“監(jiān)管沙盒”的國(guó)外發(fā)展情況及在我國(guó)科技領(lǐng)域的實(shí)施路徑研究

韓莉娜，任志寬，談 力

（廣東省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，廣州 510033）

當(dāng)前，技術(shù)更替的步伐不斷加快，新技術(shù)、新產(chǎn)品層出不窮，深刻地改造著我們的生活。但法律政策和管理制度制定出臺(tái)周期較長(zhǎng)，更新速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上新形勢(shì)、新變化，在一定程度上制約了新技術(shù)、新產(chǎn)品、新服務(wù)的推廣，不利于促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。如何通過制度創(chuàng)新，在保障產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家安全的情況下促進(jìn)前沿新興技術(shù)的快速發(fā)展和應(yīng)用，一直是困擾政界和學(xué)界的難題。許多國(guó)家實(shí)施了“監(jiān)管沙盒”制度，通過在限定條件和范圍內(nèi)對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)品進(jìn)行測(cè)試，發(fā)現(xiàn)阻礙創(chuàng)新的約束制度條件，進(jìn)而及時(shí)調(diào)整、制定應(yīng)對(duì)措施。當(dāng)前，我國(guó)正處于努力躋身世界創(chuàng)新型國(guó)家前列的重要階段，科技創(chuàng)新是搶占未來發(fā)展制高點(diǎn)、決定最終勝負(fù)的關(guān)鍵力量。為進(jìn)一步激發(fā)創(chuàng)新活力，提高創(chuàng)新治理的及時(shí)性、有效性，走出一條獨(dú)具特色的科技自立自強(qiáng)之路，亟需借鑒國(guó)外“監(jiān)管沙盒”模式，為新技術(shù)、新產(chǎn)品的推廣應(yīng)用和管理制度測(cè)試開辟試驗(yàn)田。

1 文獻(xiàn)回顧

“監(jiān)管沙盒”最初由英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）提出，并被稱為“安全空間”，是指為鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和金融科技企業(yè)開展創(chuàng)新，允許其先根據(jù)限制性授權(quán)，在特定范圍內(nèi)對(duì)新產(chǎn)品進(jìn)行測(cè)試，并根據(jù)監(jiān)控和評(píng)估結(jié)果，最終確定能否給予該產(chǎn)品正式授權(quán)的監(jiān)管行為范式[1]。這一模式推出后，引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和深入探討。國(guó)外許多學(xué)者和機(jī)構(gòu)認(rèn)為“監(jiān)管沙盒”為金融領(lǐng)域及區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的創(chuàng)新提供了支持平臺(tái)，可有效平衡創(chuàng)新與監(jiān)管的矛盾[2-5]。如，F(xiàn)enwick等[2]通過投資數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，英國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)正通過“監(jiān)管沙盒”朝著正確的方向發(fā)展，并預(yù)期這一趨勢(shì)將擴(kuò)展到創(chuàng)新和技術(shù)的其他領(lǐng)域。但也有部分國(guó)外學(xué)者和機(jī)構(gòu)認(rèn)為“監(jiān)管沙盒”存在準(zhǔn)入門檻高、難以保障大范圍安全、不適應(yīng)發(fā)展落后地區(qū)等不足，還有待完善[6-8]。如，紐約金融服務(wù)局前局長(zhǎng)瑪麗亞·沃洛（Maria Vullo）有一個(gè)著名說法：“幼兒在沙盒中玩耍，成人遵守規(guī)則?！盵9]同時(shí)還有一些國(guó)外學(xué)者認(rèn)為“監(jiān)管沙盒”優(yōu)點(diǎn)是否勝過弊端，尚無(wú)法下定論，如果采用這樣的監(jiān)管結(jié)構(gòu)就要避免一些陷阱[9,10]。如，Allen[10,11]認(rèn)為如果想讓美國(guó)企業(yè)從“監(jiān)管沙盒”中受益，美國(guó)的“監(jiān)管沙盒”制度必須能夠阻止政府相關(guān)機(jī)構(gòu)采取錯(cuò)誤執(zhí)法行動(dòng)。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于“監(jiān)管沙盒”的研究主要集中于模式介紹和應(yīng)用探討兩個(gè)方面。胡濱等[12]、董新義[13]、劉光星[14]、范云朋等[15]學(xué)者們總結(jié)了英國(guó)、韓國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家的發(fā)展模式，并對(duì)我國(guó)實(shí)施“監(jiān)管沙盒”制度提出建議。隨著國(guó)外發(fā)展模式的不斷成熟，開始有學(xué)者從頂層設(shè)計(jì)視角探討我國(guó)推行“監(jiān)管沙盒”的模式和路徑[16-20]。如李晶[20]提出，在數(shù)字貨幣領(lǐng)域引入“監(jiān)管沙盒”，實(shí)現(xiàn)區(qū)塊鏈監(jiān)管權(quán)力和權(quán)利關(guān)系均衡。

