國家公園建設(shè)中集體土地利用方式研究

李勁松,張妙妙

摘 要：建設(shè)國家公園作為我國生態(tài)文明制度中的重要舉措，在園區(qū)建設(shè)過程中不可避免地涉及對集體土地的使用。因集體土地所具有特殊的社會(huì)保障功能，在建設(shè)國家公園中如何利用集體土地，關(guān)系到千萬農(nóng)民的生存利益。當(dāng)前我國實(shí)踐中形成的物權(quán)模式、債權(quán)模式以及行政命令模式，存在著加大政府財(cái)政壓力、土地利用不穩(wěn)定等不可避免的缺陷。而理論上提出的公益用地模式、地役權(quán)模式，則存在著架空土地所有權(quán)的弊端。將土地信托理論引入國家公園的建設(shè)中，構(gòu)建以農(nóng)民集體作為委托人、政府部門作為受托人的土地信托模式，具有提高土地利用的穩(wěn)定性、緩解政府財(cái)政壓力、保障農(nóng)民生存利益等優(yōu)越性，可以作為建設(shè)國家公園的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國家公園;集體土地;權(quán)屬設(shè)計(jì);土地信托

一、引言

（一）國家公園建設(shè)概述

中共十八屆三中全會(huì)正式提出將國家公園作為“美麗中國”建設(shè)的重要組成部分，此后，國家層面的政策性規(guī)定相繼出臺(tái)，推動(dòng)了國家公園建設(shè)的落地生根。國務(wù)院于2015年發(fā)布的《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，正式從國家層面啟動(dòng)了國家公園的試點(diǎn)建設(shè)。中共中央及國務(wù)院于2017年聯(lián)合印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》，則為國家公園的治理體系搭建了基本框架。2019年10月17日，在國家林業(yè)和草原局召開的新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)言人指出我國國家公園的試點(diǎn)工作將在2020年結(jié)束，國家公園將在我國正式設(shè)立。國家公園的建設(shè)在我國正經(jīng)歷著由設(shè)計(jì)藍(lán)圖到具體實(shí)施，由區(qū)域試點(diǎn)到普遍開花的歷史進(jìn)程。

國家公園試點(diǎn)工作包含三江源等10個(gè)試點(diǎn)區(qū)，覆蓋面積超過20萬平方公里，涉及吉林、湖北等多達(dá)12個(gè)省份。國家公園建設(shè)的試點(diǎn)工作為此后正式設(shè)立國家公園積攢了大量的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，其中就暴露出諸多亟須解決的問題。在試點(diǎn)建設(shè)中，由于欠缺國家層面的具體實(shí)施辦法，各試點(diǎn)區(qū)在建設(shè)工作中遭遇到了如國家公園管理主體由于不具備執(zhí)法權(quán)限而難以懲戒園區(qū)內(nèi)存在的私搭亂建、濫砍濫伐等違法行為、因保護(hù)地類型不同而難以實(shí)現(xiàn)綜合管理等問題。[1]這些問題可集中表現(xiàn)為兩方面的突出拘束：人、地，人系指園區(qū)內(nèi)存在大量原住民，地則指土地使用權(quán)大多不屬于國有。[2]其中的土地權(quán)屬問題直接關(guān)系到國家公園建設(shè)的進(jìn)程。

（二）國家公園建設(shè)中探索集體土地利用模式的必要性

我國土地所有權(quán)分屬于國家與集體。在10個(gè)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，除長城國家公園的土地權(quán)屬不存在爭議外，其余試點(diǎn)區(qū)皆存在園區(qū)內(nèi)的集體土地使用問題。[3]我國土地所有權(quán)的公有制安排關(guān)系到農(nóng)民、農(nóng)民集體乃至整個(gè)社會(huì)、國家的利益，在建設(shè)國家公園時(shí)，探索恰當(dāng)?shù)募w土地利用模式十分具有必要。

1. 集體土地面積在國家公園中所占比例較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在此前建設(shè)自然保護(hù)區(qū)的工作中，約42.5%的自然保護(hù)區(qū)其核心區(qū)域的集體土地占比達(dá)41%，約45.2%的自然保護(hù)區(qū)其緩沖區(qū)域的集體土地占比達(dá)55%。[4]而在國家公園的試點(diǎn)中，大部分國家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)集體土地的比例高達(dá)20%以上。國家公園建設(shè)中對集體土地的使用是不可避免的，因此如何使用集體土地是國家公園建設(shè)中不可回避的問題。

2. 集體土地使用權(quán)關(guān)系復(fù)雜。集體土地不僅可以發(fā)包給本集體成員，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第48條的規(guī)定，對于部分荒山、荒溝等土地，在滿足條件時(shí)可以發(fā)包給集體之外的人員。且近年來土地流轉(zhuǎn)的興盛，土地使用權(quán)流入外來投資者的現(xiàn)象更為常見。如在老君山國家公園內(nèi)，就存在集體土地使用權(quán)大量集中在經(jīng)營大戶、外來投資者手中的現(xiàn)象。面對復(fù)雜的集體土地使用權(quán)關(guān)系，在國家公園建設(shè)應(yīng)當(dāng)探索出能夠適應(yīng)性強(qiáng)的土地利用模式。

3. 集體土地的特有保障功能。集體土地的權(quán)屬設(shè)計(jì)承擔(dān)著特有的社會(huì)保障功能，其不僅是私法意義上的權(quán)利，還為農(nóng)民提供著基本的社會(huì)保障。正如有學(xué)者指出，目前無法找到能夠取代土地為農(nóng)民提供基本保障的物質(zhì)條件[5]。因此，在建設(shè)國家公園中對集體土地的使用，必須考慮到農(nóng)民的社會(huì)保障問題。

