美國(guó)政府績(jī)效管理體系中的目標(biāo)管理機(jī)制分析

陳 光，徐志凌

（科技部科技評(píng)估中心，北京 100081）

《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GPRA）奠定了美國(guó)政府績(jī)效管理的制度基礎(chǔ)，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》（GPRAMA）又進(jìn)一步使之更加完整地體系化。本文將從“目標(biāo)管理”這一新視角出發(fā)，對(duì)美國(guó)政府績(jī)效管理體系中的目標(biāo)管理機(jī)制及其實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行梳理。

1 美國(guó)政府績(jī)效目標(biāo)類型

1.1 《政府績(jī)效與結(jié)果法案》確立的績(jī)效目標(biāo)

1993年美國(guó)國(guó)會(huì)全票通過《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，以聯(lián)邦法律的形式將政府績(jī)效管理制度予以固化，克服了此前美國(guó)歷屆政府推行的績(jī)效管理改革因總統(tǒng)更替而“人亡政息”的弊端?！墩?jī)效與結(jié)果法案》主要確立了各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的兩類績(jī)效目標(biāo)：

一是機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)。每個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都要編制實(shí)施周期不少于5年的戰(zhàn)略規(guī)劃，并在其中確立本機(jī)構(gòu)的總體目標(biāo)。

二是機(jī)構(gòu)年度績(jī)效目標(biāo)。為分解落實(shí)機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還需要編制每個(gè)年度的年度績(jī)效計(jì)劃，并在年度績(jī)效計(jì)劃中設(shè)定該年度的績(jī)效目標(biāo)。

1.2 《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》新引入的績(jī)效目標(biāo)

隨著《政府績(jī)效與結(jié)果法案》實(shí)施的不斷深入，一些重大缺陷也逐漸開始暴露。例如《政府績(jī)效與結(jié)果法案》過度重視為遵循報(bào)告要求而生產(chǎn)的績(jī)效信息，但對(duì)于信息的分析利用卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠等[1]。為此，奧巴馬總統(tǒng)于2010年對(duì)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》進(jìn)行了大幅修訂。改革的具體舉措是，引入新的管理工具——“優(yōu)先目標(biāo)”，構(gòu)建新的聯(lián)邦政府績(jī)效管理體系，并繼續(xù)通過法律的形式（即2011年1月4日正式生效的《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》）予以固化。

由圖5～圖8可見，采用不同線纜長(zhǎng)度所得到的互調(diào)發(fā)射抑制比均收斂于相同的穩(wěn)定值.將定向耦合3端口和4端口的測(cè)量數(shù)據(jù)均等效到被測(cè)發(fā)射機(jī)發(fā)射端口，3端口的等效功率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于4端口的等效功率，且4端口的測(cè)量數(shù)據(jù)已達(dá)到頻譜分析儀噪聲電平時(shí)，3端口仍可讀取到有效數(shù)據(jù)，這說明式(22)中的隨著可調(diào)衰減器衰減量的增加，各互調(diào)發(fā)射端口反射項(xiàng)和互調(diào)發(fā)射信號(hào)耦合項(xiàng)均快速衰減到可忽略的程度，因此可直接采用3端口的穩(wěn)定值作為相應(yīng)類型的互調(diào)發(fā)射抑制比.

以美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）制定的2012—2013財(cái)年“孵化美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)創(chuàng)新型企業(yè)”機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)為例，其具體內(nèi)容如圖2所示[4]。

（1）聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)?！墩?jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》要求，總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室（OMB）應(yīng)在協(xié)調(diào)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，制定聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)，以改進(jìn)聯(lián)邦政府的績(jī)效和管理?！墩?jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》特別指出，聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)應(yīng)該是長(zhǎng)期性質(zhì)的，需要至少每4年更新或修訂一次（即相當(dāng)于中央層面的4年戰(zhàn)略規(guī)劃）。《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》共規(guī)定了兩種形式的聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)：一種是需要由多個(gè)部門合作實(shí)現(xiàn)的“跨部門優(yōu)先目標(biāo)”（Cross-Agency Priority Goals）；另一種是改進(jìn)聯(lián)邦政府在財(cái)政、人力資源、信息技術(shù)、采購(gòu)征收、固定資產(chǎn)管理等方面的目標(biāo) 。

《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》規(guī)定，在每個(gè)財(cái)年結(jié)束后150天之內(nèi)，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都要對(duì)照本機(jī)構(gòu)當(dāng)初制定的年度績(jī)效目標(biāo)，評(píng)估本部門取得的實(shí)際績(jī)效結(jié)果，并據(jù)此對(duì)本機(jī)構(gòu)發(fā)布的年度績(jī)效報(bào)告信息進(jìn)行更新。此外，總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室每年還將作為外部第三方，對(duì)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行檢查，以確認(rèn)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)是否真正實(shí)現(xiàn)了本機(jī)構(gòu)的年度績(jī)效目標(biāo)。

古典詩(shī)詞因形象生動(dòng)、語(yǔ)言精練、音韻和諧而備受高中學(xué)生喜愛，但這喜愛僅限于朗讀背誦和淺層次的整體感知，至于深入透徹的理解鑒賞則是學(xué)生學(xué)習(xí)的難點(diǎn)。拿到一首詩(shī)，有些學(xué)生往往不知所措，無從下手。鑒于此，筆者在教學(xué)中嘗試并總結(jié)了一些鑒賞路徑與方法，贅述如下。

（3）機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)?！墩?jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》規(guī)定，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要從本機(jī)構(gòu)的年度績(jī)效目標(biāo)之中，挑選出最為重要、最需要優(yōu)先解決的事項(xiàng)，以作為本機(jī)構(gòu)的優(yōu)先目標(biāo)?？偨y(tǒng)預(yù)算管理辦公室須對(duì)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)設(shè)立的機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)的總量進(jìn)行統(tǒng)籌，并明確每個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需設(shè)立的優(yōu)先目標(biāo)的數(shù)量。機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)既要有積極進(jìn)取的目標(biāo)指向，又必須能夠在2年的時(shí)限之內(nèi)實(shí)現(xiàn)。各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還需要針對(duì)每個(gè)機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)設(shè)立清晰的季度里程碑。

2 績(jī)效目標(biāo)的貫徹落實(shí)情況分析

由于在《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》頒布實(shí)施之前，《政府績(jī)效與結(jié)果法案》確立的兩類績(jī)效目標(biāo)即已在各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（如美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)）之中得到了有效貫徹落實(shí)[2]，因此以下重點(diǎn)考察《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》引入的“優(yōu)先目標(biāo)”這一新管理工具的貫徹執(zhí)行情況。

