鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)研究

張?！∴u再進

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;服務(wù)型政府;登哈特;新公共服務(wù)理論

中圖分類號：F294.1;F323.6文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）03 — 0085 — 03

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略由習(xí)近平同志在黨的十九大報告中提出，它要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，是破解“三農(nóng)”問題的總抓手。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為農(nóng)村新公共服務(wù)體系的建設(shè)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)與政策保障，同時，農(nóng)村新公共服務(wù)體系也會更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，公共服務(wù)體系的建設(shè)是重要的一環(huán)，若要高質(zhì)量的實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，基層政府在建設(shè)公共服務(wù)體系時需站在村民的角度思考問題，切實從人民利益出發(fā)，而登哈特提出的新公共服務(wù)理論原則是：“服務(wù)于公民、而不是服務(wù)于顧客;追求公共利益;更加重視公民的權(quán)利;行動具有民主性;承認責(zé)任并不簡單;服務(wù)，而不是掌舵;重視人，而不只是重視生產(chǎn)率”〔1〕，與傳統(tǒng)的公共行政理論相比，新公共服務(wù)理論更加注重公民的權(quán)利以及公共利益。因此，在新公共服務(wù)理論指導(dǎo)下，建設(shè)農(nóng)村新公共服務(wù)體系，將會使其更加有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，能夠提供滿足當(dāng)代村民需求的公共服務(wù)，同時為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高質(zhì)、高效地實施提供支持與保障。

一、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中存在的問題分析

（一）公共服務(wù)體系利用的低效率

在我國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)體系的管理中，由于缺乏有效的監(jiān)管，導(dǎo)致了一些公共服務(wù)設(shè)施被當(dāng)?shù)卮迕竦托实乩?。例如有村民于秋收時節(jié)，將需要晾干的農(nóng)作物置于住所門口的公路上晾曬，并置路障防止汽車的碾壓，此類情況嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)亟煌ǎ档土宿r(nóng)村公路的利用效率。我國農(nóng)村還存在很多諸如此類情況，只有解決好此類事件，才能建設(shè)高效率的新公共服務(wù)體系。新公共服務(wù)理論要求在建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系的過程中，注重公平的同時，還要兼顧效率。公共服務(wù)是每個公民都可以公平使用的資源，在公民享受公共服務(wù)的同時，會因作為公共服務(wù)載體的公共設(shè)施的使用具有非排他性的特點，會導(dǎo)致過度使用，進而造成“公地悲劇”，這不僅導(dǎo)致了公共資源的浪費，更降低了公共服務(wù)體系利用的效率?！肮亍睂θ耖_放看似是公平了，但缺少了效率的公平就會逐漸演變成“悲劇”。

（二）公共服務(wù)體系不能有效為公眾服務(wù)

新公共服務(wù)理論要求在公共服務(wù)體系建設(shè)中，政府人員不應(yīng)將作為服務(wù)對象的公民看作顧客，這就要求政府在對更下層政府的政績考核中，其標(biāo)準(zhǔn)要更加實際地貼近人民群眾，但是，政府是由具體的人組成的，無論多么嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼冊u價標(biāo)準(zhǔn)，在多層考量的環(huán)節(jié)中或多或少會出現(xiàn)“異化”。例如，在政績的考核過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績主要是由其上級政府負責(zé)考核的，這種考核機制勢必導(dǎo)致了政府官員為獲得晉升而努力向上層政府官員的“政績觀”靠攏，而非全心全意為公民服務(wù)，從而大搞“政績工程”，若在公共服務(wù)體系的建設(shè)過程中出現(xiàn)此類現(xiàn)象，不僅會導(dǎo)致政府牽頭建設(shè)的農(nóng)村公共服務(wù)體系無法提供有效的公共服務(wù)，進而造成資源的浪費，還會導(dǎo)致民眾的不滿，使基層政府喪失公信力。其原因是政府建設(shè)公共服務(wù)體系的初衷不完全是為村民服務(wù)。