綜上所述，學(xué)術(shù)界對(duì)“監(jiān)管沙盒”的研究已經(jīng)取得了階段性的進(jìn)展，為后面的研究奠定了良好的基礎(chǔ)。但總體而言，國(guó)內(nèi)的研究還主要局限于金融領(lǐng)域，對(duì)于“監(jiān)管沙盒”在科技及產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的更具普遍性的制度設(shè)計(jì)和推廣應(yīng)用還鮮有研究。本文擬在歸納境外“監(jiān)管沙盒”最新進(jìn)展和做法的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)在科技領(lǐng)域?qū)嵤氨O(jiān)管沙盒”的方案和路徑建議，以期為推動(dòng)我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新、提升我國(guó)創(chuàng)新治理效能提供有益參考。

2 國(guó)外“監(jiān)管沙盒”的發(fā)展現(xiàn)狀

“監(jiān)管沙盒”最早應(yīng)用于金融領(lǐng)域，隨著各國(guó)的不斷推進(jìn)，目前已經(jīng)延伸到科技創(chuàng)新領(lǐng)域。科技創(chuàng)新領(lǐng)域的“監(jiān)管沙盒”是指政府為鼓勵(lì)企業(yè)開展創(chuàng)新活動(dòng)，通過修改法規(guī)、特許經(jīng)營(yíng)等方式，允許特定企業(yè)在沙盒區(qū)域內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)測(cè)試。監(jiān)管部門根據(jù)對(duì)沙盒中企業(yè)的監(jiān)管和評(píng)估結(jié)果，來確定是否給予企業(yè)局部監(jiān)管豁免，對(duì)于滿足相關(guān)監(jiān)管條件的，允許測(cè)試企業(yè)在沙盒區(qū)域外予以推廣。試驗(yàn)期一般為3～6個(gè)月，政府將根據(jù)實(shí)驗(yàn)結(jié)果對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管政策進(jìn)行修改或完善。除了英國(guó)之外，澳大利亞、新加坡、韓國(guó)、泰國(guó)、俄羅斯、歐盟、美國(guó)、瑞士等國(guó)家和地區(qū)也實(shí)行了該制度，目前正處于不同的開發(fā)和實(shí)施階段。其中韓國(guó)、荷蘭的“監(jiān)管沙盒”除在金融科技領(lǐng)域探索之外，還進(jìn)一步將沙盒模式推廣至能源、通信信息和產(chǎn)業(yè)融合等前沿領(lǐng)域和交叉領(lǐng)域[21,22]，能有效推動(dòng)新技術(shù)的應(yīng)用發(fā)展、促進(jìn)科技領(lǐng)域制度創(chuàng)新。