2.1 聯(lián)邦政府“優(yōu)先目標(biāo)”的貫徹落實(shí)情況

《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》生效后，歷屆美國(guó)政府（包括奧巴馬兩屆政府、特朗普政府）均按照其要求制定了數(shù)量不等的“聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)”。以特朗普政府為例，在其2018年2月發(fā)布的《總統(tǒng)管理議程》（PMA）之中，共設(shè)立了“IT現(xiàn)代化”“數(shù)據(jù)：?jiǎn)栘?zé)與透明”“人民——21世紀(jì)的勞動(dòng)力”等14個(gè)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)（跨部門優(yōu)先目標(biāo)）。

（1）聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的季度推進(jìn)。

以上述特朗普政府制定的14個(gè)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)中的首個(gè)目標(biāo)——“IT現(xiàn)代化”為例，筆者根據(jù)美國(guó)政府績(jī)效專門網(wǎng)站所展示的信息，對(duì)該優(yōu)先目標(biāo)的具體內(nèi)容進(jìn)行了整理，具體如表1所示。

從表1可以看出，為了貫徹落實(shí)和推進(jìn)各項(xiàng)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)，總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室還針對(duì)每個(gè)年度，為各項(xiàng)優(yōu)先目標(biāo)進(jìn)一步制定了季度《行動(dòng)計(jì)劃》。以“IT現(xiàn)代化”聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)為例，總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室在不同實(shí)施年度，均制定了數(shù)量不等的季度《行動(dòng)計(jì)劃》。根據(jù)這些季度《行動(dòng)計(jì)劃》可知，總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室將“IT現(xiàn)代化”聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)又進(jìn)一步做了分解，設(shè)立了“提升聯(lián)邦I(lǐng)T與數(shù)字化服務(wù)”（下設(shè)26個(gè)季度里程碑）、“減少聯(lián)邦任務(wù)使命的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)”（下設(shè)10個(gè)季度里程碑）、“建設(shè)一支現(xiàn)代化IT員工隊(duì)伍”（下設(shè)6個(gè)季度里程碑）3個(gè)子目標(biāo)，并為這3個(gè)子目標(biāo)設(shè)立了總計(jì)42個(gè)季度里程碑。

為督促推進(jìn)各部門機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)“IT現(xiàn)代化”聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)（共計(jì)有23個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需執(zhí)行此項(xiàng)優(yōu)先目標(biāo)），總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室按季度對(duì)23個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在這42個(gè)季度里程碑上的進(jìn)展進(jìn)行了考核，并將每個(gè)里程碑的最新季度進(jìn)展及時(shí)更新在下一期的季度《行動(dòng)計(jì)劃》之中。以子目標(biāo)2“減少聯(lián)邦任務(wù)使命的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)”的10個(gè)季度里程碑為例，其在2020年度第4季度的最新進(jìn)展如表2所示。

表2 “減少聯(lián)邦任務(wù)使命的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)”子目標(biāo)相關(guān)季度里程碑進(jìn)展（2020年12月）

（2）聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的支撐落實(shí)。

泥巴喜歡畫畫和幻想，這兩者相輔相成，消耗大量時(shí)間。她可以邊畫邊想，也可以邊想邊畫，可以根據(jù)自己的畫再幻想，也可以根據(jù)自己的幻想畫畫，這么著，一天就過去了。泥巴學(xué)了很長(zhǎng)時(shí)間的美術(shù)，以前在小學(xué)的時(shí)候和其他隊(duì)員一起畫畫，一天他們?nèi)ギ嬕黄ヱR，但純情的姑娘在這個(gè)時(shí)候就顯露出自己的與眾不同來，所有男男女女交的作業(yè)中，唯獨(dú)泥巴畫的馬是不帶雞巴的。泥巴說，多難為情啊。

在不少國(guó)家和地區(qū)，戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行一直是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的現(xiàn)象屢見不鮮。在戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行落實(shí)過程中，究竟哪些政府部門出臺(tái)的公共干預(yù)措施是由戰(zhàn)略規(guī)劃引導(dǎo)產(chǎn)生的，哪些又與規(guī)劃沒有關(guān)系，一直難以厘清。換言之，戰(zhàn)略規(guī)劃的具體執(zhí)行過程與實(shí)施路徑一直是個(gè)“黑箱”。

首先，在跨部門的中央層面，由表1可知，“技術(shù)現(xiàn)代化”基金、“智慧云”政策、“聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)安全能力再提升學(xué)院”計(jì)劃3個(gè)跨部門的中央層面的基金（政策、計(jì)劃）是其賴以實(shí)現(xiàn)的資源。以其中的“技術(shù)現(xiàn)代化”基金為例，截至2020年12月，該基金共資助了美國(guó)農(nóng)業(yè)部等6個(gè)政府部門實(shí)施了9個(gè)項(xiàng)目，資助總金額達(dá)到1.16億美元。

表1 美國(guó)“IT現(xiàn)代化”聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)相關(guān)信息

其次，在部門機(jī)構(gòu)層面，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)設(shè)立的機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)也能夠支撐落實(shí)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)。根據(jù)“IT現(xiàn)代化”優(yōu)先目標(biāo)的季度《行動(dòng)計(jì)劃》，美國(guó)國(guó)土安全部（DHS）于2018—2019、2020—2021財(cái)年連續(xù)制定了兩期“強(qiáng)化聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)安全”機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)。該機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)亦將為中央層面的“IT現(xiàn)代化”聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)（具體而言是其第2個(gè)子目標(biāo)“減少聯(lián)邦任務(wù)使命的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)”）提供工具和服務(wù)方面的支撐與貢獻(xiàn)。國(guó)土安全部的2019財(cái)年預(yù)算報(bào)告提出，為落實(shí)“強(qiáng)化聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)安全”機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)，該部門啟動(dòng)了“網(wǎng)絡(luò)衛(wèi)生掃描計(jì)劃”等一系列行動(dòng)計(jì)劃。另外，美國(guó)總務(wù)署下屬的聯(lián)邦采購(gòu)服務(wù)中心（FAS）、商務(wù)部下屬的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）等機(jī)構(gòu)，也能夠?qū)Α癐T現(xiàn)代化”聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)[3]。