（三）公共服務(wù)體系未做到以人為本

在新公共服務(wù)體系建設(shè)過程中，政府要努力做到以公民為中心。因此，在新公共服務(wù)體系建設(shè)中，政府應(yīng)該以公民的整體訴求作為工作的出發(fā)點，若要真正的掌握公民的訴求，則要鼓勵公民廣泛地參與到公共服務(wù)體系的建設(shè)過程中，積極聽取并采納公民對公共服務(wù)體系提出的意見與建議。作為農(nóng)村地區(qū)，其文化中“官本位”的思想是極其濃厚的，在其公共服務(wù)體系的建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加注重“掌舵”而非新公共服務(wù)理論中要求的“服務(wù)”，進而造成了民眾參與不足。在一些事務(wù)的安排上，個別鎮(zhèn)政府搞“一刀切”，甚至直接將村民委員會作為下屬機構(gòu)進行領(lǐng)導(dǎo)，致使村民參與度低，村委會部門成為政府的“一言堂”，其結(jié)果是鎮(zhèn)政府或村委會的負責(zé)人在理念上未做到公民本位。倘若在公共服務(wù)體系的建設(shè)中，村民參與不足，建成的公共服務(wù)體系是無法做到以村民為本。

（四）公共服務(wù)體系建設(shè)中的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確

公共服務(wù)體系建設(shè)過程中存在權(quán)責(zé)關(guān)系不明確的現(xiàn)象，此類現(xiàn)象會導(dǎo)致公共利益受到損失。在一定的程度上，我們可以將政府部門和官員看作具體的利益獨立單位，在一些問題的處理上，政府部門或者官員個人也會考慮到自身的利益，尤其在權(quán)責(zé)關(guān)系不明的項目中，公民不能有效行使自身的監(jiān)督權(quán)力，則當(dāng)?shù)卣块T會更多地考慮如何謀取部門的利益。劉連泰認為：“政府規(guī)制理論中，歷來就有‘公共利益和‘部門利益之爭〔2〕”。不明確權(quán)責(zé)關(guān)系，就會導(dǎo)致在公共服務(wù)體系建設(shè)中部門利益或者個人利益過多的侵蝕公共利益。例如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者官員個人在公共服務(wù)體系建設(shè)中包攬的一些不在其權(quán)力范圍內(nèi)的事務(wù)，極易滋生政府尋租現(xiàn)象。同時，公共服務(wù)供給責(zé)任不明確，給后續(xù)的問責(zé)帶來了困難。

二、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中存在問題的成因分析

（一）村民的“搭便車”行為

在農(nóng)村公共服務(wù)體系中，公民沒有直接參與其建設(shè)，因此無論在公共服務(wù)體系中獲得的利益是較多還是較少，當(dāng)公民面對看似免費的公共服務(wù)時，傾向于追求自己的利益最大化，直至其邊際效益為零，進而造成公共資源利用的“公地悲劇”。實質(zhì)上，造成公共服務(wù)體系的“公地悲劇”之原由正是公民的“搭便車”行為，即不付出成本而坐享他人之力，因為公民在使用公共服務(wù)體系過程中沒有為自己所獲得的超額利益而支付更多的“服務(wù)費”，有些公民將公共服務(wù)體系的使用視為“自助餐模式”，即消費者無論吃多或吃少，其繳納的入場費是固定的，正是基于這種錯誤理念，才造成公共服務(wù)體系利用的低效率。

（二）政府目標(biāo)的偏失

建設(shè)農(nóng)村新公共服務(wù)體系，基層政府必須堅持新公共服務(wù)理論，以公共利益為目標(biāo)，孫志強認為：“公共利益表達如果不能從民眾出發(fā)，而是從政府出發(fā)，那么公共利益永遠不會得到〔3〕”，由此可見，追求公共利益必須立足公眾，要給公眾以評價的主體地位，若要建設(shè)有效的農(nóng)村公共服務(wù)體系，就必須始終秉持全心全意為村民服務(wù)的理念，學(xué)會站在當(dāng)?shù)卮迕竦慕嵌人伎紗栴}。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目標(biāo)的偏失，造成了其對工作績效的過度追求，導(dǎo)致了其“唯上，不唯實”的工作理念，進而忽略了公共利益，正是這樣的思維使我國很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)了一個又一個不能有效為公民提供公共服務(wù)的“政績工程”，對于這種“政績工程”，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“熱情”也僅僅停留在前期的建設(shè)上，卻疏于后期的維護。倘若基層政府在建設(shè)公共服務(wù)體系時目標(biāo)出現(xiàn)了偏失，便不能建設(shè)為村民提供有效公共服務(wù)的公共服務(wù)體系。