從國(guó)外“監(jiān)管沙盒”制度的發(fā)展現(xiàn)狀來看，其主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是社會(huì)參與度高，以初創(chuàng)型企業(yè)為主。英國(guó)自2016年啟動(dòng)沙盒試驗(yàn)，至2019年2月末，先后開展了共4輪測(cè)試，收到276份測(cè)試申請(qǐng)，102家被批準(zhǔn)進(jìn)入沙盒測(cè)試的企業(yè)和機(jī)構(gòu)中，有89家已完成測(cè)試或正在進(jìn)行測(cè)試，而參與測(cè)試的企業(yè)和機(jī)構(gòu)80%都是初創(chuàng)型企業(yè)。二是清除制度障礙，促進(jìn)業(yè)態(tài)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新。韓國(guó)的科技信息通信部在科技領(lǐng)域?qū)嵤┝恕氨O(jiān)管沙盒”，通過對(duì)“利用手表型心電圖裝置的心臟管理服務(wù)”項(xiàng)目發(fā)放實(shí)證特例，有效避免了相關(guān)法律依據(jù)不明確的問題，促進(jìn)了手表型心電圖裝置產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是加速新技術(shù)應(yīng)用，促進(jìn)成果產(chǎn)業(yè)化。很多國(guó)家在數(shù)字貨幣、區(qū)塊鏈等新技術(shù)發(fā)展過程中，存在著制度嚴(yán)重滯后的問題，“監(jiān)管沙盒”為新技術(shù)應(yīng)用提供制度環(huán)境。如巴比特公司通過“監(jiān)管沙盒”開展測(cè)試，有效地驗(yàn)證了由數(shù)字貨幣或區(qū)塊鏈技術(shù)提供支持的跨境匯款服務(wù)的可行性。瑞士的保險(xiǎn)科技創(chuàng)業(yè)公司Etherisc進(jìn)入“監(jiān)管沙盒”開展測(cè)試，搭建了基于區(qū)塊鏈技術(shù)的智能合約平臺(tái)，成功提供了全自動(dòng)的去中心化航班延誤保險(xiǎn)。俄羅斯央行2020年1月表示其正在監(jiān)管沙盒中對(duì)穩(wěn)定幣進(jìn)行測(cè)試，以觀察俄羅斯的主要機(jī)構(gòu)是否能在未來幾個(gè)月或幾年內(nèi)向公眾推出“數(shù)字盧布”。

3 國(guó)外“監(jiān)管沙盒”的主要模式與啟示

目前推行“監(jiān)管沙盒”較早、較完善的國(guó)家是英國(guó)，新加坡、韓國(guó)、澳大利亞等國(guó)家在英國(guó)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，進(jìn)行了進(jìn)一步的拓展和改進(jìn)，在“監(jiān)管沙盒”的運(yùn)營(yíng)上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

3.1 采取“沙盒準(zhǔn)入—測(cè)試實(shí)施—沙盒退出—評(píng)估反饋”四階段運(yùn)行模式

“監(jiān)管沙盒”整個(gè)運(yùn)營(yíng)過程涉及的重要參與方主要是監(jiān)管部門、測(cè)試企業(yè)和消費(fèi)者，運(yùn)行過程可劃分成沙盒準(zhǔn)入—測(cè)試實(shí)施—沙盒退出—評(píng)估反饋四個(gè)階段。在沙盒準(zhǔn)入階段，監(jiān)管主體會(huì)設(shè)定嚴(yán)格的沙盒準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如企業(yè)必須有具備重大社會(huì)價(jià)值的創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)等。企業(yè)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提交申請(qǐng)，監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)進(jìn)行快速評(píng)估和審批，時(shí)間不超過30天。申請(qǐng)獲批則進(jìn)入測(cè)試，可以依據(jù)自己的實(shí)際條件申請(qǐng)個(gè)別豁免，若申請(qǐng)成功，亦能參與沙盒試驗(yàn)。在測(cè)試實(shí)施階段，階段過程有明確的測(cè)試時(shí)間要求，英國(guó)一般為3～6個(gè)月；澳大利亞為12個(gè)月，并可申請(qǐng)最長(zhǎng)12個(gè)月的延期；新加坡一般為6～12個(gè)月，如有需要也可提前一個(gè)月提出延期申請(qǐng)。測(cè)試期間，監(jiān)管主體給予企業(yè)充分的幫助。在沙盒退出階段，達(dá)到測(cè)試時(shí)間，特定的監(jiān)管規(guī)則同步到期，企業(yè)退出沙盒，若測(cè)試結(jié)果非常滿意，企業(yè)離開沙盒后被允許在更寬泛的范圍擴(kuò)大有關(guān)技術(shù)的應(yīng)用；若測(cè)試結(jié)果不滿意，則停止該企業(yè)相關(guān)項(xiàng)目運(yùn)作。如有特殊原因，企業(yè)還可提出申請(qǐng)，延長(zhǎng)其參與測(cè)試的時(shí)間。在評(píng)估反饋階段，韓國(guó)的評(píng)估由測(cè)試期評(píng)估與測(cè)試后評(píng)估兩部分構(gòu)成，測(cè)試期評(píng)估是指基于測(cè)試企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況的評(píng)估，主要包含企業(yè)是否真正開展科技創(chuàng)新有關(guān)的工作，是否考慮了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等。測(cè)試后評(píng)估為企業(yè)整體情況的全面評(píng)估。監(jiān)管主體根據(jù)評(píng)估反饋情況來決定是否推廣測(cè)試項(xiàng)目，并不斷調(diào)整相關(guān)監(jiān)管政策的適應(yīng)性。