2.3 初產(chǎn)婦、經(jīng)產(chǎn)婦妊娠期不同類型的UI構(gòu)成比情況 經(jīng)卡方檢驗(yàn)，初產(chǎn)婦、經(jīng)產(chǎn)婦妊娠期不同類型UI構(gòu)成比差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.001）。其中，初產(chǎn)婦與經(jīng)產(chǎn)婦妊娠期SUI的患病率差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.001），經(jīng)產(chǎn)婦和初產(chǎn)婦UUI、MUI、OUI患病率，差異均無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＞0.05），見表1。

“IT現(xiàn)代化”聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)與不同層面的不同要素之間的支撐貢獻(xiàn)關(guān)聯(lián)關(guān)系如圖1所示。

圖1 美國(guó)“IT現(xiàn)代化”聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的執(zhí)行落實(shí)體系

除了績(jī)效年度評(píng)估之外，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》針對(duì)政府的優(yōu)先目標(biāo)還專門建立了嚴(yán)格的“季度檢查評(píng)估”制度。

2.2 機(jī)構(gòu)“優(yōu)先目標(biāo)”的貫徹落實(shí)情況

《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》生效后，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)均按照相關(guān)要求制定了本部門的機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)。2013年，美國(guó)政府問責(zé)局 （GAO）按照《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》的要求，對(duì)24個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》關(guān)于機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)有關(guān)要求的情況進(jìn)行了檢查評(píng)估。檢查評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)均不同程度地貫徹執(zhí)行了《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》的有關(guān)要求，其中《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》關(guān)于機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)的部分要求內(nèi)容得到了所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的有效執(zhí)行。例如，接受檢查評(píng)估的24個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)均制定了本機(jī)構(gòu)的優(yōu)先目標(biāo)（24個(gè)機(jī)構(gòu)共制定了102個(gè)機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)），明確了需要在2年時(shí)限內(nèi)達(dá)成的績(jī)效水平，同時(shí)也明確了各機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)與本機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)之間的支撐貢獻(xiàn)關(guān)系，以及每個(gè)機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)的負(fù)責(zé)人。

《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》在《政府績(jī)效與結(jié)果法案》基礎(chǔ)上新增加了三方面的績(jī)效目標(biāo)：

根據(jù)圖2可知，“孵化美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)創(chuàng)新型企業(yè)”機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)首先明確了美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)在2012—2013兩個(gè)財(cái)年內(nèi)應(yīng)達(dá)到的績(jī)效水平——“80%的參與‘美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)創(chuàng)新型企業(yè)’計(jì)劃的團(tuán)隊(duì)，將測(cè)試完他們提出的產(chǎn)品或服務(wù)的商業(yè)化可行性”；其次明確了機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)與本機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)之間的支撐貢獻(xiàn)關(guān)系——“孵化美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)創(chuàng)新型企業(yè)”機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)能夠?yàn)槊绹?guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的“為社會(huì)創(chuàng)新”戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)（子目標(biāo)I-1和子目標(biāo)I-2）的實(shí)現(xiàn)做出貢獻(xiàn)；再次，明確了機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)的負(fù)責(zé)人——“孵化美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)創(chuàng)新型企業(yè)”機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)具體由美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的工程學(xué)部負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)；最后，明確了機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)的落實(shí)途徑——“孵化美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)創(chuàng)新型企業(yè)”機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)具體通過美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的“美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)創(chuàng)新型企業(yè)”計(jì)劃支撐落實(shí)。

我在一旁拼命鼓掌，莫名其妙想起遲羽剛換工作時(shí)曾說要抱著孩子跳傘的玩笑，忽然打了個(gè)小小的冷戰(zhàn)。完了，找個(gè)同行當(dāng)對(duì)象，這事兒有玩真的前奏。

圖2 美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)2012—2013財(cái)年“孵化美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)創(chuàng)新型企業(yè)”機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)

換言之，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)制定的機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，能夠通過本機(jī)構(gòu)的優(yōu)先目標(biāo)，又繼而通過本機(jī)構(gòu)的科技計(jì)劃及其下屬的各類項(xiàng)目，獲得“層層傳導(dǎo)”式的貫徹落實(shí)，從而自上而下地構(gòu)建形成“機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)—機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)—科技計(jì)劃—科技項(xiàng)目”的邏輯鏈接，使得頂層宏觀抽象、高高在上的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)能夠落到實(shí)實(shí)在在的具體科技計(jì)劃和項(xiàng)目之上。

但是，美國(guó)政府問責(zé)局在前述的檢查評(píng)估報(bào)告中也進(jìn)一步指出，對(duì)于《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》提出的另外一些要求，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)并未很好地遵照?qǐng)?zhí)行。具體包括：許多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)并未充分解釋和識(shí)別本機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)與其他部門機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，如果各部門只關(guān)注本部門事務(wù)而對(duì)其他部門的努力與貢獻(xiàn)視而不見，人們就搞不清楚部門之間是否進(jìn)行了協(xié)調(diào)以減少交叉和重復(fù)；雖然大多數(shù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)先目標(biāo)都明確了績(jī)效測(cè)量方式和季度目標(biāo)，但是其中的大部分優(yōu)先目標(biāo)并未設(shè)立季度“中期”目標(biāo)，有可能導(dǎo)致績(jī)效監(jiān)測(cè)不夠及時(shí)和充分；雖然各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都按要求為機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)設(shè)置了里程碑，但其中的許多里程碑并未明確具體的完成日期；大多數(shù)機(jī)構(gòu)都未按要求說明他們?cè)谥贫C(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)時(shí)如何采納了國(guó)會(huì)的咨詢意見。

3 美國(guó)政府績(jī)效目標(biāo)管理機(jī)制特征分析

《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》通過引入“優(yōu)先目標(biāo)”這一管理新工具，實(shí)現(xiàn)了政府績(jī)效目標(biāo)管理的體系化運(yùn)作。分析認(rèn)為，其目標(biāo)管理機(jī)制具有以下特征。

③Peter Burke，What is Cultural History?University of California Press，1989，p．78．

3.1 強(qiáng)化了中央政府目標(biāo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度

雖然《政府績(jī)效與結(jié)果法案》規(guī)定了各政府部門需要制定本部門的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，但是并未涉及跨部門以及中央政府層面的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)。事實(shí)上，許多重大事項(xiàng)常常需要由多個(gè)政府部門共同協(xié)作完成。如果中央政府不加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各部門往往只會(huì)關(guān)注自身的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)和部門利益，“群龍無首”或“九龍治水”的狀態(tài)往往導(dǎo)致分散割裂、推諉扯皮、重復(fù)低效等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。

