城鄉(xiāng)融合背景下相對(duì)貧困問題的表現(xiàn)、原因及其治理

摘要：相對(duì)于以往解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的有關(guān)制度安排，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最大的特點(diǎn)之一就是將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略置于城鄉(xiāng)融合架構(gòu)中推進(jìn)，并以新型城市化戰(zhàn)略來(lái)引領(lǐng)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施將會(huì)給相對(duì)貧困治理帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，相對(duì)貧困治理應(yīng)考慮城鄉(xiāng)人口資源要素聚合所帶來(lái)的新變化。城鄉(xiāng)相對(duì)貧困的表征變化，城鄉(xiāng)致貧因素、所面臨的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、貧困脆弱性同質(zhì)性增強(qiáng)，迫切需要黨和政府構(gòu)建相對(duì)貧困治理體系，完善相對(duì)貧困治理政策，以實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)相對(duì)貧困問題的精準(zhǔn)治理。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合;相對(duì)貧困;貧困治理;城鄉(xiāng)一體化

中共十九大、十九屆四中全會(huì)等會(huì)議明確提出建立解決相對(duì)貧困問題的長(zhǎng)效機(jī)制。《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等有關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略文件，明確提出進(jìn)一步緩解相對(duì)貧困的發(fā)展目標(biāo)，并要求圍繞“推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)”進(jìn)行探索。相對(duì)于以往解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的制度安排，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本理念之一就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化同步發(fā)展，構(gòu)建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，相對(duì)貧困治理必須考慮城鄉(xiāng)融合發(fā)展所帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)相對(duì)貧困問題的表現(xiàn)與原因，在繼承打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新相對(duì)貧困治理體制機(jī)制，建立健全解決相對(duì)貧困問題的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與相對(duì)貧困問題的城鄉(xiāng)表現(xiàn)

一般情況下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展表現(xiàn)為鄉(xiāng)—城融合和城—城融合，其中前者規(guī)模遠(yuǎn)超后者。隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的不斷加快和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，城鄉(xiāng)融合發(fā)展將成為鄉(xiāng)村社會(huì)變革的重要政策性推動(dòng)力量，由此帶來(lái)的農(nóng)村區(qū)域城鎮(zhèn)化、居住社區(qū)化、農(nóng)民市民化等一系列變化將使城鄉(xiāng)貧困呈現(xiàn)以下表征。

其一，相對(duì)貧困問題城鎮(zhèn)化。目前我國(guó)城市貧困人群的來(lái)源主要有特殊貧困人群、城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、作為準(zhǔn)市民的農(nóng)村貧困人群。新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化同步發(fā)展，使得大多數(shù)鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)聚集。城鄉(xiāng)融合類村莊農(nóng)民通過村莊社區(qū)的集體城鎮(zhèn)化，或一定的篩選機(jī)制實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，成為城鎮(zhèn)新移民。由于很多農(nóng)民在生活習(xí)慣、就業(yè)觀念、技能水平等方面與城鎮(zhèn)人口有較大差距，農(nóng)村人口在“跳躍式”“爆發(fā)式”的新型城鎮(zhèn)化過程中，新移民群體內(nèi)部將會(huì)產(chǎn)生分化， 一部分人經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位提升或維持不變，而另一部分人則可能陷入貧困，因此貧困將呈現(xiàn)出一種“城鎮(zhèn)化現(xiàn)象”。但這部分貧困人群“兩不愁”問題不太突出，相對(duì)于城市普通居民，該群體在子女教育、住房、醫(yī)療保障等方面則會(huì)存在短板。

其二，城鄉(xiāng)特殊人群貧困現(xiàn)象更加突出。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本導(dǎo)向就是通過三產(chǎn)融合實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，增加貧困人群創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)貧困地區(qū)勞動(dòng)力資源參與市場(chǎng)交換，使貧困人口脫離貧困。然而，相對(duì)貧困問題不僅存在于城鎮(zhèn)居民內(nèi)部，也更廣泛地存在于農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間[1]。 城鄉(xiāng)融合發(fā)展既會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的普惠式增長(zhǎng)，也會(huì)因政策、項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)投入受益面不均衡，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本、文化資本等處于弱勢(shì)的特殊困難人群相對(duì)貧困的加劇和相對(duì)貧困人數(shù)的增加，留守老人、殘疾人家庭、失能人群等特殊人群貧困問題將更加突出。