3.2 構(gòu)建了由科技管理部門和專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)共同組織實(shí)施的監(jiān)管機(jī)制

為保障“監(jiān)管沙盒”實(shí)際落地實(shí)施，英國(guó)、新加坡、韓國(guó)等國(guó)家科技管理部門負(fù)責(zé)宏觀統(tǒng)籌，并成立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和服務(wù)。如韓國(guó)由科信部管理“監(jiān)管沙盒”；英國(guó)由金融行為監(jiān)管局監(jiān)管并增設(shè)創(chuàng)新中心進(jìn)行監(jiān)管；新加坡新設(shè)了金融科技和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，并設(shè)立了金融科技署；澳大利亞成立了證券投資委員會(huì)創(chuàng)新中心等。在監(jiān)管機(jī)制上，各國(guó)政府確立進(jìn)入沙盒測(cè)試的標(biāo)準(zhǔn)和門檻，提前明確“監(jiān)管沙盒”測(cè)試期、范圍、退出等有關(guān)規(guī)定，賦予進(jìn)入沙盒的企業(yè)和機(jī)構(gòu)局部監(jiān)管豁免；強(qiáng)化“監(jiān)管沙盒”測(cè)試中的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，建立和完善信息披露制度，確保監(jiān)管效力。

綜上所述，國(guó)際上關(guān)于“監(jiān)管沙盒”的實(shí)踐探索和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)給我國(guó)開展“監(jiān)管沙盒”試點(diǎn)帶來如下啟示和借鑒：一是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，制定“監(jiān)管沙盒”的長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，并且明晰近期監(jiān)管制度并根據(jù)現(xiàn)實(shí)反饋不斷完善；二是結(jié)合參與主體、創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)等多邊因素綜合研究，謹(jǐn)慎抉擇試點(diǎn)范圍；三是搭建地方協(xié)同監(jiān)管體系，落實(shí)“監(jiān)管沙盒”的配套實(shí)施；四是構(gòu)建涵蓋事前、事中、事后全流程的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度；五是鼓勵(lì)和引導(dǎo)創(chuàng)新主體踴躍加入“監(jiān)管沙盒”開展試驗(yàn)。

4 我國(guó)開展試點(diǎn)的實(shí)施路徑

4.1 主要思路

選取深圳、北京、上海等區(qū)域?yàn)樵圏c(diǎn)范圍，以“防范風(fēng)險(xiǎn)”“支持創(chuàng)新”“優(yōu)化環(huán)境”“完善制度”為主要目標(biāo)，在人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、量子信息、集成電路、生命健康等前沿技術(shù)領(lǐng)域探索實(shí)施“監(jiān)管沙盒”制度，為新技術(shù)尤其是顛覆性和非共識(shí)技術(shù)的研究和應(yīng)用推廣提供測(cè)試環(huán)境，在保障產(chǎn)業(yè)安全的同時(shí)，提高一批前瞻性、戰(zhàn)略性創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化成效，糾正并完善現(xiàn)有科技體制機(jī)制缺陷。

4.2 實(shí)施過程

結(jié)合國(guó)際上現(xiàn)有“監(jiān)管沙盒”的運(yùn)營(yíng)模式，結(jié)合科技創(chuàng)新領(lǐng)域的特點(diǎn)，構(gòu)建我國(guó)在科技領(lǐng)域開展“監(jiān)管沙盒”試點(diǎn)的模式與流程（見圖1）?！氨O(jiān)管沙盒”主要包括四個(gè)階段：