《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》引入的聯(lián)邦政府“優(yōu)先目標(biāo)”，在本質(zhì)上既是長(zhǎng)期的（4年以上）也是迫切需要解決的跨部門或聯(lián)邦政府整體性事項(xiàng)。無論是特朗普政府2018年制定的“IT現(xiàn)代化”“數(shù)據(jù)：?jiǎn)栘?zé)與透明”“人民——21世紀(jì)的勞動(dòng)力”等14個(gè)“跨部門優(yōu)先目標(biāo)”，還是奧巴馬政府2014年制定的“網(wǎng)絡(luò)安全”“氣候變化”“就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造”“基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化”“科技成果轉(zhuǎn)化”等16個(gè)“跨部門優(yōu)先目標(biāo)”，均是需要由中央政府牽頭、各部門共同解決的重大事項(xiàng)。而且，在聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的制定與實(shí)施過程中，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》賦予了總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室非常大的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)權(quán)力，使其扮演著“總牽頭”“總協(xié)調(diào)”的重要角色?？梢哉f，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》引入“優(yōu)先目標(biāo)”這一高屋建瓴的做法，克服了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》時(shí)代各部門機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的弊端，進(jìn)一步優(yōu)化了政府績(jī)效管理體系的頂層設(shè)計(jì)，為更高水平、更高效率的政府績(jī)效產(chǎn)出奠定了法律制度基礎(chǔ)。

3.2 自上而下地構(gòu)建政府績(jī)效“目標(biāo)樹”

可以說，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》引入“聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)”之后，重塑了美國(guó)政府的績(jī)效目標(biāo)體系，使之進(jìn)一步完整確立，并體現(xiàn)出以下特征。

一是覆蓋了中央、部門、計(jì)劃（項(xiàng)目）等不同層級(jí)。在跨部門的中央層面，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》制定了需要由多個(gè)部門協(xié)作完成的聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)；在部門層面，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定本機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，而且需要明確描述其對(duì)上一層級(jí)目標(biāo)（聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)）的貢獻(xiàn)，同時(shí)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還要根據(jù)機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)制定每年度的年度績(jī)效目標(biāo)，以及從年度績(jī)效目標(biāo)之中遴選出最優(yōu)先事項(xiàng)作為機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)；在計(jì)劃（項(xiàng)目）層面，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)確定本部門組織實(shí)施項(xiàng)目的目標(biāo)，并具體描述這些項(xiàng)目目標(biāo)對(duì)本機(jī)構(gòu)目標(biāo)使命的貢獻(xiàn)。

互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的評(píng)價(jià)可從多個(gè)維度呈現(xiàn)客服面試者的綜合情況，除個(gè)人基本信息外，如性格評(píng)價(jià)、行為評(píng)價(jià)(包括消費(fèi)習(xí)慣、生活習(xí)慣、工作習(xí)慣、其他行為習(xí)慣等)、心理素質(zhì)評(píng)價(jià)、相關(guān)技能評(píng)價(jià)(包括崗位相關(guān)技能評(píng)價(jià)、管理技能評(píng)價(jià)、職業(yè)化素養(yǎng)評(píng)價(jià)等)。

二是統(tǒng)籌長(zhǎng)期、中期、短期等不同時(shí)間跨度?！墩?jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》確立的聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)、機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略目標(biāo)均屬于長(zhǎng)期性質(zhì)，實(shí)施周期一般為4年①為使各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施周期與聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的實(shí)施周期保持一致，便于兩類目標(biāo)更加順利地銜接，《政府績(jī)效 與結(jié)果現(xiàn)代法案》將機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施周期下限由《政府績(jī)效與結(jié)果法案》規(guī)定的5年調(diào)整為4年。。為了貫徹落實(shí)這兩類目標(biāo)，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》又進(jìn)一步將之細(xì)化到了各個(gè)年度，即聯(lián)邦政府年度績(jī)效目標(biāo)、各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)年度績(jī)效目標(biāo)，實(shí)施周期為1年。另外，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》還要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)從本機(jī)構(gòu)的年度績(jī)效目標(biāo)之中遴選出最為優(yōu)先的事項(xiàng)，確立為本機(jī)構(gòu)的 “優(yōu)先目標(biāo)”，完成時(shí)限為2年以內(nèi)。

三是實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)優(yōu)先程度上的區(qū)分。優(yōu)先目標(biāo)的引入，將政府績(jī)效目標(biāo)劃分成為優(yōu)先目標(biāo)和一般目標(biāo)兩大類。可以說，明確了政府績(jī)效優(yōu)先目標(biāo)，就等于明確了中央和各部門需要在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)集中各種資源奮力攻堅(jiān)完成的工作重點(diǎn)，從而打破了以往無差別的均等化、同質(zhì)化的績(jī)效管理方式。這種符合“帕累托定律”（即“二八法則”）的做法，顯然更符合工作實(shí)際，有利于提高各級(jí)政府的工作效率，最終促進(jìn)政府管理績(jī)效的提升。

由此，上述覆蓋中央政府（白宮）、部門機(jī)構(gòu)、計(jì)劃（項(xiàng)目）三個(gè)層級(jí)的6類目標(biāo)，基于聯(lián)邦法律制度基礎(chǔ)，通過彼此之間的支撐“貢獻(xiàn)”關(guān)系，自上而下地構(gòu)建了美國(guó)政府績(jī)效管理的“目標(biāo)樹”體系[5]，如圖3所示。

圖3 美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》確立的目標(biāo)體系

3.3 打通“中央/部門規(guī)劃—年度計(jì)劃—項(xiàng)目”邏輯鏈路

分析發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)在跨部門的中央層面和各部門機(jī)構(gòu)層面，均能得到有力的支撐落實(shí)。仍以上述“IT現(xiàn)代化”優(yōu)先目標(biāo)為例，根據(jù)美國(guó)政府績(jī)效專門網(wǎng)站上的信息，該聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)能夠在中央和部門兩個(gè)層面獲得支撐落實(shí)。

