家庭人均純收入來衡量家庭福利水平，這可能導(dǎo)致貧困程度被高估。目前國際上常用OECD等價(jià)規(guī)模來進(jìn)行等值規(guī)模調(diào)整以消除家庭規(guī)模經(jīng)濟(jì)的影響，即家庭中第一個(gè)成年人的權(quán)重記為1，其他年滿14周歲以上的人記為0.7，未滿14周歲的人記為0.5。本文認(rèn)為，應(yīng)考慮中國家庭生活方式和年齡結(jié)構(gòu)與西方的差異，需要進(jìn)一步計(jì)算老年人口的等價(jià)規(guī)模。另外，鑒于城鎮(zhèn)貧困和農(nóng)村貧困的成因、程度都有很大的不同，文章認(rèn)為應(yīng)該對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人均純收入分別計(jì)算等價(jià)規(guī)模。

（五）構(gòu)建多維度的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮社會(huì)需求指標(biāo)

2020年后，我國已消除絕對(duì)貧困，實(shí)現(xiàn)全面的小康社會(huì)，但應(yīng)注意到相對(duì)貧困群體在某種程度上仍具有絕對(duì)貧困群體的脆弱性特點(diǎn)，隨時(shí)都有返貧的風(fēng)險(xiǎn)。而且與絕對(duì)貧困相比，相對(duì)貧困群體的需求層次、結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化，相對(duì)貧困的分布范圍也更廣、更分散，還伴有隱蔽性、次生性、復(fù)雜性、多維性和動(dòng)態(tài)性等特征。因此，在制定科學(xué)合理的相對(duì)貧困線的同時(shí)，還要充分考慮到相對(duì)貧困群體對(duì)教育、醫(yī)療、健康、住房和社區(qū)建設(shè)等公共服務(wù)的需求，構(gòu)建一套全面的社會(huì)需求指標(biāo)體系，同時(shí)在指標(biāo)體系中還要彰顯出對(duì)相對(duì)貧困群體各種權(quán)利、機(jī)會(huì)和可持續(xù)發(fā)展能力的建設(shè)和保障。

三、相對(duì)貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體：特征描述

依據(jù)上文對(duì)相對(duì)貧困測(cè)度的理解，結(jié)合當(dāng)下中國面臨的人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，本文將2020后中國相對(duì)貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體分成以下幾類。

（一）深度貧困地區(qū)的群體

消除絕對(duì)貧困后，“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的群體基本解決了“兩不愁、三保障”問題，但是受當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、自然地理環(huán)境的影響，這類人群既沒有“天時(shí)地利”更沒有“人和”優(yōu)勢(shì)。所謂沒有“天時(shí)地利”是指“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)存在易受自然災(zāi)害侵襲、自然資源稟賦弱等問題，縱使擁有自然資源也因地理、交通等原因，加之常年的貧窮落后而無法與外界建立市場(chǎng)關(guān)系;所謂沒有“人和”優(yōu)勢(shì)是指貧困的代際傳遞使得這類人群在社會(huì)、人力、金融資本等方面是極度匱乏的。在天時(shí)地利人和方面的脆弱性是造成這類群體脫貧后再返貧的根本原因。

（二）空巢、獨(dú)居老人和留守兒童等弱勢(shì)群體

空巢、獨(dú)居老人和留守兒童等弱勢(shì)群體一直是我國扶貧重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，盡管國家出臺(tái)了相關(guān)政策改善了他們的境遇，但值得注意的是，空巢、獨(dú)居老人和留守兒童等弱勢(shì)群體的脆弱性等特征決定了他們依然是我國相對(duì)貧困治理時(shí)期的重點(diǎn)人群。

這部分人群長(zhǎng)期遠(yuǎn)離親人，而他們所處的年齡段又決定了他們當(dāng)下急需有親人在身邊陪伴和照顧，在這種極大的矛盾沖突下，他們的身心始終都處于孤立無援的狀態(tài)。具體表現(xiàn)為，空巢、獨(dú)居老人老無所養(yǎng)、老無所依、老無所樂;留守兒童因從小缺乏父母的關(guān)愛，內(nèi)心相比同齡人容易自卑，缺乏安全感，發(fā)展?jié)摿Υ蟛蝗缤g兒童。

另外，受傳統(tǒng)思想的影響，女性無論在學(xué)業(yè)、工作的選擇權(quán)上還是在家庭地位上往往不如男性，她們的發(fā)聲有時(shí)不被重視，她們的努力有時(shí)也不被大眾認(rèn)可，她們經(jīng)常被排斥在社會(huì)的邊緣。因此，女性相對(duì)貧困群體也是我國未來扶貧重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。