圖1 科技“監(jiān)管沙盒”運(yùn)營(yíng)流程圖

（1）申請(qǐng)測(cè)試階段。嚴(yán)格設(shè)定沙盒準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先選擇和支持人工智能、量子信息、區(qū)塊鏈等前沿領(lǐng)域或進(jìn)入無(wú)人區(qū)的技術(shù)領(lǐng)域的新技術(shù)、新模式、新工藝進(jìn)入沙盒測(cè)試。企業(yè)可根據(jù)實(shí)際需求向科技管理部門提出申請(qǐng)，并對(duì)可能產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行預(yù)判和書面陳述。如果申請(qǐng)通過，亦能參與“監(jiān)管沙盒”的試驗(yàn)。

（2）沙盒測(cè)試階段。在沙盒測(cè)試階段，“監(jiān)管沙盒”給予測(cè)試者充分的自主權(quán)限，允許在制定范圍內(nèi)進(jìn)行技術(shù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化，測(cè)試者要定期向監(jiān)管部門上報(bào)測(cè)試結(jié)果和數(shù)據(jù)。監(jiān)管部門對(duì)于不在制度范圍的技術(shù)和服務(wù)，以“實(shí)證特例”形式允許運(yùn)營(yíng)；對(duì)于現(xiàn)有制度比較模糊的，以“臨時(shí)許可”方式允許運(yùn)營(yíng)。對(duì)于測(cè)試過程中企業(yè)提出的新需求，應(yīng)根據(jù)當(dāng)時(shí)場(chǎng)景做出回應(yīng)。

（3） 沙盒退出階段。“監(jiān)管沙盒”的試驗(yàn)期限一般是半年到一年，試驗(yàn)期尚未完成時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況，允許企業(yè)提前結(jié)束測(cè)試，也可以申請(qǐng)測(cè)試變更，變更主要包括實(shí)施的范圍、主體、外部環(huán)境等，也可以選擇適當(dāng)延長(zhǎng)測(cè)試時(shí)間，進(jìn)而繼續(xù)觀察。對(duì)于提前申請(qǐng)結(jié)束測(cè)試的企業(yè)，監(jiān)管部門根據(jù)技術(shù)的實(shí)際表現(xiàn)和對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響，對(duì)技術(shù)或服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，給出最終意見。

（4）最終評(píng)估階段。經(jīng)過一輪“監(jiān)管沙盒”演示，監(jiān)管部門要對(duì)參加測(cè)試的單位進(jìn)行整體評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容包括是否真正開展科技創(chuàng)新有關(guān)的工作、是否做到了保護(hù)全社會(huì)共同利益、是否違反了法律的相關(guān)規(guī)定等，對(duì)有改進(jìn)空間的技術(shù)和服務(wù)進(jìn)行繼續(xù)培育，對(duì)明顯違反國(guó)家法律法規(guī)的進(jìn)行剔除，并提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告；對(duì)無(wú)科技風(fēng)險(xiǎn)并能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的，應(yīng)頒發(fā)正式許可。對(duì)擁有正式許可證書的機(jī)構(gòu)或企業(yè)繼續(xù)進(jìn)行測(cè)試，定期進(jìn)行抽查，通過抽查的，可進(jìn)行推廣并選擇性對(duì)現(xiàn)有政策制度進(jìn)行修改，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展；未通過抽查的，撤銷許可證書。

4.3 運(yùn)營(yíng)管理

（1）頂層設(shè)計(jì)?？萍疾块T加強(qiáng)對(duì)科技領(lǐng)域?qū)嵤氨O(jiān)管沙盒”的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，制定具體實(shí)施方案，明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、試點(diǎn)范圍和期限、測(cè)試手段、退出條件及監(jiān)管制度等。同時(shí)還應(yīng)制定專門的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度和消費(fèi)者保障制度。