其三，區(qū)域整體性貧困減少。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等各種措施的實(shí)施將使區(qū)域性、整體性貧困減少。以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為指導(dǎo)思想、以城鄉(xiāng)一體化為核心目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將在體制上根除農(nóng)村貧困的根源，農(nóng)村貧困將由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，相對(duì)貧困人群將呈現(xiàn)階層化分布，加上人口的流動(dòng)，這將會(huì)改變我國(guó)貧困區(qū)域分布的傳統(tǒng)特點(diǎn)，使相對(duì)貧困人群以散點(diǎn)的形式分布于城鄉(xiāng)之中。

其四，流動(dòng)人口相對(duì)貧困問題加劇。按照國(guó)際上對(duì)相對(duì)貧困現(xiàn)狀的研究，貧困的流動(dòng)人口是貧困主體之一。截至2018年底，我國(guó)流動(dòng)人口總規(guī)模為2.41億人。2014年，我國(guó)城鎮(zhèn)流動(dòng)人口家庭絕對(duì)收入貧困發(fā)生率和相對(duì)收入貧困發(fā)生率分別為0.16%和12.85%[2]。 由此推算，我國(guó)城鎮(zhèn)流動(dòng)人口貧困以相對(duì)貧困為主，規(guī)模超過3000萬(wàn)人。部分流動(dòng)人口成為無(wú)固定工作、無(wú)固定收入、無(wú)固定住所等絕對(duì)收入貧困人群，約為38萬(wàn)人。由此看來(lái)，流動(dòng)人口的相對(duì)貧困規(guī)模較大，城市之間、城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)人口貧困問題加劇。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與城鄉(xiāng)致貧因素的一致化

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性的考察是認(rèn)識(shí)貧困的關(guān)鍵。當(dāng)我們從風(fēng)險(xiǎn)、脆弱性的角度分析致貧因素時(shí)，我們所理解的貧困不再是一種緊缺狀態(tài)，更多的是關(guān)注某一人群容易遭遇什么、失去什么。其實(shí)，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中，考慮單一個(gè)體或家庭陷入貧困的可能性和持續(xù)性，除關(guān)注新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)致農(nóng)民收入來(lái)源變動(dòng)外，還應(yīng)考慮外部沖擊給農(nóng)民所帶來(lái)的脆弱性。目前，作為貧困研究的一個(gè)重要領(lǐng)域，多維貧困已成為國(guó)內(nèi)外學(xué)界討論的熱點(diǎn)[3]。 從已有文獻(xiàn)來(lái)看，多維貧困不僅關(guān)注收入問題，還關(guān)注制度、知識(shí)、健康與生活質(zhì)量等問題，這些維度所涉及的具體因素可以歸結(jié)為貧困風(fēng)險(xiǎn)因子。在貧困風(fēng)險(xiǎn)因子的綜合作用下，城鄉(xiāng)致貧因素將趨于一致化。

其一，相對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)因素的同質(zhì)化。貧困風(fēng)險(xiǎn)既是客觀的又是無(wú)形的，具有突發(fā)性和多變性。對(duì)于農(nóng)戶來(lái)講，資產(chǎn)減少的風(fēng)險(xiǎn)、收入減少的風(fēng)險(xiǎn)、消費(fèi)增加的風(fēng)險(xiǎn)是其陷入貧困狀況的三個(gè)核心風(fēng)險(xiǎn)因素，這三個(gè)因素在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下都具有突變性和多變性。土地是農(nóng)民最主要的資產(chǎn)，農(nóng)戶的土地承包權(quán)使土地確權(quán)可以穩(wěn)固下來(lái)，但在新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化過程中，土地收益可能會(huì)因土地征用而被一次性支付，不少農(nóng)民因此成為失地農(nóng)民。他們要和城市居民一樣通過務(wù)工就業(yè)

