關(guān)于城鄉(xiāng)供水一體化的思考

李新良

摘要：目前，我國城鄉(xiāng)供水發(fā)展不平衡，農(nóng)村供水問題制約著農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。本文從如何發(fā)揮政府、供水企業(yè)、城鄉(xiāng)居民及全社會的力量四個層面，探討了解決這一問題的可行性方法，指出：要最大限度調(diào)動各方資源，形成合力，共同推進(jìn)，才能促進(jìn)這一問題的解決。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)供水一體化;政府主導(dǎo);企業(yè)主體;個人及社會參與

農(nóng)村飲水安全是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是全面建成小康社會的硬指標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市供水問題基本得到解決，但城鄉(xiāng)供水發(fā)展不平衡不充分的問題日益顯現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)的飲用水仍然存在供水量不足、水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、管理服務(wù)不到位等問題。農(nóng)村飲水問題成為民生基礎(chǔ)設(shè)施的最大短板，在很大程度上制約著農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興。

一般說，純公共物品的政府供給重在公平，私人物品的市場供給重在效率，而處在中間地帶的準(zhǔn)公共物品的供給既不能拋棄市場機(jī)制，也不能放棄政府作用，而要將二者有效結(jié)合，強(qiáng)化準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給。城鄉(xiāng)供水是涉及廣大城鄉(xiāng)居民的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，解決廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的供水問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化，應(yīng)充分調(diào)動政府、企業(yè)、個人、社會等各方力量。

充分發(fā)揮政府主導(dǎo)地位作用

（1）建立健全跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制。我國實(shí)現(xiàn)等級劃分的管理制度，而城鄉(xiāng)供水受水源時間、空間分布不均影響，往往不能由一地或一部門獨(dú)立有效地解決，因此十分容易出現(xiàn)各類矛盾和沖突。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠產(chǎn)權(quán)歸屬、跨區(qū)域水源調(diào)配等問題，就十分復(fù)雜。為解決這些矛盾，需要根據(jù)當(dāng)?shù)毓┧攸c(diǎn)建立相應(yīng)的跨地域、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，該協(xié)調(diào)機(jī)制級別應(yīng)高于原有行政級別，并明確權(quán)屬、工作職責(zé)和管理權(quán)限及協(xié)調(diào)程序、方法和內(nèi)容。

（2）強(qiáng)化總體規(guī)劃引領(lǐng)。城鄉(xiāng)供水一體化是總體戰(zhàn)略，要明確工作的整體思路、措施，對城鄉(xiāng)供水一體化的項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)行管理進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)、有序的規(guī)劃。積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水工作方針，打破城鄉(xiāng)行政區(qū)域界限壁壘，評估城鄉(xiāng)供水現(xiàn)狀，合理確定供水范圍和規(guī)模，擇優(yōu)選取水源，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施，發(fā)展集中連片規(guī)?；┧こ蹋瑯?gòu)建以大水源、大水廠、大管網(wǎng)為主的城鄉(xiāng)供水體系。對于偏遠(yuǎn)無法連片的村，合理選取水源及凈水工藝，利用物聯(lián)網(wǎng)和自動化控制技術(shù)，實(shí)現(xiàn)水站“無人值守”，遠(yuǎn)程集中管理?！按蟆薄靶　苯Y(jié)合，全面提升城鄉(xiāng)自來水普及率和供水保證率，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)供水工程體系、規(guī)范化管理體系。

（3）整合城鄉(xiāng)水務(wù)資源。結(jié)合城鄉(xiāng)供水規(guī)劃，整合不同城鄉(xiāng)間、不同區(qū)域間水務(wù)資源，從更高級別實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域、更大范圍跨時間限制的水資源統(tǒng)一管理和配置。在推進(jìn)資源整合中，可對縣、鄉(xiāng)、村水務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行摸底評估的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段，通過資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、并購、委托經(jīng)營以及人員分流安置等方式整合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水由政府主導(dǎo)，或由同一家國有（控股）企業(yè)負(fù)責(zé)一個區(qū)域或多個區(qū)域的運(yùn)營管理服務(wù)。