綜上，國家公園建設(shè)中對集體土地的使用是一個(gè)復(fù)雜且不可回避的問題，如何對集體土地進(jìn)行使用，關(guān)系到國家、社會(huì)、個(gè)人的三方利益。在建設(shè)國家公園過程中，如何實(shí)現(xiàn)對集體土地的有效利用，成為亟須解決的問題。

二、實(shí)踐中集體土地利用模式的利弊

自2006年我國云南省建立起中國大陸的第一個(gè)國家公園——迪慶普達(dá)措國家公園起，到2017年我國頒布《建立國家公園體制總體方案》，再到2020年在我國設(shè)立正式的國家公園，其間經(jīng)歷了十余年的制度摸索。由于缺乏統(tǒng)一的操作方案，各地在面對如何使用集體土地這一問題時(shí)采取了不同的做法，主要呈現(xiàn)為三種模式。

（一）物權(quán)模式

所謂物權(quán)模式即通過征收、置換等方式將集體土地收歸國家所有，從而實(shí)現(xiàn)國家對該土地的利用。實(shí)踐中采取這種模式的例子，如杭州西溪國家濕地公園在建設(shè)中，征收集體土地22.79萬平方米。[6]在國外，基于土地的私有屬性，不少國家在建立國家公園時(shí)也采取了此類做法。如歷史上美國國家公園通過購買、征用土地或捐贈(zèng)獲得土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府對保護(hù)土地的控制。[7]

1. 物權(quán)模式的優(yōu)越性

通過變動(dòng)所有權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)國家對集體土地的利用在一定程度上能夠解決集體土地的問題，該模式具有如下的優(yōu)越性：

（1）避免權(quán)屬糾紛。將國家公園園區(qū)內(nèi)的土地統(tǒng)一收歸國有，則在園區(qū)內(nèi)將不會(huì)產(chǎn)生土地權(quán)屬的混亂問題，避免園區(qū)建設(shè)時(shí)產(chǎn)生爭議。

（2）便于統(tǒng)一管理。通過征收程序，可以實(shí)現(xiàn)園區(qū)的歸零重整，可將園區(qū)內(nèi)原有集體土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，集中進(jìn)行建設(shè)，實(shí)現(xiàn)園區(qū)內(nèi)的綜合治理。

2. 物權(quán)模式的弊端

物權(quán)模式操作直接、便捷，是國家取得集體土地使用權(quán)的一條快速通道。但也正是由于其直接便捷，在實(shí)踐操作中暴露出了以下問題：

（1）政府財(cái)政壓力過大。我國法律在征收集體土地的程序中，要求國家就征收集體土地給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)用并妥善安排農(nóng)民的社會(huì)保障。我國國家公園園區(qū)內(nèi)的集體土地占有相當(dāng)比例，因此這部分補(bǔ)償費(fèi)用的金額絕不可等閑視之。如在錢江源試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，若通過征收取得土地權(quán)利則當(dāng)?shù)卣枰Ц兜难a(bǔ)償費(fèi)用高達(dá)15.25億元，對于縣級政府而言其財(cái)政壓力不可謂不大。[3]

（2）農(nóng)民抵觸情緒較強(qiáng)。首先，出于財(cái)政壓力的考量，政府在征收土地過程中，可能出現(xiàn)壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)乃至無償征收的問題，例如在云南省部分地區(qū)就出現(xiàn)了無償劃占農(nóng)民土地用于建設(shè)國家公園的現(xiàn)象。[8]此類現(xiàn)象易激發(fā)農(nóng)民與政府之間的矛盾，造成群體性事件，阻礙國家公園的建設(shè)進(jìn)程。其次，由于農(nóng)民與土地長期的結(jié)合關(guān)系，在許多地區(qū)農(nóng)民對土地的依賴性較強(qiáng)，因此其對被征收存在抵觸情緒，進(jìn)而為園區(qū)的后期建設(shè)埋下了隱患。

（3）忽視了集體土地的社會(huì)保障功能。我國集體土地不僅具有私權(quán)的屬性，還承擔(dān)著農(nóng)村的社會(huì)保障功能。將集體土地大面積征收，盡管國家存在相應(yīng)的補(bǔ)償以及社會(huì)保障，但是仍舊難以替代土地的社會(huì)保障功能。如我國各地相繼出臺(tái)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，只能保障農(nóng)民的養(yǎng)老問題，而達(dá)到退休年齡之前的階段無法提供保障。因此，征收模式可能導(dǎo)致大量失地農(nóng)民物質(zhì)生活保障的缺失問題。

（二）債權(quán)模式

面對財(cái)政壓力與農(nóng)民的抵觸，部分地區(qū)的政府采取了債權(quán)模式，即通過征用、租賃和抵押等合同方式實(shí)現(xiàn)了國家對集體土地的使用。如浙江衢州市對于烏溪江國家濕地公園的管理中就規(guī)定，規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬關(guān)系維持不變，農(nóng)民享有自主經(jīng)營權(quán)。[6]

1. 債權(quán)模式的優(yōu)越性

通過簽訂租賃等合同的方式能夠在一定程度上緩解物權(quán)模式的弊端，其主要具有以下三點(diǎn)優(yōu)越性。

（1）緩解了政府的財(cái)政壓力。債權(quán)模式所產(chǎn)生的支出將遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于物權(quán)模式。如在前述錢江源試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，如采用租賃的方式對集體土地進(jìn)行使用，則每年政府需支付的補(bǔ)償費(fèi)用為584.76萬元，相較于征收的費(fèi)用，可謂是天壤之別。

