國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題與對策

潘建利

完善法人治理結(jié)構(gòu)是國企改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革存在著出資人監(jiān)管方式未轉(zhuǎn)變，董事會未發(fā)揮作用，流于形式，監(jiān)督體系不健全，國有企業(yè)黨組織法定地位不明確等問題，本文探討我國國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)存在的問題及對策。

一、引言

國有企業(yè)屬于全民所有，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，改革開放以來，國有企業(yè)改革發(fā)展取得較好進展，總體上營運水平和經(jīng)濟效益取得較為明顯提升，出現(xiàn)了一批擁有核心競爭力的國有企業(yè)，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善等方面作出了重大貢獻。中央一直高度重視國有企業(yè)改革發(fā)展問題，歷年來，出臺了一系列政策，主要有：2000年2月，《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》，2010年，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，2015年8月，《中共中央、國務院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》， 2016年10月，召開全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議。2017年，《國務院辦公廳關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導意見》?！吨袊伯a(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（2019年12月30日中共中央發(fā)布），2021年，《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》等。

公司法人治理結(jié)構(gòu)（Corporate Governance Structure）一詞起源于西方經(jīng)濟學，是指由一套組織結(jié)構(gòu)嚴密的自然人來治理貴公司而形成的組織結(jié)構(gòu)體系。完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是全面推進依法治企、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是新一輪國有企業(yè)改革的重要任務。在國有企業(yè)改革過程中，一些企業(yè)建立了較為規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，形成了科學決策機構(gòu)。但也有不少企業(yè)存在一些亟待解決的問題，比如現(xiàn)代企業(yè)制度仍不完善，部分企業(yè)尚未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)，權(quán)責不清、約束不夠、缺乏制衡，董事會、監(jiān)事會形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應有作用，企業(yè)黨組織管黨治黨責任不落實、領(lǐng)導作用被弱化等問題。

二、國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的不足

1.董事會建設(shè)有待進一步加強，避免流于形式。董事會是公司的決策機構(gòu)，董事會執(zhí)行股東會的決定，對股東會負責，董事會要依照法定程序和公司章程權(quán)限決定公司三重一大事項。目前一些國有企業(yè)董事會存在以下問題：一是董事會未設(shè)立或流于形式，未能有效發(fā)揮應有作用。主要表現(xiàn)為部分集團下屬單位未設(shè)董事會、公司決策層與經(jīng)理層重疊。董事會人數(shù)長期未達到公司章程規(guī)定人數(shù)。董事會未按規(guī)定定期召開會議，未按規(guī)定換屆。未設(shè)立戰(zhàn)略投資委員會、提名委員會、薪酬考核委員會、審計與風險控制委員會等專門委員會，無法對決策事項事前審核把關(guān)并提供意見、建議，影響決策科學性。二是未完成由總經(jīng)理負責制向以董事會為核心的公司治理機制轉(zhuǎn)變。一些三重一大事項董事會未按照章程及股東會的授權(quán)的職責權(quán)限進行決策，存在未經(jīng)董事會決策進行房地產(chǎn)投資、證券風險投資、對外委托貸款、對外擔保、處置重大資產(chǎn)、對投資單位增資、組織架構(gòu)調(diào)整、審定基本管理制度等常見現(xiàn)象。三是董事會議事規(guī)則有待進一步規(guī)范。一些國有企業(yè)董事會議案未按規(guī)定提交黨委會審議。董事會對有關(guān)重大事項全部實行通訊表決方式，且未按規(guī)定對采取通訊表決方式的理由作出說明。未嚴格執(zhí)行外部董事股東報告工作制度。董事會會議記錄和提案資料不完整。未執(zhí)行董事會決議跟蹤落實以及后評估制度。

2.未發(fā)揮國有企業(yè)黨組織政治核心作用，黨的領(lǐng)導和完善公司治理未能夠統(tǒng)一起來。目前，一些國有企業(yè)黨組織把方向、管大局、保落實不到位，仍未將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，未按照規(guī)定按照《中國共產(chǎn)黨黨章》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層黨組織工作條例（試行）》的有關(guān)規(guī)定，寫明黨組織的職責權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、運行機制等重要事項，未明確黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層重大問題的前置程序，未制定《前置研究討論事項清單》，未參與國有企業(yè)重大經(jīng)營事項決策。未明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。在國有企業(yè)改革中還未做到“四同步”、“四對接”，未執(zhí)行“雙向進入、交叉任職”領(lǐng)導體制，國有企業(yè)黨委書記、董事長未執(zhí)行“一肩挑”，企業(yè)行政正職未兼任黨組織副書記，導致黨的領(lǐng)導弱化。國有企業(yè)黨組織管黨治黨不嚴，主體責任落實不夠有力。