（4）加大政策資金支持力度。城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)投資大、收益小，資金保障如何直接關(guān)系工作成敗。融資成本過高會導(dǎo)致供水企業(yè)虧損，項(xiàng)目建設(shè)既需要政府的投資補(bǔ)助，更需要創(chuàng)新舉措多方籌集資金。目前農(nóng)村供水的融資方式為中央補(bǔ)助、地方配套、受益群眾交納和參與企業(yè)投入等。由于財(cái)政收入增幅持續(xù)回落，主要依靠財(cái)政性資金開展建設(shè)難以為繼，同時由于國家對融資平臺和地方債券的監(jiān)管力度不斷加大，不少地方融資能力弱，迫切需要創(chuàng)新融資機(jī)制，解決好資金籌措問題。國家層面應(yīng)加大對城鄉(xiāng)供水工程建設(shè)及運(yùn)營管理投入，特別對實(shí)施城鄉(xiāng)供水一體化的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助;省級政府應(yīng)統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算資金，按照審定的實(shí)際投資金額給予適當(dāng)補(bǔ)助，并向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)傾斜;市、縣政府應(yīng)按照實(shí)際投資金額承擔(dān)一定比例的補(bǔ)助或資本金。同時，還可發(fā)行城鄉(xiāng)供水專項(xiàng)債券，協(xié)調(diào)發(fā)行機(jī)構(gòu)優(yōu)先給予支持，募集建設(shè)資金。政府應(yīng)出臺水費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法，根據(jù)實(shí)際情況由財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼，并授予國有供水企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，推動供水企業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。

落實(shí)供水企業(yè)主體職能

（1）優(yōu)化運(yùn)營管理模式。探索健全城鄉(xiāng)供水長效運(yùn)行管理機(jī)制體制，要充分吸收供應(yīng)鏈管理等先進(jìn)管理理念，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和集成技術(shù)，優(yōu)化從“水源頭”到“水龍頭”，再到用戶的管理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全過程有效規(guī)劃和控制。

一方面，要因地制宜，優(yōu)化供水管網(wǎng)的設(shè)計(jì)與水廠位置的選擇與分布模式，注重提高供水的可靠性及保障飲用水達(dá)標(biāo)，并關(guān)注其經(jīng)濟(jì)性，有效控制供水成本;另一方面，要在統(tǒng)一運(yùn)營的前提下，充分運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、供應(yīng)鏈管理理念，在重點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村設(shè)立分公司或供水管理站，將管理服務(wù)延伸至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村，探索承包經(jīng)營、委托經(jīng)營模式，建立“建所到鄉(xiāng)、運(yùn)維到村、服務(wù)到戶”的三級管護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全面統(tǒng)籌的“垂直一體化”管理;同時，要落實(shí)好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級的屬地管理責(zé)任，建立健全系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和應(yīng)急機(jī)制，確保系統(tǒng)安全。

（2）加快供水信息化建設(shè)。城鄉(xiāng)供水一體化工程建設(shè)需要提高信息化管理系統(tǒng)的建設(shè)，以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為依托，使整個取水、輸水、制水、配水、抄表、收費(fèi)等均實(shí)現(xiàn)信息化、自動化運(yùn)轉(zhuǎn)。通過數(shù)采儀、無線網(wǎng)絡(luò)、水質(zhì)水壓流量表等在線監(jiān)測設(shè)備實(shí)時感知城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)的運(yùn)行狀態(tài)，并采用可視化的方式有機(jī)整合各類信息，實(shí)現(xiàn)供水全過程自動化監(jiān)測和控制。推進(jìn)管網(wǎng)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的高度融合、管網(wǎng)智能決策分析與業(yè)務(wù)管理聯(lián)動、供水管網(wǎng)管理模式與業(yè)務(wù)流程再造，以線上指揮監(jiān)督管理，線下主動運(yùn)維調(diào)控，實(shí)現(xiàn)水務(wù)管理理念和運(yùn)營模式的轉(zhuǎn)變。