而《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》通過目標(biāo)管理機(jī)制，在一定程度上打開了這個(gè)黑箱。首先，它要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不僅要制定本機(jī)構(gòu)的每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的目標(biāo)，而且還要明確這些項(xiàng)目目標(biāo)對(duì)本機(jī)構(gòu)年度績(jī)效目標(biāo)的貢獻(xiàn)。其次，各機(jī)構(gòu)年度績(jī)效目標(biāo)作為機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的分解，其對(duì)本機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的貢獻(xiàn)也要明確描述。最后，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》要求各機(jī)構(gòu)在制定本機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)時(shí)，要明確描述其對(duì)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)（即上一層級(jí)的中央戰(zhàn)略規(guī)劃）的貢獻(xiàn)。由此，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》通過目標(biāo)這一“橋梁”和“紐帶”，順利構(gòu)建了“中央戰(zhàn)略規(guī)劃—部門戰(zhàn)略規(guī)劃—年度實(shí)施計(jì)劃—預(yù)算項(xiàng)目”之間的邏輯鏈路。

埃德蒙：詩(shī)人的料！不，我擔(dān)心自己倒像那個(gè)老是向人討煙抽的乞丐，他連做卷煙的材料也沒有，有的只是那股煙癮。我剛才跟你說的那些話，我實(shí)在表達(dá)不清楚，只能結(jié)結(jié)巴巴講一通。我也只能做到這一點(diǎn)了。不過，這至少是實(shí)實(shí)在在的寫實(shí)主義。我們霧里人生就只能這么結(jié)結(jié)巴巴辭不達(dá)意的。[19]1046

1932年暑假，范文瀾出任北平大學(xué)女子文理學(xué)院國(guó)文系主任。1933年暑假，又出任女子文理學(xué)院院長(zhǎng)。九一八事變后，民族危機(jī)加深，國(guó)民黨卻實(shí)行“攘外必先安內(nèi)”國(guó)策，對(duì)外妥協(xié)退讓，對(duì)內(nèi)實(shí)行法西斯統(tǒng)治，鎮(zhèn)壓愛國(guó)人士的抗日救國(guó)運(yùn)動(dòng)。北平國(guó)民黨特務(wù)也恣意妄為，草菅人命。范文瀾主持女子文理學(xué)院期間，不顧個(gè)人安危，聘請(qǐng)中共黨員和進(jìn)步人士任教，以新思想引導(dǎo)和武裝學(xué)生頭腦。

隨著上述邏輯鏈路的建立，亦即通過目標(biāo)之間的這種關(guān)聯(lián)與貢獻(xiàn)關(guān)系，中央政府和公眾可以清晰地知道在各部門開展的林林總總的項(xiàng)目活動(dòng)中，哪些與部門的年度績(jī)效計(jì)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)相關(guān)；繼而又進(jìn)一步知道哪些項(xiàng)目活動(dòng)與中央層面的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃目標(biāo)相關(guān)，從而使中央戰(zhàn)略規(guī)劃、部門戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績(jī)效計(jì)劃、預(yù)算項(xiàng)目之間的執(zhí)行路徑變得清晰透明，進(jìn)而打開戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的“黑箱”，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了在開展戰(zhàn)略規(guī)劃評(píng)估時(shí)底層預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效的“可追溯”。

4 美國(guó)政府績(jī)效目標(biāo)管理的保障機(jī)制分析

《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》還配套建立了多個(gè)方面的保障機(jī)制，為其目標(biāo)管理機(jī)制的順利運(yùn)行提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.1 嚴(yán)密的目標(biāo)責(zé)任體系

按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》建立了一套嚴(yán)密的目標(biāo)責(zé)任體系，通過“責(zé)任到人”，確保每個(gè)績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

一是明確了各級(jí)各類績(jī)效目標(biāo)的負(fù)責(zé)人?！墩?jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》針對(duì)每一類績(jī)效目標(biāo)，都提出了“明確負(fù)責(zé)人”的要求。在實(shí)踐中，這一要求也得到了較好的貫徹落實(shí)。以聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)為例，每屆政府制定的每個(gè)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)都指定了具體的負(fù)責(zé)人，如奧巴馬政府在2014年制定的16個(gè)跨部門優(yōu)先目標(biāo)中，為每個(gè)優(yōu)先目標(biāo)都明確了具體的負(fù)責(zé)人。以其中的“網(wǎng)絡(luò)安全”優(yōu)先目標(biāo)為例，其負(fù)責(zé)人分別是：總統(tǒng)高級(jí)顧問、白宮網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)員Michael Daniel，國(guó)土安全部常務(wù)副部長(zhǎng)Russell Deyo，國(guó)防部副部長(zhǎng)Bob Work，美國(guó)首席信息官Tony Scott[6]。同樣地，每個(gè)聯(lián)邦政府年度績(jī)效目標(biāo)、機(jī)構(gòu)年度績(jī)效目標(biāo)、機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)，也都需要按照《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》的要求指定具體的負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，督促每個(gè)績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

本研究調(diào)查對(duì)象主要是美國(guó)醫(yī)景網(wǎng) (Medscape)的注冊(cè)使用者，2016年的調(diào)查樣本來自25個(gè)專業(yè)，超過15 000人；2017年的調(diào)查樣本來自30個(gè)專業(yè)，超過14 000人；2018年的調(diào)查樣本來自29個(gè)專業(yè)，超過15 000人。因?yàn)槠湔{(diào)查對(duì)象的專業(yè)、人數(shù)在美國(guó)醫(yī)生中都有較大的覆蓋面，所以能在很大程度上代表美國(guó)醫(yī)生的倦怠狀況，美國(guó)國(guó)家心理健康機(jī)構(gòu)和美國(guó)國(guó)家醫(yī)學(xué)研究院也常參考和采用該網(wǎng)站的調(diào)查結(jié)果[7]。

鎖相放大器的理論輸出信號(hào)為直流信號(hào),則數(shù)字鎖相放大器中數(shù)字低通濾波器的截止頻率越低,系統(tǒng)的信噪比越高。對(duì)于普通IIR濾波器,需要根據(jù)MTALAB仿真得到收斂的量化系數(shù)來調(diào)整程序和寄存器的位數(shù),調(diào)節(jié)過程繁瑣[6]。截止頻率越低需要的濾波器階數(shù)越高,加之算法復(fù)雜,導(dǎo)致PFGA資源占用過多,在增加系統(tǒng)功耗的同時(shí)增加了調(diào)節(jié)的復(fù)雜程度,因此,為了充分利用FPGA內(nèi)部資源,需要針對(duì)不同的噪聲帶寬對(duì)其階數(shù)進(jìn)行調(diào)節(jié)。