（三）進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，以農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口大批涌向城鎮(zhèn)，2019年中國農(nóng)民工總量為29077萬人，年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工達(dá)到了13500萬人。大量農(nóng)民工的涌入勢(shì)必會(huì)增加城鎮(zhèn)的相對(duì)貧困人口數(shù)量。其主要有以下幾個(gè)原因：一是涌向城鎮(zhèn)的農(nóng)民工大部分脫離了農(nóng)村，因?yàn)殚L(zhǎng)期居住在城鎮(zhèn)，國家對(duì)于農(nóng)村的扶貧政策將不再覆蓋此部分人群;二是有很大一部分農(nóng)民工還未獲得城鎮(zhèn)戶籍，因此也不能享受到城鎮(zhèn)的政策待遇，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù);三是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工大多從事著低技術(shù)勞動(dòng)密集型工作，他們所獲得的收入與城鎮(zhèn)居民的收入相比還存在一定的差距，但在城鎮(zhèn)居住的生活成本要遠(yuǎn)高于農(nóng)村。

（四）城鎮(zhèn)的“三無”人員及失業(yè)群體

在我國目前已有的研究中，有關(guān)城鎮(zhèn)貧困問題的研究很少，主要原因是農(nóng)村貧困問題是我國長(zhǎng)期以來面臨的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，農(nóng)村貧困群體是我國貧困的主體，而且農(nóng)村貧困和城鎮(zhèn)貧困的成因、程度都有很大的不同，從國家層面來講只劃定了農(nóng)村貧困線，因此學(xué)者們大多將視線放在了農(nóng)村貧困問題的研究上。

但現(xiàn)實(shí)情況是，我國的城鎮(zhèn)貧困尤其是城鎮(zhèn)的相對(duì)貧困問題亟待解決，例如城鎮(zhèn)的“三無”人員和失業(yè)群體。這類群體具有文化程度低、身體健康狀況差、年齡偏大等特征，在城鎮(zhèn)就業(yè)市場(chǎng)中無疑是弱勢(shì)群體。他們完全靠領(lǐng)取政府發(fā)放的最低生活保障金度日，但是城鎮(zhèn)的生活成本與日俱增，有時(shí)甚至不能滿足其基本生活需求。另外，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，工作的更新速度快，對(duì)勞動(dòng)者各方面素質(zhì)的要求不斷提高，對(duì)于處在貧困邊緣的群體而言，在文化素質(zhì)、社會(huì)地位、社會(huì)資源等方面不具備比較優(yōu)勢(shì)，因此在高壓的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，他們獲取工作的難度和擁有工作的穩(wěn)定性就大大降低，長(zhǎng)此以往他們會(huì)失去尋求工作的動(dòng)機(jī)，繼而由短暫性貧困轉(zhuǎn)為長(zhǎng)久性貧困。

（五）心理和精神貧困群體

這類貧困群體與以上提出的貧困群體劃分的標(biāo)準(zhǔn)并不是一致的，但由于這類群體的重要性，本研究特意在此提出。

精神和心理層面的貧困相較于物質(zhì)貧困，其成因更復(fù)雜、持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)久、后果也更可怕，它們與物質(zhì)貧困相互交織、彼此嵌入、互為因果關(guān)系，我們可以將其歸結(jié)為“貧困文化”和“文化貧困”。

“貧困文化”群體的內(nèi)心深處認(rèn)為貧困是代代相傳的，根本無法改變。與他人相比，他們總感到自卑、低人一等，在這種思想意識(shí)的長(zhǎng)期影響下，就會(huì)形成固化于頭腦的貧困思維方式，這也是致貧返貧的內(nèi)在根源之一。另外，我們應(yīng)注意到這類群體的存在形式具有一定的隱蔽性。

“文化貧困”是目前普遍存在的一種人文底蘊(yùn)缺失的現(xiàn)象。在這個(gè)追求效率的時(shí)代，人們內(nèi)心浮躁、急于求成，為了在速度和數(shù)量上趕超別人，開始了“速食”生活，數(shù)字快捷信息充斥了整個(gè)社會(huì)，很少有人能靜下心來欣賞一本書或者一件藝術(shù)品。根據(jù)第十七次全國國民閱讀調(diào)查顯示，我國2019年的人均紙質(zhì)閱讀量?jī)H僅為4.65本。長(zhǎng)此以往，就會(huì)造成大眾價(jià)值觀扭曲、審美和品位單一、道德文化底蘊(yùn)喪失，物質(zhì)文化與精神文化發(fā)展不同步的現(xiàn)象。

四、相對(duì)貧困的治理：以需求為導(dǎo)向，采取差異化治理措施

2020年后我國貧困問題在廣度和深度上都將更為復(fù)雜。城鎮(zhèn)化、老齡化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)變遷、天災(zāi)人禍以及個(gè)人內(nèi)在的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和倫理道德等原因錯(cuò)綜復(fù)雜交織在一起，形成了2020年后我國相對(duì)貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體。本文針對(duì)2020年后我國相對(duì)貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體以及相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困治理時(shí)的共性難點(diǎn)問題提出以下差異化治理措施。