（3）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。在推動供水事業(yè)發(fā)展中，專業(yè)人才隊(duì)伍具有非常重要的戰(zhàn)略地位，但目前普遍存在專業(yè)技術(shù)人才欠缺現(xiàn)象，特別是推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化使人才供求矛盾更加突出。大中型供水企業(yè)可與高等院校、職業(yè)學(xué)校合作，通過聯(lián)合辦學(xué)、定向培養(yǎng)等模式加快供水建設(shè)管理人才培養(yǎng)。探索和建立適應(yīng)城鄉(xiāng)供水發(fā)展需要的專業(yè)技術(shù)人才認(rèn)定、評價(jià)、考核、激勵機(jī)制。供水企業(yè)鼓勵和支持企業(yè)員工參加在職學(xué)習(xí)培訓(xùn)，繼續(xù)深造提升自身業(yè)務(wù)和專業(yè)技能，并可基于項(xiàng)目管理加快培養(yǎng)復(fù)合型的專業(yè)技術(shù)人才，量化考核評價(jià)指標(biāo)，逐步建立重實(shí)績、重貢獻(xiàn)，形成形式多樣、自主靈活的分配激勵機(jī)制，創(chuàng)造使人才脫穎而出、人盡其才、才盡其用的政策條件和企業(yè)環(huán)境，打造一支業(yè)務(wù)精湛、致力躬耕供水事業(yè)的專業(yè)人才隊(duì)伍。

發(fā)揮城鄉(xiāng)居民參與積極性

（1）建立健全價(jià)格形成機(jī)制。準(zhǔn)公共物品的定價(jià)需兼顧公平與效率的均衡。水價(jià)是水資源經(jīng)濟(jì)管理的重要手段，是調(diào)節(jié)水資源供給與需求的杠桿。世界銀行和其他國際機(jī)構(gòu)提出，一般采取居民水費(fèi)支出占家庭收入的比例（即水費(fèi)支出系數(shù)）不超過3%～5%作為現(xiàn)實(shí)可行的指標(biāo)。就我國目前供水行業(yè)現(xiàn)狀而言，生活水費(fèi)支出系數(shù)低于1.5%，大部分地區(qū)甚至低于1%，水的價(jià)格與水的稀缺性價(jià)值不匹配，存在一定的提價(jià)空間。適當(dāng)提高水價(jià)，既可抑制水需求的快速增加，也有利于供水企業(yè)持續(xù)良性運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)水需求的市場調(diào)節(jié)。但水價(jià)調(diào)整是一個系統(tǒng)工作，需考慮當(dāng)?shù)毓┧杀尽⑽飪r(jià)水平、居民收入狀況、生活習(xí)慣等諸多因素，難度較大。因此，可由省級及以上行業(yè)主管部門牽頭，各級政府部門聯(lián)動，建立完善水價(jià)形成機(jī)制，科學(xué)合理定價(jià)。在供水水價(jià)未達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本期間，各級財(cái)政可以根據(jù)實(shí)際情況給予補(bǔ)貼，推動供水企業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。

（2）讓用水付費(fèi)成為共同意識。企業(yè)經(jīng)營的成敗歸根結(jié)底取決于消費(fèi)者，消費(fèi)者是企業(yè)的利潤來源。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的消費(fèi)，是社會公益目標(biāo)下的有償消費(fèi)。供水行業(yè)這種類型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給是以公益為目的，并非獲取巨額利潤。合理的水費(fèi)有利于建立節(jié)約水資源的意識，改善居民生活習(xí)慣，有利于保障供水企業(yè)能夠持續(xù)提供良好的供水服務(wù)。因此對于消費(fèi)者而言，應(yīng)當(dāng)改變觀念，牢固樹立用水付費(fèi)意識。在完善城市供水收費(fèi)管理制度的同時，加快推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)供水“一戶一表、抄表收費(fèi)”制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水收費(fèi)全覆蓋。