二是任命首席運(yùn)營(yíng)官和績(jī)效改進(jìn)官。《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》規(guī)定，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需設(shè)立“首席運(yùn)營(yíng)官”（COO）一職，由本機(jī)構(gòu)的副職領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任。其主要職責(zé)是實(shí)現(xiàn)本部門的使命和績(jī)效目標(biāo)，協(xié)助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人貫徹落實(shí)《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》的有關(guān)要求等。另外各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還需任命一名“績(jī)效改進(jìn)官”（PIO），以協(xié)助首席運(yùn)營(yíng)官開展本部門的績(jī)效管理和改進(jìn)工作。

三是組建績(jī)效改進(jìn)委員會(huì)?！墩?jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》還要求總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室建立“績(jī)效改進(jìn)委員會(huì)”（PIC），主席由總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室副主任擔(dān)任，成員為來自各機(jī)構(gòu)的績(jī)效改進(jìn)官?？?jī)效改進(jìn)委員會(huì)的主要職責(zé)是協(xié)助總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)，推進(jìn)《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》有關(guān)要求的貫徹落實(shí)，促進(jìn)部門機(jī)構(gòu)之間績(jī)效改進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的共享交流等。

基于《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》法律制度要求而確立的美國(guó)政府績(jī)效目標(biāo)責(zé)任體系，如圖4所示。

圖4 美國(guó)政府績(jī)效目標(biāo)責(zé)任體系

4.2 嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)評(píng)估制度

《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》繼承了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的年度績(jī)效報(bào)告制度，對(duì)于作為政府工作重中之重的優(yōu)先目標(biāo)，則制定了頻次更為嚴(yán)密的“季度”檢查評(píng)估制度。

（1）機(jī)構(gòu)年度績(jī)效目標(biāo)的“自評(píng)估+外部檢查”制度。

（2）聯(lián)邦政府年度績(jī)效目標(biāo)?！墩?jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》規(guī)定，總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室應(yīng)瞄準(zhǔn)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在協(xié)調(diào)各部門機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，制定中央層面的聯(lián)邦政府年度績(jī)效計(jì)劃①在實(shí)際操作中，聯(lián)邦政府年度績(jī)效計(jì)劃一般通過總統(tǒng)發(fā)布的每個(gè)財(cái)政年度的《聯(lián)邦政府預(yù)算報(bào)告》的形式制定。。在聯(lián)邦政府年度績(jī)效計(jì)劃中，要根據(jù)每個(gè)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的進(jìn)展程度，確立該年度相應(yīng)的聯(lián)邦政府年度績(jī)效目標(biāo)?！墩?jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》還要求總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室針對(duì)聯(lián)邦政府年度績(jī)效目標(biāo)設(shè)立明確的季度里程碑，同時(shí)建立通用的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）并明確這些指標(biāo)的季度目標(biāo)，以監(jiān)測(cè)聯(lián)邦政府年度績(jī)效目標(biāo)的總體實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

為督促各部門實(shí)現(xiàn)本部門各年度的績(jī)效目標(biāo)，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》還特別強(qiáng)調(diào)了在年度績(jī)效目標(biāo)未完成時(shí)，績(jī)效管理主體（各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)）的說明和改進(jìn)責(zé)任[7]，并且針對(duì)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)未完成年度績(jī)效目標(biāo)的不同時(shí)限（1～3年），設(shè)計(jì)了“逐年加碼”的對(duì)應(yīng)性措施——從向總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室提交“績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃”，直至終止相關(guān)預(yù)算（見圖5）。

圖5 美國(guó)政府部門年度績(jī)效目標(biāo)的“自評(píng)估+外部檢查”機(jī)制

（2）優(yōu)先目標(biāo)的 “季度檢查評(píng)估”制度。

由圖1可知，“IT現(xiàn)代化”聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)通過多個(gè)路徑得到了切實(shí)有效的執(zhí)行落實(shí)，經(jīng)由不同層級(jí)要素間的支撐貢獻(xiàn)關(guān)系成功地構(gòu)建起了“中央層面規(guī)劃—部門層面規(guī)劃—計(jì)劃/政策—項(xiàng)目”之間的邏輯鏈接。

首先，對(duì)于聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》要求總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室要在績(jī)效改進(jìn)委員會(huì)的支持下，檢查每個(gè)優(yōu)先目標(biāo)各季度的最新進(jìn)展，并判斷實(shí)現(xiàn)季度目標(biāo)的可能性；對(duì)預(yù)計(jì)為聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出貢獻(xiàn)的相關(guān)組織、項(xiàng)目活動(dòng)、規(guī)章制度等發(fā)揮的實(shí)際作用進(jìn)行評(píng)價(jià)；根據(jù)實(shí)現(xiàn)季度目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)大小，對(duì)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)進(jìn)行分類，其中針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最大的優(yōu)先目標(biāo)，要提出改進(jìn)實(shí)施的相關(guān)措施。

本文以某鑄造企業(yè)生產(chǎn)中型壓縮機(jī)為研究對(duì)象[24],對(duì)其實(shí)際生產(chǎn)過程進(jìn)行分析，對(duì)其中核心鑄造過程進(jìn)行任務(wù)分解，構(gòu)建出該企業(yè)的制造能力，在此基礎(chǔ)上應(yīng)用所提出的制造能力度量模型進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。如圖6所示為該企業(yè)的鑄造生產(chǎn)過程。其中，過程1～9為造型過程，過程10～27為鐵水熔煉過程，兩條制造路線于下端匯聚在一起，進(jìn)行熔煉、澆鑄、鑄件處理等。

其次，對(duì)于機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和首席運(yùn)營(yíng)官要在本機(jī)構(gòu)的績(jī)效改進(jìn)官的支持下，檢查本機(jī)構(gòu)每個(gè)優(yōu)先目標(biāo)各季度的最新進(jìn)展，并判斷季度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性；對(duì)預(yù)計(jì)做出貢獻(xiàn)的相關(guān)要素實(shí)際發(fā)揮的作用進(jìn)行評(píng)價(jià)；根據(jù)實(shí)現(xiàn)季度目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)大小對(duì)機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)進(jìn)行分類，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最大的優(yōu)先目標(biāo)提出改進(jìn)實(shí)施的相關(guān)措施等。

聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)和機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)的“季度檢查評(píng)估”機(jī)制如圖6所示。