（2）能夠充分尊重農(nóng)民的意愿。租賃合同的簽訂完全是基于雙方當(dāng)事人意思自治的結(jié)果，在此類合同中不存在行政權(quán)行使的問題，因此能夠充分尊重農(nóng)民、農(nóng)民集體的意愿，保障建設(shè)工作的順利開展。

（3）維持集體土地的社會(huì)保障功能。由于沒有喪失土地的所有權(quán)，農(nóng)民的最后一道生存保障依然存在，且每年固定的土地租賃收入能提供一定的生活來源，不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的生存問題。

2. 債權(quán)模式的弊端

債權(quán)模式的靈活性也正是其弊端之所在，通過此種模式建設(shè)國家公園將存在以下問題：

（1）租賃存在期限限制。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第214條的規(guī)定，租賃期限是不能超過20年的，盡管到期可以續(xù)簽，但每次續(xù)簽仍然不得超過20年。我國國家公園的建設(shè)所要探索的是一種長效機(jī)制，而非不穩(wěn)定的政策。因此，在租賃模式之下，如到期農(nóng)民集體不愿意續(xù)簽合同，則國家將喪失對園區(qū)內(nèi)部分土地的使用權(quán)，直接導(dǎo)致國家公園的管理混亂。

（2）易出現(xiàn)農(nóng)民拒絕租賃。在租賃模式下，政府作為租賃合同的要約人，農(nóng)民作為受要約的一方，此時(shí)訂立合同的決定權(quán)掌握在農(nóng)民手中。由此，可能出現(xiàn)部分農(nóng)民借機(jī)高額主張租賃費(fèi)或基于種種原因拒絕出租，導(dǎo)致出現(xiàn)園區(qū)內(nèi)存在零星土地仍歸個(gè)人使用的現(xiàn)象，不便于國家公園的統(tǒng)一管理。

（3）債權(quán)具有相對性。租賃等合同所產(chǎn)生的使用權(quán)屬于債權(quán)，而債權(quán)具有相對性，不得對抗善意第三人，如出租人將集體土地權(quán)利處分給他人時(shí)，則可能出現(xiàn)國家喪失集體土地使用權(quán)的困境。

（三）行政命令模式

行政命令模式之下，國家并不取得集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)，而是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布相關(guān)的行政命令，對園區(qū)內(nèi)集體土地的使用與管理進(jìn)行限制。如在安徽省黃山風(fēng)景名勝區(qū)就通過條例的方式，要求權(quán)利人對土地管理、保護(hù)須在管委會(huì)的指導(dǎo)下進(jìn)行。

1. 行政命令模式的優(yōu)越性

行政命令模式就法律效果與操作成本而言，具有如下獨(dú)特的優(yōu)勢：

（1）減少交易成本。行政機(jī)關(guān)可以直接發(fā)布行政命令，無須考慮農(nóng)民意愿，可以減少協(xié)商成本。

（2）無時(shí)間限制。只要該行政命令不被撤銷或廢止，則其效力原則上沒有時(shí)間限制，符合國家公園建立長效機(jī)制的目標(biāo)。

（3）緩解財(cái)政壓力。由于不取得集體土地的所有權(quán)或使用權(quán)，則政府無須為此支付費(fèi)用，大大減輕了政府的財(cái)政壓力。

2. 行政命令模式的弊端

利之所在，弊之所存。此種模式看似具有超越前兩種模式的優(yōu)越性，實(shí)則其背后的弊端更甚于前兩者。

（1）加劇利益沖突。在不發(fā)生權(quán)利變動(dòng)的情況下，單純通過行政命令限制集體土地的使用，將產(chǎn)生農(nóng)民合法土地權(quán)利的行使與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的沖突問題。一方面，由于土地權(quán)屬未發(fā)生變化，農(nóng)民可以依法行使自己的土地承包經(jīng)營權(quán)。另一方面，國家公園為實(shí)現(xiàn)其生態(tài)保護(hù)的目的而限制在園區(qū)內(nèi)開展土地使用。當(dāng)農(nóng)民行使權(quán)利的行為與公園的規(guī)劃不符時(shí)，將產(chǎn)生利益沖突。

（2）加劇基層矛盾。相比于物權(quán)模式與債權(quán)模式，在前兩種模式中，農(nóng)民可以直接從政府獲得征收補(bǔ)償、土地使用費(fèi)等現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，其抵觸情緒或可控制。而直接通過行政行為限制其對土地的使用，導(dǎo)致其權(quán)利受限、利益減少，而未對其予以補(bǔ)償，其抵觸較之前兩者應(yīng)更為強(qiáng)烈。此種建設(shè)國家公園與農(nóng)民利益保護(hù)的問題，可能將轉(zhuǎn)化為農(nóng)民與政府機(jī)關(guān)之間的矛盾，容易加大基層治理的難度，帶來社會(huì)的不穩(wěn)定。

（3）架空集體土地保障功能。集體土地所具有的特殊的社會(huì)保障功能前已論及，限制農(nóng)民對集體土地的使用，使其對在集體土地上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的范圍受限，可能直接導(dǎo)致農(nóng)民的收入減少。對于收入的減少在前兩種模式下尚存在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而在行政命令模式下則難以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。由此，集體土地對農(nóng)民的社會(huì)保障功能在一定程度上將被架空。