（一）聚焦優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，提高深度貧困地區(qū)群體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力

針對(duì)深度貧困地區(qū)易致貧和返貧的群體，可依據(jù)勞動(dòng)能力將這類群體分為“有或全勞動(dòng)能力”“半或弱勞動(dòng)能力”“完全喪失勞動(dòng)能力”三種類型。在制定政策時(shí)依據(jù)三種勞動(dòng)力類型實(shí)行分類定標(biāo)、分類指導(dǎo)、分類施策。對(duì)于完全喪失勞動(dòng)能力的群體采用社會(huì)保障兜底的扶貧措施，對(duì)于具有全勞動(dòng)能力和半勞動(dòng)能力群體中有意愿外出打工者給予鼓勵(lì)與支持，通過發(fā)放補(bǔ)貼的形式預(yù)防外出打工者再次成為城市的貧困人群。對(duì)于具有全勞動(dòng)能力和半勞動(dòng)能力的群體中愿意在家創(chuàng)業(yè)、就業(yè)者，以其需求為導(dǎo)向，聚焦優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，建立產(chǎn)業(yè)需求目錄，目錄既包括適用于半勞動(dòng)力的小型產(chǎn)業(yè)，也包括適用于全勞動(dòng)力的大中型產(chǎn)業(yè)，讓其自主選擇產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)他們既發(fā)展“短、平、快”的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，又與長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，激發(fā)深度貧困地區(qū)老百姓發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能動(dòng)性，提高深度貧困地區(qū)老百姓自身抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力。另外，為避免深度貧困地區(qū)的老百姓返貧、致貧，可考慮為其購買“防貧保”，將家庭人均可支配收入不高于防貧保障線的確定為防貧對(duì)象，為深度貧困地區(qū)的老百姓構(gòu)筑起防止返貧和致貧的最后一道防線。

（二）探索普惠型、互助性等新型扶貧養(yǎng)老模式，保障貧困老年人養(yǎng)老需求

針對(duì)孤寡留守老人、空巢老人、因傷因病喪失勞動(dòng)能力老人和60歲以上貧困老人的集中養(yǎng)老問題，應(yīng)在完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，積極探索新型扶貧養(yǎng)老模式。黨的十九屆五中全會(huì)提出健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老。由此可見，普惠型養(yǎng)老、互助性養(yǎng)老等養(yǎng)老方式將成為我國未來養(yǎng)老的新業(yè)態(tài)。在相對(duì)貧困治理過程中，可以將扶貧和養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合，以互助性養(yǎng)老中的農(nóng)村互助幸福院為例，“統(tǒng)一管理、集中居住、分戶生活、互助養(yǎng)老”的模式，不但能解決農(nóng)牧區(qū)子女外出打工多、留守老人多、無人照料的難題，還將互助幸福院、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和改善人居環(huán)境相結(jié)合，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略夯實(shí)了基礎(chǔ)。此外，要健全扶貧養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，為扶貧養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

（三）實(shí)施營(yíng)養(yǎng)扶貧、教育扶貧等綜合性扶貧政策，阻斷貧困的代際傳遞

針對(duì)相對(duì)貧困時(shí)期的兒童貧困問題，可以通過營(yíng)養(yǎng)扶貧和教育扶貧等綜合性扶貧政策干預(yù)的方式予以解決。營(yíng)養(yǎng)扶貧方面，要加大健康哺育等知識(shí)的宣傳力度，制定貧困家庭孕產(chǎn)婦的營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，進(jìn)而提升初生嬰幼兒的生長(zhǎng)發(fā)育質(zhì)量;要定期為貧困家庭嬰幼兒發(fā)放免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)包以保證貧困家庭嬰幼兒持續(xù)獲得營(yíng)養(yǎng)供給;要定期為貧困家庭兒童進(jìn)行體檢，從而設(shè)計(jì)針對(duì)貧困兒童不同年齡階段的營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。教育扶貧方面，形成資助幫扶、情感幫扶和提升教育質(zhì)量的三方合力，在每一種力量作用下再制定多重政策作為支撐。例如，在情感幫扶方面，對(duì)特殊家庭兒童采取個(gè)性化情感扶持。針對(duì)留守兒童、殘疾兒童、單親兒童和孤兒，建立教師與學(xué)生“一對(duì)一”的情感幫扶機(jī)制，讓特殊家庭兒童接受物質(zhì)和精神的雙重呵護(hù)，健康成長(zhǎng)。另外，由于性別歧視造成的女性兒童相對(duì)貧困問題也不容忽視，政府應(yīng)制定針對(duì)女性貧困兒童的專項(xiàng)扶貧政策，并且制定相應(yīng)監(jiān)管制度保證專項(xiàng)扶貧政策切實(shí)落實(shí)到女性貧困兒童自身。