（2）組織架構(gòu)。科技部門要成立由中央到地方的專門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌“監(jiān)管沙盒”運(yùn)營(yíng)的團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)“監(jiān)管沙盒”的整體規(guī)劃、機(jī)制設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。委托科技領(lǐng)域?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)“監(jiān)管沙盒”的運(yùn)營(yíng)管理，承擔(dān)技術(shù)征集、沙盒測(cè)試、專家聘請(qǐng)、抽查組織等工作。成立咨詢專家?guī)欤凇氨O(jiān)管沙盒”的初步審核、快速確認(rèn)、變更測(cè)試、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及定期抽查過程中，充分征求專家意見，確保進(jìn)入沙盒的技術(shù)的真實(shí)性、前沿性和實(shí)用性。

（3）經(jīng)費(fèi)保障。劃分專門的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，對(duì)于試點(diǎn)范圍內(nèi)的可能由測(cè)試企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)以及消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)開展創(chuàng)新的主動(dòng)性。

5 特色與功效

本文提出的應(yīng)用在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的“監(jiān)管沙盒”具有以下特色與功效。

一是構(gòu)建了一種全新的監(jiān)管模式，有效激發(fā)市場(chǎng)的創(chuàng)新活力。在現(xiàn)有的監(jiān)管和模式下，一些科技企業(yè)的創(chuàng)新項(xiàng)目，要么面臨著巨大的運(yùn)營(yíng)成本，要么根本無(wú)法達(dá)到合規(guī)的條件。“監(jiān)管沙盒”通過在特定范圍內(nèi)賦予試點(diǎn)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)特殊授權(quán)，使一些創(chuàng)新項(xiàng)目能夠較快地運(yùn)營(yíng)和實(shí)踐，加快了產(chǎn)品推出周期，為創(chuàng)新企業(yè)贏得了難得的窗口期，可有效激發(fā)科技企業(yè)尤其是初創(chuàng)科技企業(yè)的積極性，大大提高了市場(chǎng)的創(chuàng)新活力。

二是達(dá)到創(chuàng)新與監(jiān)管的動(dòng)態(tài)平衡，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)創(chuàng)新”和“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”等多個(gè)目標(biāo)。創(chuàng)新的速率十分關(guān)鍵,然而，由于缺乏可借鑒的舊案，管理部門審批周期往往較長(zhǎng),導(dǎo)致企業(yè)錯(cuò)過發(fā)展的黃金窗口期?！氨O(jiān)管沙盒”可有效解決這一矛盾，允許企業(yè)在放松監(jiān)管的條件下開展測(cè)試，以找出制約創(chuàng)新的制度藩籬，并第一時(shí)間制定改進(jìn)舉措，完善政策法規(guī)的漏洞，為創(chuàng)新順利實(shí)施鋪平道路，幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)不斷試錯(cuò)、改錯(cuò)的螺旋式上升；同時(shí)還先驗(yàn)化解了創(chuàng)新項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)，減少了直接面市可能帶來的不良沖擊，實(shí)現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)效率和消費(fèi)者的雙重保護(hù)。因而，“監(jiān)管沙盒”的設(shè)置既加快了創(chuàng)新的節(jié)奏，又防范化解了重大科技風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，促進(jìn)創(chuàng)新與監(jiān)管的動(dòng)態(tài)平衡。

三是搭建政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和科技創(chuàng)新企業(yè)之間的良好協(xié)調(diào)機(jī)制，提高政府監(jiān)管的靈活性。“監(jiān)管沙盒”緩解了政府在面對(duì)科技企業(yè)部分創(chuàng)新項(xiàng)目時(shí)缺乏監(jiān)管應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)等壓力，同時(shí)也能夠促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和科技創(chuàng)新企業(yè)進(jìn)行公開、透明的溝通，便于雙方之間相互學(xué)習(xí)，建立了監(jiān)管者調(diào)查了解創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)以及與現(xiàn)有規(guī)則和政策方式協(xié)調(diào)狀況的反饋渠道，提高了政府監(jiān)管的靈活性。