3.監(jiān)督作用未發(fā)揮，問責機制有待完善。國有企業(yè)依照有關(guān)法律法規(guī)和公司章程設(shè)立監(jiān)事會，對董事會、經(jīng)理層成員的履行職責進行監(jiān)督。負責檢查企業(yè)財務，監(jiān)督企業(yè)重大決策和關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及董事會、經(jīng)理層履職情況，定期向股東會報告。支持和保證職工代表大會依法行使職權(quán)是國有企業(yè)民主管理與監(jiān)督，維護職工合法權(quán)益的重要體現(xiàn)。目前，一些國有企業(yè)未設(shè)立監(jiān)事會。監(jiān)事會未召開過會議或流于形式，未對企業(yè)財務、企業(yè)重大決策、重要領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)及董事會、經(jīng)理層履職情況進行監(jiān)督。國有企業(yè)紀委未聚焦紀檢監(jiān)察主責主業(yè)，落實“三轉(zhuǎn)”要求未完全到位，基層監(jiān)督執(zhí)紀力量薄弱、發(fā)現(xiàn)問題能力不強。國有企業(yè)重大事項信息公開和對外披露制度執(zhí)行不夠到位，國有企業(yè)職工參與監(jiān)督不夠。針對董事、監(jiān)事、經(jīng)理層成員的違規(guī)經(jīng)營投資，造成損失的，未嚴格按照《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行）》相關(guān)規(guī)定問責。

4.國有企業(yè)黨委會、董事會、監(jiān)事會、總經(jīng)理辦公會等決策機構(gòu)議事決策有待一進步規(guī)范。一些國有企業(yè)未按照《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》要求制定具體的實施辦法。各決策機構(gòu)未按照各自的職責、權(quán)限明確議事決策范圍，未列明決策事項目錄清單，大額資金使用標準，未厘清各自的責權(quán)邊界。各決策機構(gòu)未制定議事規(guī)則，導致決策過程較隨意，不嚴肅。決策過程不夠規(guī)范，未嚴格執(zhí)行基本程序。在決策醞釀階段，決策議題審定審批不規(guī)范，“三重一大”事項提交會議集體決策前未做認真調(diào)查研究，未經(jīng)過研究論證程序及充分吸收各方面意見。在決策形成階段，會議主持人未嚴格執(zhí)行末位表態(tài)制，決策人員未充分討論、發(fā)表意見。原始會議記錄不規(guī)范，沒有原汁原味記錄決策人員發(fā)言。未以會議的形式，而以個別征求意見等方式作出決策。參會人數(shù)不符合規(guī)定也召開會議決策。存在以黨政聯(lián)席會代替黨委會、董事會決策的情況。在決策執(zhí)行階段，重大事項組織實施時未明確落實部門和責任人等常見問題。

三、國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化策略

1.加強董事會建設(shè)，充分發(fā)揮董事會決策作用。國有企業(yè)董事會是公司的決策機構(gòu)，對股東會負責，執(zhí)行股東會決定，依照公司章程授權(quán)決定公司重大事項，規(guī)范董事會議事規(guī)則，設(shè)立董事會專門委員會，認真履行決策把關(guān)、內(nèi)部管理、防范風險、深化改革等職責，接受監(jiān)事會監(jiān)督。按照規(guī)定召開董事會、規(guī)范董事會會議記錄和決策資料歸檔。建立董事會決議跟蹤落實及后評估制度，確保決策能夠有效落實執(zhí)行。

2.發(fā)揮國有企業(yè)黨組織領(lǐng)導作用，與完善公司治理統(tǒng)一起來。國有企業(yè)黨組織要把方向、管大局、保落實，要充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導作用，按照相關(guān)規(guī)定將黨建工作納入國有企業(yè)章程，明確黨組織在公司法人治理機構(gòu)中的法定地位，制定前置研究討論事項清單，參與國有企業(yè)的重大經(jīng)營決策，按照要求在國有企業(yè)改革中堅持“四同步”、“四對接”，執(zhí)行“雙向進入，交叉任職”的領(lǐng)導機制，加強國有企業(yè)黨組織管黨治黨，黨組織要全面履行黨風廉政建設(shè)主體責任，班子成員要認真落實“一崗雙責”。

3.整合監(jiān)督體系，發(fā)揮整體作用。強化監(jiān)督體系建設(shè)。監(jiān)事會要依照法律法規(guī)和公司章程的規(guī)定，對企業(yè)財務進行檢查、對董事會、經(jīng)理層履職情況及重要領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。國有企業(yè)紀委監(jiān)察要聚焦主責主業(yè)。推行監(jiān)事會與紀檢監(jiān)察、審計等部門定期會議協(xié)調(diào)機制。推進國有企業(yè)職工群眾參與監(jiān)督，國有企業(yè)重大事項信息公開。

4.規(guī)范決策機構(gòu)集體決策行為，確保合法合規(guī)。國有企業(yè)黨組織、董事會、總經(jīng)理辦公會、監(jiān)事會等決策機構(gòu)要明確各自的職責權(quán)限，明確議事范圍，列明決策事項清單，明確議事規(guī)則，嚴格按照決策基本程序進行決策，規(guī)范決策醞釀、決策形成、決策執(zhí)行階段。

我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革是國企改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有結(jié)合中國特色，理順出資人職責，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。加強董事會建設(shè)，充分發(fā)揮決策作用。發(fā)揮監(jiān)督作用，完善問責機制。堅持黨的領(lǐng)導，發(fā)揮政治優(yōu)勢，才能確保國企改革的成功。

（作者單位：上海滬港金茂會計師事務所有限公司）