圖6 美國(guó)政府優(yōu)先目標(biāo)的“季度檢查評(píng)估”機(jī)制

4.3 充分的信息公開機(jī)制

《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》要求總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室建立一個(gè)政府績(jī)效專門網(wǎng)站（www.performance.gov），并在該網(wǎng)站上公開相關(guān)政府績(jī)效信息。具體包括以下3個(gè)方面的信息：

（1）各機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目信息。《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》規(guī)定，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的每一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的信息都需要在政府績(jī)效專門網(wǎng)站公開，包括各機(jī)構(gòu)按照總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室發(fā)布的指南對(duì)項(xiàng)目所做的定義、項(xiàng)目目標(biāo)的描述以及項(xiàng)目目標(biāo)對(duì)本機(jī)構(gòu)目標(biāo)使命的貢獻(xiàn)、當(dāng)前及上兩個(gè)財(cái)年的項(xiàng)目資助情況等。

（2）各機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)和結(jié)果信息。按照《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》的要求，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人需要將本機(jī)構(gòu)制定的每個(gè)優(yōu)先目標(biāo)的信息提交給總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室，以便在政府績(jī)效專門網(wǎng)站上公布。另外，在績(jī)效網(wǎng)站上還需披露以下信息：如何吸收采納國(guó)會(huì)對(duì)于本機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)的咨詢意見；無法掌控且對(duì)本機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)足以產(chǎn)生顯著影響的外部因素；關(guān)于每個(gè)機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)的描述（實(shí)現(xiàn)優(yōu)先目標(biāo)所需的戰(zhàn)略和資源，機(jī)構(gòu)內(nèi)外部需對(duì)每個(gè)優(yōu)先目標(biāo)產(chǎn)生貢獻(xiàn)的組織、項(xiàng)目活動(dòng)、規(guī)章、政策和其他活動(dòng)，優(yōu)先目標(biāo)的責(zé)任人、里程碑等）；用來監(jiān)測(cè)和評(píng)估進(jìn)展的績(jī)效指標(biāo)；最近一個(gè)季度取得的結(jié)果，以及相較于預(yù)定績(jī)效水平的總體趨勢(shì)數(shù)據(jù)；對(duì)相關(guān)組織、項(xiàng)目活動(dòng)、規(guī)章、政策和其他活動(dòng)是否按照原定計(jì)劃做出貢獻(xiàn)的評(píng)價(jià)；確認(rèn)完成預(yù)定績(jī)效水平存在風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)；績(jī)效改進(jìn)的前景預(yù)期和策略等。

（3）聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)和結(jié)果信息?！墩?jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》規(guī)定，總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室應(yīng)當(dāng)在政府績(jī)效專門網(wǎng)站上公布聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的以下信息：各聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的簡(jiǎn)要描述；聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)如何吸收采納國(guó)會(huì)的咨詢意見和建議；最近一個(gè)季度取得的結(jié)果，以及相較于預(yù)定績(jī)效水平的總體趨勢(shì)數(shù)據(jù)；需對(duì)每個(gè)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)產(chǎn)生貢獻(xiàn)的組織、項(xiàng)目活動(dòng)、規(guī)章、政策和其他活動(dòng)；對(duì)相關(guān)組織、項(xiàng)目活動(dòng)、規(guī)章、政策和其他活動(dòng)是否按照原定計(jì)劃做出貢獻(xiàn)的評(píng)價(jià)；確認(rèn)完成預(yù)定績(jī)效水平存在風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)；績(jī)效改進(jìn)的前景預(yù)期和策略等。

4.4 剛性的外部監(jiān)督機(jī)制

《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》主要賦予了美國(guó)國(guó)會(huì)和美國(guó)政府問責(zé)局進(jìn)行外部監(jiān)督的權(quán)力。

在國(guó)會(huì)的監(jiān)督方面，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》要求總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室和各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在制定或修改戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、優(yōu)先目標(biāo)時(shí)，必須咨詢和反映國(guó)會(huì)的意見。此外，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》還明確規(guī)定“國(guó)會(huì)擁有設(shè)立、修改、中止和廢止聯(lián)邦政府或聯(lián)邦機(jī)構(gòu)任何目標(biāo)的完整權(quán)力”，以法律制度的形式牢牢守住了美國(guó)政府各類績(jī)效目標(biāo)的“底線”。

在美國(guó)政府問責(zé)局的監(jiān)督方面，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》要求美國(guó)政府問責(zé)局從部門、中央兩個(gè)層面開展評(píng)估。在部門層面，美國(guó)政府問責(zé)局需要對(duì)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》的情況（包括機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、年度績(jī)效目標(biāo)、機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)的制定及實(shí)施情況等）開展評(píng)估；在中央層面，美國(guó)政府問責(zé)局要每4年針對(duì)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的制定和實(shí)施情況開展一次評(píng)估，并將評(píng)估報(bào)告提交國(guó)會(huì)。在評(píng)估報(bào)告中，美國(guó)政府問責(zé)局應(yīng)圍繞優(yōu)化改進(jìn)《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》的貫徹執(zhí)行，提高政府績(jī)效管理工作的效率、效果等方面，提出針對(duì)性的措施建議。

按照上述要求，美國(guó)政府問責(zé)局在《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》頒布實(shí)施后，圍繞其貫徹落實(shí)情況開展了多次評(píng)估。據(jù)美國(guó)政府問責(zé)局統(tǒng)計(jì)，在《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》生效后的6年多時(shí)間內(nèi)，美國(guó)政府問責(zé)局針對(duì)其貫徹落實(shí)情況共向國(guó)會(huì)提交了18份評(píng)估報(bào)告。在這些評(píng)估報(bào)告中，美國(guó)政府問責(zé)局總共提出了100條建議，其中的42條已得到總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室和各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的采納[8]。

5 有關(guān)啟示與建議

《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》引入“優(yōu)先目標(biāo)”這一新管理工具，為美國(guó)聯(lián)邦政府提供了一種系統(tǒng)性的方法，將中央政府層面的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、部門層面的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、年度績(jī)效目標(biāo)和實(shí)實(shí)在在的計(jì)劃（項(xiàng)目），通過支撐貢獻(xiàn)關(guān)系統(tǒng)統(tǒng)地緊密聯(lián)系在了一起，有效避免了規(guī)劃與計(jì)劃、計(jì)劃與項(xiàng)目“脫節(jié)”的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)邦政府績(jī)效管理的體系化運(yùn)行。正如彼得·德魯克所指出的，“每一分子都有不同的貢獻(xiàn)，但是所有的貢獻(xiàn)都必須為了共同的目標(biāo)。他們的努力必須凝聚到共同的方向，他們的貢獻(xiàn)也必須緊密結(jié)合為整體”[9]。雖然美國(guó)政府問責(zé)局在評(píng)估報(bào)告中指出了《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》實(shí)施過程中存在的一些具體問題（例如需要加強(qiáng)對(duì)聯(lián)邦政府優(yōu)先目標(biāo)的評(píng)估等）[10]，但總體來說，《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代法案》所采取的改革措施是相對(duì)成功的，在出臺(tái)后并未像當(dāng)初的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》那樣招致眾多的批評(píng)和怨懟。