（四）實(shí)現(xiàn)城市流動(dòng)人口社會(huì)保障全覆蓋，逐步推進(jìn)戶籍制度改革

針對(duì)農(nóng)民工等城市流動(dòng)人口的相對(duì)貧困問題，一方面，需要進(jìn)行合理的制度安排，將農(nóng)民工的社會(huì)保障納入城市的社會(huì)保障范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工等城市流動(dòng)人口社會(huì)保障的全覆蓋，織密、扎牢農(nóng)民工等城市流動(dòng)人口抵御各類風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障安全網(wǎng)。在具體實(shí)施時(shí)，可先確立適用于全國范圍的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)，率先在一些發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)，然后逐步拓展統(tǒng)籌范圍、提高統(tǒng)籌層次，直至實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，農(nóng)民工等城市流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題根源在于低保與戶籍掛鉤。因此，改革戶籍制度，從源頭上解決戶籍制度對(duì)享受社會(huì)保障的限制，是防止農(nóng)民工等所有潛在貧困個(gè)體陷入貧困陷阱的基本保障。這是一場(chǎng)涉及全體國民利益的深度改革，也是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興亟待解決的重要問題。

（五）構(gòu)建低保+福利捆綁+社會(huì)力量幫扶體系，引導(dǎo)失業(yè)群體自主就業(yè)、創(chuàng)業(yè)

針對(duì)城鎮(zhèn)“三無”人員及失業(yè)群體的相對(duì)貧困問題，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到這類群體的內(nèi)部存在異質(zhì)性特征?！叭裏o”人員和完全喪失勞動(dòng)力的失業(yè)人員是城鎮(zhèn)中最弱勢(shì)的社會(huì)群體，對(duì)于這部分人群需要進(jìn)行長(zhǎng)期和綜合性的救助，以往的低保+福利捆綁政策不僅可以有效解決這類群體的生存困境，還可以節(jié)約管理成本，避免社會(huì)救助“碎片化”，提高社會(huì)救助的運(yùn)行效率。同時(shí)，要構(gòu)建社會(huì)力量參與的幫扶體系，引入社工、養(yǎng)老等市場(chǎng)機(jī)構(gòu)共同參與到弱勢(shì)群體的貧困幫扶中，提高弱勢(shì)群體的生活質(zhì)量。對(duì)于具備勞動(dòng)能力的失業(yè)群體應(yīng)持續(xù)提高其就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，加大勞動(dòng)技能培訓(xùn)力度，注重這類群體的人力資本積累以適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求。通過出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)這部分人群自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)，為他們提供就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)補(bǔ)貼、就業(yè)渠道、創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)金等援助。

（六）創(chuàng)新心理貧困幫扶載體，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)和精神雙向救助

針對(duì)“貧困文化”和“文化貧困”兩類心理貧困問題，首先，要從宣傳教育人手。利用傳統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)+相結(jié)合的方式定期對(duì)廣大群眾進(jìn)行中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)文化、社會(huì)主義核心價(jià)值觀以及黨和國家政策的宣傳教育。第二，要從居民日常生活的點(diǎn)滴人手。村委會(huì)、社區(qū)等基層組織要積極創(chuàng)新幫扶載體，例如，創(chuàng)辦“愛心公益超市”，通過從社會(huì)公德、家庭美德、遵紀(jì)守法和公益崗位等方面表現(xiàn)獲取積分，以積分兌換公益超市的物品，充分調(diào)動(dòng)貧困戶的積極性，扭轉(zhuǎn)貧困群眾等、靠、要的思想;開辦農(nóng)村和社區(qū)夜校、老年大學(xué)，將社會(huì)閑散人員組織起來，通過學(xué)習(xí)知識(shí)和技能來拓寬眼界、放大格局、提升文化素養(yǎng)。第三，要從社會(huì)救助人手。2020年后，社會(huì)救助要從物質(zhì)、金錢層面的救助拓展到精神層面的救助，包括文教娛樂救助、心理咨詢救助、精神慰藉救助等，實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)貧困群體物質(zhì)與精神的雙向救助。

綜上所述，2020年后我國的相對(duì)貧困治理將轉(zhuǎn)型為常規(guī)化的治理模式，普惠型的治理制度。在此基礎(chǔ)上，對(duì)我國相對(duì)貧困治理重點(diǎn)關(guān)注的群體進(jìn)行分類，針對(duì)各類潛在相對(duì)貧困群體的異質(zhì)性表現(xiàn)提出具有差異化的貧困治理措施，是探索解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的必經(jīng)之路，也是實(shí)現(xiàn)國家貧困治理體系現(xiàn)代化和提升治理能力的必要手段。

[責(zé)任編輯 國勝鐵]