四是探索創(chuàng)新政策先行先試的新路徑，推動(dòng)我國(guó)創(chuàng)新治理能力現(xiàn)代化?！氨O(jiān)管沙盒”先局部試點(diǎn)探索再逐步推廣的實(shí)施路徑，與我國(guó)長(zhǎng)期以來的發(fā)展模式“試點(diǎn)—適應(yīng)—成熟—全面推廣”相吻合?！氨O(jiān)管沙盒”局部豁免和放松監(jiān)管的創(chuàng)新機(jī)制，提供了探索先行先試創(chuàng)新政策的途徑，從國(guó)家戰(zhàn)略和未來發(fā)展層面上，有利于我國(guó)在更多領(lǐng)域培育出前沿性創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，助力我國(guó)科技在某些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“彎道超車”，提升我國(guó)科技創(chuàng)新的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)我國(guó)創(chuàng)新治理能力現(xiàn)代化。

6 政策建議

本文梳理了“監(jiān)管沙盒”在國(guó)外的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)了“監(jiān)管沙盒”的國(guó)際運(yùn)營(yíng)模式及特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了我國(guó)在科技領(lǐng)域?qū)嵤氨O(jiān)管沙盒”的路徑，以期能為以區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、5G、自動(dòng)駕駛等為代表的前沿技術(shù)推廣應(yīng)用和管理制度測(cè)試提供試驗(yàn)田。但由于“監(jiān)管沙盒”在我國(guó)是一種新鮮事物，整體發(fā)展不成熟，為更好汲取國(guó)際“監(jiān)管沙盒”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，保障其在我國(guó)科技領(lǐng)域的有效運(yùn)行和推廣，本文提出以下政策建議：

第一，著眼于長(zhǎng)期決策和規(guī)則的制定，減少設(shè)立沙盒的盲目性。政府監(jiān)管部門要始終牢記“監(jiān)管沙盒”僅為手段，而非目的。沙盒本身就是一個(gè)有趣的監(jiān)管創(chuàng)新，如果使用得當(dāng)，將使科技、經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)者受益。而國(guó)際上卻有一些沙盒常常被誤解、誤用或管理不當(dāng)。根據(jù)惠性發(fā)展融資特別倡導(dǎo)代表（UNSGSA）委托撰寫的報(bào)告，大約有1/4的監(jiān)管部門在沒有首先評(píng)估可行性、需求、潛在結(jié)果或附帶影響的情況下啟動(dòng)了沙盒計(jì)劃。因此，政府部門要透過沙盒表面的“浮華”，明確沙盒的最終目的，減少盲目性，避免為設(shè)立沙盒而設(shè)立沙盒，更要避免將沙盒視為鼓勵(lì)創(chuàng)新的主要渠道。沙盒僅僅能為少數(shù)市場(chǎng)參與者提供臨時(shí)救濟(jì)，沙盒成立和運(yùn)行的初衷是設(shè)計(jì)出有利于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的持久策略。因此，政府部門應(yīng)將大部分精力用于長(zhǎng)期決策和規(guī)則制定，即通過從沙盒中獲得的見解來改進(jìn)規(guī)則制定、監(jiān)督和執(zhí)行政策，以便整個(gè)市場(chǎng)都能從中受益。

第二，綜合運(yùn)用各項(xiàng)智能化手段，簡(jiǎn)化沙盒辦理手續(xù)。由于“監(jiān)管沙盒”是新生事物，企業(yè)界許多創(chuàng)新主體缺乏對(duì)沙盒的了解，為激發(fā)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活力，吸引集聚更多新技術(shù)、新工藝進(jìn)入“監(jiān)管沙盒”開展實(shí)驗(yàn)，應(yīng)在符合監(jiān)管要求、保證科技安全的情況下，盡可能地簡(jiǎn)化各項(xiàng)手續(xù)，清除沙盒準(zhǔn)入門檻、申請(qǐng)材料、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、正式許可、定期抽查、政策落實(shí)等各方面的機(jī)制障礙，讓科技創(chuàng)新主體更好地理解“監(jiān)管沙盒”的運(yùn)作模式和操作規(guī)程，更為高效快捷地進(jìn)入“監(jiān)管沙盒”開展實(shí)驗(yàn)，真正起到促進(jìn)創(chuàng)新的目的。應(yīng)充分運(yùn)用各項(xiàng)智能化手段，尤其在沙盒的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和測(cè)試評(píng)估階段，設(shè)定智能化模塊，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)等手段實(shí)現(xiàn)沙盒的申請(qǐng)審核、測(cè)試評(píng)估等具體流程和環(huán)節(jié)的自動(dòng)化和標(biāo)準(zhǔn)化，簡(jiǎn)化各項(xiàng)辦理手續(xù)，加強(qiáng)科技監(jiān)管，并減少一些人為錯(cuò)誤。