綜上，我國目前存在的物權(quán)模式、債權(quán)模式、行政命令模式盡管均具備一定的優(yōu)越性，在建設(shè)國家公園的試點(diǎn)工作中，發(fā)揮了一定的積極的推動(dòng)力。但是，由于上述三種模式均存在不可避免的缺陷，難以成為我國正式建立國家公園時(shí)的保障制度。

三、理論中集體土地利用模式的利弊

由于實(shí)踐中對集體土地的利用模式難以成為建設(shè)國家公園的長效機(jī)制，學(xué)界在結(jié)合實(shí)踐模式的缺陷之上，對國家公園建設(shè)中集體土地的使用模式進(jìn)行了積極的探索，其中以公益用地模式和地役權(quán)模式較為典型。

（一）公益用地模式

公益用地模式是通過“三權(quán)”分置的管理體制實(shí)現(xiàn)對集體土地的監(jiān)管。具體而言，在明確土地權(quán)屬的基礎(chǔ)之上，由土地權(quán)利人與保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)簽訂委托管理協(xié)議，政府通過行使監(jiān)督權(quán)的方式對集體土地的利用進(jìn)行監(jiān)督和成效考核。

此種公益用地模式在我國建設(shè)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)踐中已經(jīng)有所體現(xiàn)，由美洲銀行慈善基金會(huì)和大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TNC）攜手我國政府及當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)共同推動(dòng)“社會(huì)公益型自然保護(hù)區(qū)項(xiàng)目”即采用此種模式，標(biāo)志著公益用地這種全新的土地管理及保護(hù)模式在我國啟動(dòng)。[9]此后，政府廣泛地通過與土地權(quán)利人簽訂合同的方式取得土地管理權(quán)，在不改變土地用途和所有權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，建立自然保護(hù)區(qū)。

公益用地模式因引入民間組織資金而具有緩解政府財(cái)政壓力的顯著優(yōu)勢，在我國自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)中扮演了重要角色。同時(shí)，政府只取得監(jiān)管權(quán)而不取得土地使用權(quán)，農(nóng)民依舊可以對土地進(jìn)行符合要求的使用，一定程度上能夠發(fā)揮集體土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能。但是，此種模式究其實(shí)質(zhì)依舊是上述債權(quán)模式的變種，與租賃等合同并無本質(zhì)上的區(qū)別，其依然面臨著土地使用的長期性、穩(wěn)定性與相對性等問題。

（二）地役權(quán)模式

以秦天寶先生為代表的學(xué)者在物權(quán)模式中進(jìn)行創(chuàng)新，提出通過設(shè)定環(huán)境地役權(quán)這一用益物權(quán)的方式對集體土地進(jìn)行使用。

具體而言，我國學(xué)者通過對發(fā)源于美國的保護(hù)地役權(quán)的引入，從林地、草地、自然資源保護(hù)等方面對保護(hù)地役權(quán)制度進(jìn)行了研究，形成了對于保護(hù)地役權(quán)制度的定義：政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等主體（需役地人）為了環(huán)境資源保護(hù)的目的，與自然資源權(quán)利人（供役地人）協(xié)商，從后者取得土地（供役地）進(jìn)行保護(hù)性管理，并對“供役地人”出于保護(hù)目的而放棄的收益權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，達(dá)到土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的平衡。[10]

通過設(shè)立地役權(quán)，限定集體土地的使用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家公園園區(qū)土地的統(tǒng)一規(guī)劃與利用，具有三個(gè)方面的優(yōu)勢。首先，由于不改變集體土地的權(quán)屬，僅就設(shè)定地役權(quán)對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，大大緩解了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力。其次，地役權(quán)作為物權(quán)，在期限上具有穩(wěn)定性，同時(shí)經(jīng)過登記后的地役權(quán)具有對抗效力，不受供役地權(quán)利人行為的影響。最后，地役權(quán)一般是限制供役地的使用，而非禁止供役地的使用，因此集體的土地的特定功能在一定范圍內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)。

但是，在地役權(quán)模式之下，由于國家不取得集體土地的使用權(quán)，由此帶來了兩個(gè)弊端。其一，由于國家公園規(guī)劃的長期性，對集體土地的使用基本是永久的，通過地役權(quán)永久限定集體土地的使用，在一定程度上將架空集體土地的所有權(quán)。其二，由于國家不能直接對集體土地進(jìn)行使用，難以實(shí)現(xiàn)園區(qū)規(guī)劃、利用的統(tǒng)一安排和有效部署，即對土地的積極利用。

除上述兩種模式的探索之外，部分學(xué)者還提出了如尊重農(nóng)民意愿等具體的操作辦法，這些探索對于解決國家公園對集體土地的利用均具有積極的意義，也在一定程度上修正了現(xiàn)有實(shí)踐模式的不足。但是由于各種理論模式自身的局限性，難以成為妥善地解決集體土地利用問題方案。

四、國家公園建設(shè)中土地信托模式的構(gòu)建

國家公園利用集體土地的方案，不僅關(guān)系到國家公園的順利推進(jìn)，更是直接影響著涉及中國千萬農(nóng)民切身利益的“三農(nóng)”問題的處理。目前，我國實(shí)踐與理論中所存在的關(guān)于利用集體土地的模式均不能妥當(dāng)協(xié)調(diào)農(nóng)民個(gè)人利益與國家公共利益的沖突，因此需要通過其他路徑解決此問題。

中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中首次提出了“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”這一政策導(dǎo)向。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)村土地市場的政策，為我國土地信托的理論研究與實(shí)踐提供了政策依據(jù)。