鉆戒若在許沁手上，許沁大可不必驚慌，大不了退了鉆戒——可鉆戒不在她手里；如果鉆戒真的寄國(guó)外朋友了，她也不必驚慌，讓朋友再寄回來也不很難——事實(shí)上她并沒有寄國(guó)外朋友；她的確把鉆戒送人了，且送的人非親非友，而是個(gè)當(dāng)官的——給當(dāng)官送禮，一般皆有求于官，焉能再索討回來呢？東西要回來了，求人的事就泡湯了。

近年來，我國(guó)政府績(jī)效管理在各方努力下取得了持續(xù)快速進(jìn)步。但毋庸諱言，目前我國(guó)在政府績(jī)效目標(biāo)管理方面，仍然存在一些需要改進(jìn)的地方。例如，關(guān)于各部門的績(jī)效目標(biāo)與國(guó)家總體規(guī)劃目標(biāo)之間的關(guān)系，仍然缺乏清晰明確的制度性規(guī)范要求。這樣容易衍生兩方面的風(fēng)險(xiǎn)：一是各部門績(jī)效管理的“碎片化”。由于各部門在制定本部門的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、年度績(jī)效目標(biāo)時(shí)，既不用明確描述對(duì)國(guó)家頂層規(guī)劃目標(biāo)的具體支撐貢獻(xiàn)關(guān)系，也不用對(duì)來自其他部門的貢獻(xiàn)因素進(jìn)行識(shí)別，因此不僅自由尺度較大，而且視野易受局限，容易造成分散重復(fù)、各自為政等不良現(xiàn)象，難以凝聚形成部門之間的合力。二是預(yù)算項(xiàng)目支出與部門、國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)的“脫節(jié)”。由于各預(yù)算項(xiàng)目不用明確描述對(duì)本部門規(guī)劃目標(biāo)、國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)的具體貢獻(xiàn)，那么預(yù)算項(xiàng)目與部門規(guī)劃目標(biāo)、國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)之間就難以建立起清晰的支撐貢獻(xiàn)關(guān)系。在具體實(shí)施過程中，很容易造成預(yù)算項(xiàng)目支出與部門規(guī)劃、國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)“脫節(jié)”的現(xiàn)象。

在美國(guó)政府績(jī)效目標(biāo)管理機(jī)制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)我國(guó)政府績(jī)效和發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)管理，本文提出以下政策建議：

一是基于目標(biāo)管理構(gòu)建“國(guó)家規(guī)劃—部門規(guī)劃—實(shí)施計(jì)劃—項(xiàng)目支出”完整邏輯鏈條。以制度化的形式，在國(guó)家總體發(fā)展規(guī)劃、部門發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目支出之間，在五年規(guī)劃、年度計(jì)劃、項(xiàng)目支出之間，建立起相互關(guān)聯(lián)的、清晰的目標(biāo)支撐貢獻(xiàn)聯(lián)系，進(jìn)而構(gòu)建完整的績(jī)效目標(biāo)體系。這樣，既有利于破除當(dāng)前發(fā)展規(guī)劃存在的“重制定、輕執(zhí)行”的不良現(xiàn)象，也有利于對(duì)各部門預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行“追根溯源”——根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目對(duì)規(guī)劃/計(jì)劃目標(biāo)的支撐貢獻(xiàn)描述，可判斷其立項(xiàng)和預(yù)算要求的合理性，同時(shí)也為科學(xué)開展規(guī)劃/計(jì)劃實(shí)施績(jī)效的監(jiān)測(cè)評(píng)估奠定前提基礎(chǔ)。

二是根據(jù)目標(biāo)體系建立相應(yīng)的責(zé)任體系。責(zé)任到人，是確保各級(jí)各類政府績(jī)效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的有力保障。在中央層面，要明確總體發(fā)展規(guī)劃中各項(xiàng)目標(biāo)的責(zé)任部門/責(zé)任人；在部門層面，不僅要明確部門制定的規(guī)劃/計(jì)劃中每項(xiàng)目標(biāo)的責(zé)任單位/責(zé)任人，還可以設(shè)置與美國(guó)政府績(jī)效目標(biāo)管理類似的“首席運(yùn)營(yíng)官”和“績(jī)效改進(jìn)官”等高層職位，以加強(qiáng)對(duì)本部門績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程的統(tǒng)籌調(diào)度和督導(dǎo)。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)政府績(jī)效目標(biāo)的監(jiān)測(cè)評(píng)估。績(jī)效評(píng)估的作用主要是形成一種強(qiáng)化責(zé)任的機(jī)制，促進(jìn)公共部門的目標(biāo)得以較好地實(shí)現(xiàn)[11]。針對(duì)政府的績(jī)效目標(biāo)開展制度化的監(jiān)測(cè)評(píng)估無疑是十分必要的。除了要建立政府部門年度績(jī)效報(bào)告制度、外部檢查制度之外，針對(duì)一些重點(diǎn)的優(yōu)先目標(biāo)/指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)建立季度監(jiān)測(cè)機(jī)制。同時(shí)還要建立監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果的使用制度，并強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任主體的原因說明和改進(jìn)責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果，優(yōu)化調(diào)整目標(biāo)內(nèi)容以及資金、政策和權(quán)力等資源配置，推動(dòng)重點(diǎn)績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

四是進(jìn)一步增強(qiáng)績(jī)效信息的公開透明性。可參考借鑒美國(guó)的做法，建立專門網(wǎng)站，及時(shí)、集中發(fā)布政府績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容、目標(biāo)責(zé)任人、相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目支出、對(duì)上一級(jí)目標(biāo)支撐貢獻(xiàn)的描述、年度/季度績(jī)效監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果等信息并定期更新，以便各有關(guān)方面及時(shí)了解和監(jiān)督各級(jí)各類政府績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)展情況。