第三，充分發(fā)揮我國(guó)“自上而下”的制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建靈活高效的管理架構(gòu)。一方面要強(qiáng)化與金融部門的“軟協(xié)調(diào)”?！氨O(jiān)管沙盒”最初起源于金融領(lǐng)域，我國(guó)在金融領(lǐng)域也進(jìn)行了一些探索。2020年北京、上海、廣州等9大城市試點(diǎn)70個(gè)創(chuàng)新應(yīng)用項(xiàng)目在金融科技“監(jiān)管沙盒”落地，且這些創(chuàng)新項(xiàng)目中科技產(chǎn)品與金融服務(wù)產(chǎn)品數(shù)量相當(dāng)。金融領(lǐng)域的探索為“監(jiān)管沙盒”拓展至科技領(lǐng)域積累了經(jīng)驗(yàn)，科技部門要保持同金融部門之間的緊密聯(lián)系與信息共享，積極借鑒成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，為科技領(lǐng)域的推廣做好相關(guān)準(zhǔn)備。另一方面，要強(qiáng)化中央和地方之間的“硬約束”。政府部門要及時(shí)將國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)、條例、規(guī)則、法律等“硬約束”，形成中央、地方“自上而下”共同遵守執(zhí)行的準(zhǔn)則，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)及科技風(fēng)險(xiǎn)防控，防止“尋租”“檸檬市場(chǎng)”等現(xiàn)象發(fā)生。各地方也要加強(qiáng)學(xué)習(xí)研究，因地制宜，形成地方配套監(jiān)管措施，在準(zhǔn)入條件、評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制等具體的細(xì)節(jié)方面給出細(xì)則和指引。

第四，實(shí)施寬進(jìn)嚴(yán)出的原則，提升沙盒輸出質(zhì)量。科技領(lǐng)域設(shè)立“監(jiān)管沙盒”的宗旨是促進(jìn)科技創(chuàng)新和新技術(shù)的推廣應(yīng)用，只有擴(kuò)大參與主體的范圍，讓更多符合條件的創(chuàng)新主體參與進(jìn)來，才能讓更多新技術(shù)推廣擁有良好的試驗(yàn)田。建議政府部門堅(jiān)持“審慎監(jiān)管”的原則，樹立循序漸進(jìn)和寬進(jìn)嚴(yán)出的科學(xué)導(dǎo)向，一方面，將大型科技企業(yè)和科研院所納入“監(jiān)管沙盒”；另一方面，應(yīng)逐漸將沙盒向更多民營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、科技中小型企業(yè)、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體開放。同時(shí)，沙盒的運(yùn)營(yíng)應(yīng)采取相對(duì)寬松的準(zhǔn)入條件和嚴(yán)格的淘汰競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過嚴(yán)格把關(guān)和考核評(píng)估，做實(shí)做大做強(qiáng)真正創(chuàng)新的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，淘汰那些將納入沙盒作為一種宣傳營(yíng)銷手段而非真正意義技術(shù)創(chuàng)新的項(xiàng)目和主體，提升“監(jiān)管沙盒”輸出項(xiàng)目的質(zhì)量，加速新技術(shù)的推廣應(yīng)用，推動(dòng)科技創(chuàng)新不斷進(jìn)步。

“監(jiān)管沙盒”作為一種機(jī)制創(chuàng)新，能推動(dòng)創(chuàng)新項(xiàng)目較快地運(yùn)營(yíng)和實(shí)踐，縮短產(chǎn)品推出周期，降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提高政策實(shí)施績(jī)效。然而，當(dāng)前對(duì)“監(jiān)管沙盒”的研究和實(shí)踐仍然不足，主要體現(xiàn)在“監(jiān)管沙盒”的應(yīng)用場(chǎng)景延伸、后續(xù)跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制、技術(shù)鑒定和效果評(píng)估等，這有待下一步的研究和探討。