源自英國的土地信托通過與我國的土地制度結(jié)合后產(chǎn)生了具有中國特色的土地信托理論，對這一制度的界定，學(xué)界主流觀點(diǎn)為：在堅(jiān)持土地權(quán)屬不發(fā)生改變的基礎(chǔ)之上，土地承包經(jīng)營權(quán)人將其權(quán)利委托給受托人，受托人通過其專業(yè)規(guī)劃而以自己的名義管理或處分該土地承包經(jīng)營權(quán)，并在信托期限屆滿、出現(xiàn)法定或者約定解除事由時(shí)，再由土地承包經(jīng)營權(quán)人（以受益人或委托人的身份）恢復(fù)行使土地承包經(jīng)營權(quán)。[11]土地信托因其具有實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分離”、突破了農(nóng)村土地僅限于集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的界限、降低了法律風(fēng)險(xiǎn)等優(yōu)勢，是在堅(jiān)持嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重要手段。[12][13]因此，土地信托作為對馬克思主義土地理論的進(jìn)一步發(fā)展、應(yīng)用和創(chuàng)新，在國家公園建設(shè)對集體土地的利用過程中，能夠妥善協(xié)調(diào)各方利益，對推進(jìn)我國國家公園的建設(shè)具有重大意義。[14]

（一）土地信托模式的制度安排

在土地信托模式的構(gòu)造下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)村基層自治組織作為委托人，將土地權(quán)利信托給作為受托人的政府部門或者其組建的有關(guān)組織，受托人定期按照信托合同的約定將收益分配給約定的受益人農(nóng)民或者農(nóng)民集體。本文在此僅強(qiáng)調(diào)信托財(cái)產(chǎn)與信托當(dāng)事人的制度安排，其他關(guān)于信托合同的內(nèi)容由當(dāng)事人自行約定或由《中華人民共和國信托法》（以下簡稱“《信托法》”）進(jìn)行調(diào)整，此處不贅。

1. 信托財(cái)產(chǎn)。由于我國土地所有權(quán)的公有制性質(zhì)，土地所有權(quán)的主體受到法律的嚴(yán)格限制，目前只存在國家通過征收的方式取得集體土地所有權(quán)的途徑。因此，在土地信托中，集體土地的所有權(quán)不是信托財(cái)產(chǎn)。我國學(xué)界關(guān)于土地信托中信托財(cái)產(chǎn)的界定通說觀點(diǎn)為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，本文贊同這一觀點(diǎn)。并且在“三權(quán)分置”的語境之下，土地經(jīng)營權(quán)脫離集體成員身份而存在，更適宜作為信托財(cái)產(chǎn)而進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，在我國土地信托中的信托財(cái)產(chǎn)為土地承包經(jīng)營權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)，而非土地所有權(quán)。

2. 信托當(dāng)事人。信托法律關(guān)系包含委托人、受托人、受益人三方當(dāng)事人。（1）委托人。由于土地信托中的信托財(cái)產(chǎn)為土地承包經(jīng)營權(quán)，因此原則上應(yīng)當(dāng)由土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人即農(nóng)民作為委托人。但是，考慮到如果個(gè)別簽訂信托合同而造成的交易成本的增加，在我國進(jìn)行土地信托時(shí)，可采取由農(nóng)民先與集體簽訂委托合同，再由農(nóng)民集體統(tǒng)一代表農(nóng)民簽訂信托合同的方式;（2）受托人。由于土地所具備的特殊屬性及其存在的社會(huì)保障功能，因此在我國進(jìn)行土地信托時(shí)不能完全由市場主體來控制，否則對于農(nóng)民的生存利益而言風(fēng)險(xiǎn)過大。因此，在我國的土地信托中，應(yīng)由政府部門或其主導(dǎo)設(shè)立的組織作為委托人;（3）受益人。受益人是直接享有信托利益的主體，在我國土地信托中能夠最終享有該利益的顯然是農(nóng)民，至于是直接將該利益歸屬于農(nóng)民還是先歸屬于農(nóng)民集體再由集體進(jìn)行分配則屬于當(dāng)事人自治的范圍。

（二）土地信托模式的可行性分析

土地信托模式雖然在我國并無現(xiàn)行法上的明確規(guī)定，但是其并非是僅僅存在于我國學(xué)界的一個(gè)概念。相反，土地信托在我國國家公園的建設(shè)中具備現(xiàn)實(shí)的可行性。

1. 契合全民所有占主體地位的要求?！督夜珗@體制總體方案》中明確要求“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”，在我國法律背景中“全民所有”等于“國有”，即在國家公園建設(shè)中要確保國有自然資源資產(chǎn)的主體地位。這能否得出在我國國家公園建設(shè)中只能存在國有土地而排斥集體土地，進(jìn)而否定信托模式呢？答案是否定的。首先，“自然資源資產(chǎn)”并不僅僅指稱土地，還包括園區(qū)內(nèi)的生物資源、河流資源等等，因此“自然資源資產(chǎn)”的主體地位是一個(gè)總的概念，并不能得出僅存在國有土地的結(jié)論。其次，“主體”按照其文義指的是“事物的主要部分”并不是事務(wù)的全部。故，尚存在事物的非主要部分，即非全民所有的自然資源資產(chǎn)。照此文義解釋，國家公園的建設(shè)并不完全排斥集體土地的存在。最后，關(guān)于“主體地位”的解讀，在我國學(xué)界存在形式上的主體地位與實(shí)質(zhì)上的主體地位兩種觀點(diǎn)。前者主張國有土地須在國家公園園區(qū)內(nèi)占絕對數(shù)量意義上的多數(shù)，后者則主張只要能對集體土地進(jìn)行使用或限制亦屬于此處的主體地位。后一種觀點(diǎn)更符合我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的脈絡(luò)，如國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位從“絕對比例”到“控制力的變革”，而且也不會(huì)導(dǎo)致因?yàn)樽非蠼^對的數(shù)量所導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定的情況。[15]實(shí)質(zhì)上的主體地位說更具備優(yōu)越性。因此，在《建立國家公園體制總體方案》所要求的全民主體地位，無論從文義解釋或?qū)嵸|(zhì)主體地位的觀點(diǎn)來看，均不排斥園區(qū)內(nèi)集體土地的存在，有適用土地信托模式的余地。