（三）未重視公民權(quán)

部分基層政府的工作人員在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中，存在錯誤定位自身職能角色的現(xiàn)象，他們不僅沒有將自己定位為人民公仆，反而思想中認為公民無法對自己進行有效監(jiān)督，自己所提供的公共服務(wù)更像是一種“恩惠”，公民只能被動地接受。事實上，導(dǎo)致農(nóng)村居民對公共服務(wù)體系建設(shè)的參與度低、主人翁意識不足的最終原因是基層政府對其農(nóng)村的公共服務(wù)體系建設(shè)干預(yù)度和包攬事項過多，同時加深了公民和政府人員的“官本位”的思想，使文化程度不高的農(nóng)民對政府形象的認識潛移默化為“統(tǒng)治者”，造成農(nóng)民不敢對政府進行監(jiān)督、提出質(zhì)疑，更不敢過多地參與公共服務(wù)體系的建設(shè)中，進而更加鞏固了那些把自己定義為管理者的政府人員的思維定勢。這將形成一個惡性的循環(huán)，不利于基層服務(wù)型政府的建設(shè)，更不利于建設(shè)群眾滿意、契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)村公共服務(wù)體系。

（四）公共服務(wù)體系建設(shè)中權(quán)責(zé)規(guī)范有待完善

關(guān)于基層政府在權(quán)責(zé)關(guān)系具有兩個層面上的不規(guī)范。首先，地方政府與中央政府職責(zé)層面，地方政府與中央政府權(quán)責(zé)界定不清晰，即在一些公共服務(wù)體系建設(shè)的項目不能明確由中央政府還是地方政府提供;其次，在“官本位”思想引導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)項目負責(zé)建設(shè)上，無論屬于還是不屬于政府的事項，都會被政府所包攬，導(dǎo)致村民委員會成為基層政府的從屬機構(gòu)，原本由村民委員協(xié)商或投票的事務(wù)，由基層政府代替村民委員會對公共服務(wù)事項進行決策，從而造成村委會的部分權(quán)力被基層政府代行。

三、促進農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的對策

（一）提高村民素質(zhì)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)風(fēng)文明的要求下，村民應(yīng)積極響應(yīng)政府號召，充分利用政府提供的教育資源，努力提高自身綜合素質(zhì)，樹立“公共意識”，遵守社會公德，但是我國農(nóng)村居民“宗族意識”深厚，血緣關(guān)系成為影響農(nóng)村人際關(guān)系的因素中最主要的因素，村民以“親緣”為處理人與人之間關(guān)系的準(zhǔn)則。對此，村民要積極學(xué)習(xí)新的知識，接受新的教育，進而樹立新的思想，形成新的理念，使農(nóng)民意識形態(tài)中的“公共意識”大于“宗族意識”，學(xué)會遵守道德準(zhǔn)則，自覺保護公共設(shè)施，形成減少“搭便車”行為的內(nèi)生動力，這要求村民們要樹立公德意識，成為遵紀(jì)守法的公民。此外，還要推動高素質(zhì)、高水平人才返鄉(xiāng)，通過他們的言傳身教，全方位地推動村民群體的素質(zhì)提高，“近年有的地區(qū)成立了本地鄉(xiāng)賢會，以組織化的形式推動鄉(xiāng)賢集體返鄉(xiāng)〔4〕”，可由政府與村委會共同牽頭成立鄉(xiāng)賢會，從而避免“搭便車”行為。