動員全社會參與供水事業(yè)

（1）強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目的推進(jìn)需要社會各界的大力支持。要充分通過廣播、電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，持續(xù)性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性地宣傳飲水安全常識，讓群眾從“有水喝”轉(zhuǎn)變到“喝好水”思想上來;逐步引導(dǎo)農(nóng)村百姓樹立健康飲水、用水付費(fèi)的觀念;引導(dǎo)社會資源支持城鄉(xiāng)供水，爭取社會各界更大的支持、配合。

（2）支持供水項(xiàng)目建設(shè)。城鄉(xiāng)供水一體化實(shí)踐中難免面對諸般難題。要強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，解決項(xiàng)目建設(shè)過程中的矛盾糾紛，理順產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)，強(qiáng)化征地用地保障。土地使用指標(biāo)在使用存量（增量）建設(shè)用地內(nèi)給予優(yōu)先安排，在稅收、電價(jià)等方面根據(jù)農(nóng)村飲水安全工程有關(guān)規(guī)定執(zhí)行優(yōu)惠政策。建立健全城鄉(xiāng)供水安全監(jiān)測和工程質(zhì)量驗(yàn)收評定體系，確保供水工程建得好、管得好。同時出臺系列保障供水效益的政策，對于凈水工藝落后、出廠水質(zhì)無法達(dá)到國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、無法納入城鄉(xiāng)供水一體化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村供水設(shè)施依法實(shí)行關(guān)停。社會各界要從民生大局出發(fā)，算大賬、看長遠(yuǎn)，“小我服從大我”，為城鄉(xiāng)供水一體化項(xiàng)目建設(shè)開好綠燈、凝聚力量。

（3）開展節(jié)水護(hù)水活動。水是生命之源，發(fā)展之要。習(xí)近平總書記提出十六字治水方針，高瞻遠(yuǎn)矚地把節(jié)水優(yōu)先放在首位，社會各界應(yīng)大力實(shí)施全民節(jié)水行動，推動節(jié)水型社會建設(shè)，把對水資源的高效利用、合理開發(fā)和有效保護(hù)作為推動城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的有力支撐。加快推進(jìn)飲用水水源保護(hù)區(qū)、保護(hù)范圍劃定，確保從源頭上保障飲水安全。建立飲用水水源保護(hù)的部門聯(lián)動和執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，不定期開展飲用水水源環(huán)境保護(hù)現(xiàn)場檢查和聯(lián)合執(zhí)法，全面排查和整治水源地保護(hù)區(qū)、保護(hù)范圍內(nèi)的違法違規(guī)問題，依法查處各種人為破壞水源地工程設(shè)施與環(huán)境污染的違法行為，讓生態(tài)環(huán)境成為社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根基和底色。

總之，城鄉(xiāng)供水一體化是一個系統(tǒng)性工作，廣大農(nóng)村特別是經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)，由于資金不足、基礎(chǔ)薄弱、觀念落后等方面影響，推進(jìn)難度較大，需要最大限度調(diào)動各方資源，形成合力，共同推進(jìn)。各地要結(jié)合實(shí)際加快城鄉(xiāng)供水一體化工作的調(diào)查研究，從規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營管理、優(yōu)化服務(wù)等方面探索一條契合實(shí)際的發(fā)展模式，積極助力鄉(xiāng)村振興，更好造福城鄉(xiāng)居民，滿足人民群眾美好生活需要。

參考文獻(xiàn)

[1] 施熙燦.國外及我國部分地區(qū)水價(jià)概況〔J〕.水利水電科技進(jìn)展，2003，23（3）：60-64.

[2] 冷艷杰，楊培嶺，劉玉龍.水費(fèi)支出系數(shù)分析.沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004-10，35（5-6）：522-524.

責(zé)編/龐曉娟