2. 我國土地權(quán)利可以作為信托財(cái)產(chǎn)。根據(jù)我國《信托法》對于信托財(cái)產(chǎn)的要求，可信托財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)特征在于“合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)滿足《信托法》對信托財(cái)產(chǎn)的要求，可以成為信托財(cái)產(chǎn)。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)作為對集體土地占用、使用、收益的一項(xiàng)用益物權(quán)，其直接體現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)內(nèi)容，符合《信托法》要求的財(cái)產(chǎn)屬性。其次，在我國的現(xiàn)行法體系之下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的一種，不屬于禁止或者限制流通的財(cái)產(chǎn)，相反在符合法律規(guī)定的條件下其可以在一定范圍內(nèi)自由流通。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)不屬于我國《信托法》所規(guī)定的不得信托的財(cái)產(chǎn)，其作為一項(xiàng)合法的可流通的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以成為信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。

3. 委托人與受托人的主體身份具備可行性。首先，對于委托人的身份，前文述及由農(nóng)民或者農(nóng)民集體作為委托人，有農(nóng)民集體作為委托人時(shí)在我國土地信托實(shí)踐中廣泛采納了“二次代理”機(jī)制，先由土地承包經(jīng)營權(quán)人將其土地承包經(jīng)營權(quán)委托給村民委員會(huì)（以下簡稱村委會(huì)）或政府部門，再由村委會(huì)或政府部門將歸集的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給信托公司。[11]農(nóng)民集體根據(jù)《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱“《民法總則》”）的規(guī)定作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人完全具備簽訂信托合同的民事主體資格。其次，對于受托人的身份，在我國土地信托實(shí)踐中已經(jīng)存在由政府、合作社、信托公司及供銷社等作為受托人的情形。[16]由政府或者政府主導(dǎo)的組織作為土地信托的受托人，在我國完全存在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，且根據(jù)《民法總則》的規(guī)定政府機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)法人具備民事主體資格，享有簽訂信托合同的民事權(quán)利能力。因此，無論從實(shí)踐還是法律規(guī)定的角度，我國委托人與受托人的主體資格均不存在障礙，具備可操作性。

4. 具備現(xiàn)行法基礎(chǔ)。土地信托相比于創(chuàng)設(shè)環(huán)境地役權(quán)等新型權(quán)利制度而言，在我國具備現(xiàn)行法的立法基礎(chǔ)。我國《信托法》作為信托制度的基礎(chǔ)，為土地信托的建立提供了制度參照的藍(lán)本。根據(jù)《信托法》的禁止性規(guī)定，土地信托無論是在目的上、財(cái)產(chǎn)合法性確定上還是受益人范圍上，都不與該法的規(guī)定相沖突，所以土地信托法律關(guān)系可以成為《信托法》調(diào)整的對象。[17]與此同時(shí)，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律中關(guān)于土地權(quán)利的規(guī)定，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)在符合規(guī)定時(shí)的可流轉(zhuǎn)性。盡管我國現(xiàn)行法律制度中，沒有關(guān)于土地信托的明文規(guī)定，但是土地信托并不屬于法律禁止的情形，相反其符合立法鼓勵(lì)信托流轉(zhuǎn)的精神，也符合中共十八屆三中全會(huì)的《決定》的政策導(dǎo)向。通過土地信托模式解決國家公園對集體土地的使用，具備現(xiàn)行法基礎(chǔ)，切實(shí)可行。

5. 具備實(shí)踐基礎(chǔ)。土地信托模式不僅在立法上存在可能的依據(jù)、在理論上經(jīng)歷了充分的討論，且在我國土地流轉(zhuǎn)中已經(jīng)存在土地信托的實(shí)踐。自2013年安徽省宿州完成我國的首次土地信托以來，我國各地均開展了土地信托的試點(diǎn)。如在浙江紹興建立了縣、鎮(zhèn)、村三級土地承包經(jīng)營權(quán)信托服務(wù)組織、河南安陽農(nóng)民通過土地信托完成了轉(zhuǎn)業(yè)創(chuàng)收，此外浙江杭州、湖南益陽等多地均開展了土地信托的試點(diǎn)。數(shù)年來我國土地信托試點(diǎn)所積攢的寶貴經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)閲夜珗@建設(shè)中土地信托模式的構(gòu)建提供制度參照和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（三）土地信托模式的優(yōu)越性分析

土地信托作為土地流轉(zhuǎn)中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，作為促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的必由之路，與物權(quán)模式、債權(quán)模式等實(shí)踐與理論中存在的利用模式相比，能夠規(guī)避上述模式的典型缺陷，更加契合國家公園的建設(shè)的制度規(guī)劃。具體而言，在國家公園建設(shè)中采用土地信托模式具有以下獨(dú)特優(yōu)勢：