（二）改良政績評估體系

堅持農(nóng)民主體地位是鄉(xiāng)村振興基本原則之一，若想改良政府的政績評估體系，也應(yīng)堅持農(nóng)民在政績評估體系中的主體地位?！罢児こ獭笔钦非蠊怖媛飞献畹湫偷摹敖O腳石”，對傳統(tǒng)政績評估機制的改良可以有效避免“政績工程”的出現(xiàn)。為有效地避免發(fā)生“政績工程”事件，確保基層政府工作人員將村民放在政績評價的主體地位，則必須改變基層政府執(zhí)政人員的觀念以及出臺保障農(nóng)民政績評價主體地位的相關(guān)制度。從根本上解決改變我國基層政府工作人員的“政績觀”，需要制定一個合理的政績評價體系對其進行長時間的引導(dǎo)與矯正，王曉峰認為：“公共服務(wù)供給由‘第三方來實施，政府和農(nóng)民充當(dāng)監(jiān)督的角色〔5〕”，此機制將農(nóng)民與基層政府?dāng)[到同一層面、同一立場上對公共服務(wù)供給進行更加有效的監(jiān)督，使基層政府在建設(shè)公共服務(wù)體系的過程中，不僅受上級政府的監(jiān)督，還應(yīng)自覺地接受當(dāng)?shù)卮迕竦谋O(jiān)督。

（三）深化基層服務(wù)型政府建設(shè)

二十一世紀(jì)，要做到社會治理有效，政府就必須更多地關(guān)注公民，深化基層服務(wù)型政府的建設(shè)是大勢所趨。服務(wù)型政府融入了“公民本位”的新觀點，這就要求基層政府在提供公共服務(wù)的過程中，擺正自己位置，以村民為中心。要深化基層服務(wù)型政府建設(shè)，就要抓住服務(wù)型政府的特點，領(lǐng)會服務(wù)型政府的精髓，基層政府就必須在思想上將服務(wù)村民擺在工作的首位，切實地把自己的定位轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”。農(nóng)村基層政府要切實轉(zhuǎn)變自身角色定位，保障村民的合法地位，使村民逐漸消除“官本位”思想。基層政府要切實深化服務(wù)型政府的建設(shè)，貫徹服務(wù)人民、奉獻人民的思想，在工作中更加重視村民的權(quán)利。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家對農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的資源投入量明顯增多，負責(zé)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的部門的權(quán)力隨之增加，而與其對應(yīng)的責(zé)任也必須明確，公共服務(wù)體系建設(shè)中的權(quán)責(zé)亟需規(guī)范。規(guī)范公共服務(wù)體系建設(shè)中的權(quán)責(zé)界定，需要對農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)中的相關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系進行細致的規(guī)范，從而明確公共服務(wù)體系建設(shè)中，中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)范圍，同時也需要地方政府在工作執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)體系權(quán)責(zé)界定不清晰的環(huán)節(jié)部分，積極上報上級政府，規(guī)范權(quán)責(zé)關(guān)系，而不是利用漏洞謀取利益，出現(xiàn)“打擦邊球”的現(xiàn)象。在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)過程中，不僅需要政府鼓勵與引導(dǎo)農(nóng)民參與其中，更需要村民自發(fā)地監(jiān)督與反饋，從法律層面給予村民參與公共事務(wù)的支持與保障，杜絕基層政府“代民做主”的行為，從而建設(shè)好真正權(quán)責(zé)分明的農(nóng)村公共服務(wù)體系。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕Robert B.Denhardt，Janet V.Denhardt.The New Public Service：Serving Rather than Steering〔J〕.Public Administration Review，2000，（06）.

〔2〕劉連泰.“公共利益”的解釋困境及其突圍〔M〕.文史哲，2006，（02）：161-166.

〔3〕孫志強.新公共服務(wù)理論視角下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究〔D〕.遼寧大學(xué)，2011.

〔4〕肖放，鞠熙，賀少雅.以鄉(xiāng)賢會拉動人才返鄉(xiāng)的建議〔J〕.決策與信息，2019，（07）：91-95.

〔5〕王曉峰.構(gòu)建社會主義新農(nóng)村公共服務(wù)體系：一個綜述性的觀點〔J〕.北方經(jīng)濟：綜合版，2008，（09）：61-62.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