1. 不改變土地權(quán)屬，能夠?qū)崿F(xiàn)集體土地的社會(huì)保障功能。首先，根據(jù)我國《信托法》第2條的規(guī)定，“委托人基于對受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人”，“委托”二字按照學(xué)界的主流觀點(diǎn)是并不發(fā)生財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。因此，受托人并不取得土地的所有權(quán)，僅僅是享有對土地承包經(jīng)營權(quán)為管理、處分的權(quán)利。此時(shí)，土地所有權(quán)仍歸屬農(nóng)民集體，可以避免出現(xiàn)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致“耕者無其田”“失地”人口演變?yōu)樯鐣?huì)不安定因素等現(xiàn)象的發(fā)生。其次，國家保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，其實(shí)質(zhì)是保障農(nóng)民基本的生存權(quán)利。在土地信托模式之下，國家公園通過對集體土地進(jìn)行利用所產(chǎn)生的收益按照信托合同的約定歸屬于受益人農(nóng)民，即農(nóng)民可以通過信托合同取得穩(wěn)定的基本收益，維持其基本生存。與此同時(shí)，土地不再歸農(nóng)民利用，將在一定程度上將農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上解放出來，農(nóng)民得有時(shí)間和精力從事其他的勞動(dòng)活動(dòng)進(jìn)而取得收益。因此，一方面以集體土地信托所產(chǎn)生的收益為兜底，另一方面通過進(jìn)行其他的勞動(dòng)取得的增收。在土地信托模式之下，集體土地仍能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮其對農(nóng)民的社會(huì)保障作用，維持農(nóng)村社會(huì)的繁榮與穩(wěn)定。

2. 以利代費(fèi)，緩解政府財(cái)政壓力。首先，不同于通過征收取得土地所有權(quán)或者通過設(shè)立地役權(quán)需要一次性向農(nóng)民支付對價(jià)補(bǔ)償，土地信托模式中受托人按照約定向受益人農(nóng)民所支付的收益是按照信托合同的約定分批支付、按期支付而非一次性支付。此種支付模式避免了一次性支付給政府所帶來的巨大財(cái)政壓力。其次，根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》的規(guī)定，對于國家公園園區(qū)內(nèi)的土地并非完全不能從事生產(chǎn)經(jīng)營，相反“嚴(yán)格規(guī)劃建設(shè)管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動(dòng)”的規(guī)定意味著在國家公園內(nèi)可以開展自然觀光、科研、教育、旅游等開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，而這些活動(dòng)完全可能產(chǎn)生較大的收益。受托人通過在國家公園內(nèi)開展為法律所允許的開發(fā)活動(dòng)從而產(chǎn)生收益，并以此收益作為支付給收益人的土地信托收益，盡管政府可能還需要進(jìn)行部分財(cái)政補(bǔ)貼，但是存在穩(wěn)定的營利收入將大大緩解其財(cái)政壓力，免去政府開展國家公園建設(shè)的資金顧慮，提高其工作的積極性。

3. 因勢利導(dǎo)，提高農(nóng)民自愿性。實(shí)踐數(shù)據(jù)表明，在采取土地信托的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的自愿性、積極性更強(qiáng)。例如紹興縣的土地信托實(shí)踐中，采用土地信托后當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)率在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到了40%。[18]同時(shí)根據(jù)社會(huì)調(diào)查顯示，農(nóng)民參與土地信托的意愿主要受到家庭情況、政策環(huán)境等因素的影響。[19]在國家公園建設(shè)中采用土地信托模式能夠有效地提高農(nóng)民的自愿性，避免出現(xiàn)物權(quán)模式中存在的農(nóng)民抵觸心理強(qiáng)造成社會(huì)矛盾的問題。首先，土地信托能夠有效地提高農(nóng)民的收入，以經(jīng)濟(jì)利益刺激農(nóng)民的自愿性。正如前文述及，以土地信托利益作為兜底，以其他生產(chǎn)活動(dòng)作為增收，在此模式之下農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入得到了穩(wěn)步的提高。例如湖南沅江市草尾鎮(zhèn)開展的土地信托實(shí)踐，直接使得村民的人均收入翻倍增加。[18]其次，土地信托以政府為主導(dǎo)，政府的公信力為農(nóng)民的積極參與提供了保障。在國外的土地信托實(shí)踐中，如美國政府兩次對聯(lián)邦土地銀行進(jìn)行注資、日本政府通過制定《信托檢查指引》等文件指引信托業(yè)務(wù)開展過程中的風(fēng)險(xiǎn)控制[13]。在我國的土地信托中，也有觀點(diǎn)主張以政府或集體組織作為信托關(guān)系的主導(dǎo)。[20]與此同時(shí)，在我國開展的土地信托試點(diǎn)實(shí)踐中，不乏由政府主導(dǎo)而開展的土地信托，如在中信信托在安徽宿州的項(xiàng)目中區(qū)政府作為信托的委托人。[21]通過政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用，能夠?yàn)橥恋匦磐刑峁┕帕?，從而增加農(nóng)民參與土地信托獲得利潤的信心，提高其自愿性、積極性。最后，作為委托人的農(nóng)民或者農(nóng)民集體，可以根據(jù)《信托法》享有對受托人進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。如《信托法》第20條賦予了委托人了解信托財(cái)產(chǎn)、查閱信托賬目等權(quán)利。同時(shí)，也有學(xué)者主張針對土地權(quán)利的特殊性，可以借鑒公益信托中的信托監(jiān)察人制度以監(jiān)督土地信托的運(yùn)轉(zhuǎn)。[20]因此，通過信托法上賦予的各種權(quán)利的保障，農(nóng)民對于從事土地信托的自愿性將得到激勵(lì)。

4. 權(quán)利期限長，提高利用的穩(wěn)定性。相較于租賃等債權(quán)模式所存在的期限限制、不具有對抗性等問題，信托模式可以規(guī)避這一缺陷，實(shí)現(xiàn)國家公園對于集體土地使用的穩(wěn)定性。首先，土地信托合同中受托人享有的權(quán)利具有物權(quán)屬性，信托經(jīng)過登記生效，具備對抗性。在我國土地信托理論中，有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的是土地承包經(jīng)營權(quán)。[11]并且通過論述認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)作為委托人享有的合法、可流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，符合信托法關(guān)于信托設(shè)置的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以作為信托財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，在“三權(quán)分置”的語境下，土地經(jīng)營權(quán)亦可確認(rèn)其為用益物權(quán)，進(jìn)而可以設(shè)定信托。由于此種信托財(cái)產(chǎn)的物權(quán)屬性，在設(shè)立土地信托時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記，否則該信托合同將不產(chǎn)生法律效力。[17]故在信托合同中，由于信托財(cái)產(chǎn)為土地上的用益物權(quán)且該信托合同辦理了登記，因此受托人的權(quán)利具有物權(quán)屬性，能夠長期存在且因登記而具備對抗第三人的效力，能夠?qū)崿F(xiàn)國家公園對集體土地的穩(wěn)定使用。其次，盡管有學(xué)者提出，在土地信托法律關(guān)系中，信托合同的期限受到土地承包經(jīng)營合同剩余期限的限制。即便存在土地承包經(jīng)營合同期限的限制，信托模式仍舊較租賃等債權(quán)模式具有時(shí)間上的穩(wěn)定性。一方面，中央已經(jīng)提出土地承包經(jīng)營權(quán)期限由“30年不變”轉(zhuǎn)化為“長久不變”，可見該承包經(jīng)營權(quán)正在逐漸擺脫期限的限制;另一方面，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，各類土地中承包期限最短的為耕地30年，最長的為林地可以長達(dá)70年，而國家公園的建設(shè)大部分集中在林地，其期限70年足以保證集體用地使用上的穩(wěn)定性，即便在占用耕地進(jìn)行園區(qū)建設(shè)中，30年的期限也遠(yuǎn)遠(yuǎn)長于租賃合同20年上限的規(guī)定，能夠凸顯出其持續(xù)性。最后，還要強(qiáng)調(diào)，地役權(quán)模式也具備長期的穩(wěn)定性，但是由于國家公園建設(shè)的永續(xù)性，通過地役權(quán)永久限制集體土地的部分權(quán)能，在一定程度上架空了集體土地所有權(quán)。此種方式對于集體土地權(quán)利的限制，其不合理性較之行政命令模式無本質(zhì)區(qū)別。與之相反，信托模式下，當(dāng)存在信托合同約定或者《信托法》規(guī)定的事由，如信托目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或者不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，信托可以發(fā)生終止，此時(shí)土地權(quán)利復(fù)歸農(nóng)民集體，即此時(shí)集體土地權(quán)利并不因信托而永久受限或喪失。整體而言，信托模式下國家公園對集體土地的使用具有時(shí)間上的穩(wěn)定性，且通過登記能夠?qū)沟谌?，并不因信托而永久喪失土地?quán)利，具備獨(dú)特的優(yōu)勢。

5. 具備公益屬性，契合土地信托目的。在美國土地信托的設(shè)立，其根本職責(zé)是保護(hù)及經(jīng)營土地，機(jī)構(gòu)發(fā)展的第一要義是維護(hù)公眾利益，維護(hù)社會(huì)及生態(tài)效益[16]。在我國，盡管學(xué)者引入土地信托的主要目的是為了實(shí)現(xiàn)集體土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，但其背后仍然蘊(yùn)含著解決“三農(nóng)”問題、實(shí)現(xiàn)土地高效利用等具有公益屬性的目的。國家公園的建設(shè)是黨中央在新時(shí)代為把我國建設(shè)成為“美麗”的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的重要舉措，關(guān)系到中華民族的偉大復(fù)興，其完全具備維護(hù)社會(huì)利益、國家利益的公益屬性。因此，在國家公園的建設(shè)中引入土地信托模式實(shí)現(xiàn)對集體土地的利用，不僅僅是為了實(shí)現(xiàn)法律效果而硬搬該法律制度，相反這完全契合土地信托模式的制度目的。

五、結(jié)語

在我國國家公園的建設(shè)中不可避免地要涉及對集體土地的大規(guī)模使用，在我國現(xiàn)有實(shí)踐及理論上存在的利用集體土地的模式均難以妥當(dāng)?shù)奶幚砑w土地的利用問題。在探索利用集體土地的新模式時(shí)，需要考慮到集體土地的特有功能、農(nóng)民參與的意愿、政府的財(cái)政壓力、土地使用的穩(wěn)定性等因素。通過借鑒實(shí)踐與理論中存在的模式，同時(shí)考慮到上述因素，將土地信托制度用以解決國家公園建設(shè)中對集體土地的利用問題，一方面，土地信托模式符合立法精神與政策導(dǎo)向，能夠在現(xiàn)行法找到合法性的依據(jù);另一方面，土地信托模式能夠規(guī)避前述模式的缺陷，因其存在的調(diào)動(dòng)農(nóng)民的自愿性、減輕政府財(cái)政壓力、實(shí)現(xiàn)土地穩(wěn)定利用等優(yōu)勢，能夠妥善處理國家公園建設(shè)中對集體土地的利用問題。

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