維持生計(jì)和改善生活，而是否就業(yè)、就業(yè)收入多少則成為農(nóng)民是否貧困的重要影響因素。成為市民或準(zhǔn)市民的農(nóng)民是否貧困與勞動(dòng)力市場(chǎng)波動(dòng)和雇主效益變化密切相關(guān)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的另一支柱，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中土地的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民土地向大戶、合作社或龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)。大戶、合作社或龍頭企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益則直接影響農(nóng)戶土地資產(chǎn)收益，土地多寡、收益高低將成為農(nóng)民是否貧困的另一重要影響因素。成為市民或準(zhǔn)市民的農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)生活中的日常消費(fèi)支出、教育支出、醫(yī)療支出將與城鎮(zhèn)居民一樣成為致貧因素。

其二，生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的一致化。目前，城鎮(zhèn)居民生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要是支出急劇增加的風(fēng)險(xiǎn)和收入不斷減少的風(fēng)險(xiǎn)。支出急劇增加的風(fēng)險(xiǎn)主要源于醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房等方面的支出急劇增加，收入不斷減少的風(fēng)險(xiǎn)主要源于勞動(dòng)力市場(chǎng)變化、雇主效益變化。而農(nóng)民生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)同樣是支出急劇增加的風(fēng)險(xiǎn)和收入不斷減少的風(fēng)險(xiǎn)，支出急劇增加的風(fēng)險(xiǎn)多為醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房等方面的支出急劇增加，收入不斷減少的風(fēng)險(xiǎn)主要源于災(zāi)害、務(wù)工收入減少兩個(gè)方面。新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之后，農(nóng)民的住房支出將超過“三化”之前支出的2～3倍，支出急劇增加的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源與城鎮(zhèn)居民趨于一致。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等原本農(nóng)業(yè)收益風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)移給大戶、合作社或龍頭企業(yè)，農(nóng)民將更多地以勞動(dòng)力、土地入股等方式獲得收入，非農(nóng)收入變化將成為農(nóng)民的主要風(fēng)險(xiǎn)。這樣，城鄉(xiāng)居民的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)論在支出方面還是在收入方面將趨于一致。

其三，貧困脆弱性相似。研究表明，貧困與脆弱性高度相關(guān)，相對(duì)于貧困的靜態(tài)性，貧困的脆弱性具有動(dòng)態(tài)特征，反映著應(yīng)對(duì)未來(lái)各種不確定性時(shí)陷入貧困的概率。個(gè)體或家庭的貧困脆弱性取決于在風(fēng)險(xiǎn)沖擊面前平滑收入或消費(fèi)的能力，這些又取決于家庭所處的環(huán)境（宏觀經(jīng)濟(jì)、制度、社會(huì)政治和自然環(huán)境）、擁有的資源（人力、實(shí)物、金融資本）和行為響應(yīng)間的復(fù)雜動(dòng)態(tài)聯(lián)系[4]。 一般來(lái)說，農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)暴露的可能性更大，宏觀、中觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境如經(jīng)濟(jì)制度、糧食價(jià)格、日用商品價(jià)格、農(nóng)業(yè)災(zāi)害、社會(huì)保障體系、居住環(huán)境等方面的變化都會(huì)對(duì)其收入造成沖擊。另外，微觀層面潛在的風(fēng)險(xiǎn)如家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力健康水平、個(gè)體人力資本水平低下等，使農(nóng)戶具有更強(qiáng)的貧困脆弱性。新型城鎮(zhèn)化后，由于逐步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)一體化，農(nóng)村居民家庭在糧食價(jià)格、農(nóng)業(yè)災(zāi)害、社會(huì)保障體系、居住環(huán)境等方面的脆弱性將會(huì)逐步消失，農(nóng)村居民將和城市居民一樣，面臨工資性收入下降、日用品價(jià)格上漲、個(gè)體健康問題等風(fēng)險(xiǎn)因素。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與相對(duì)貧困問題治理

在我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村貧困的實(shí)質(zhì)與根源是制度貧困的觀點(diǎn)已經(jīng)成為共識(shí)，農(nóng)民遭受到了社會(huì)制度、公共資源供給和市場(chǎng)的三重排斥。中共十九大明確提出，要推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮為基本思路指引下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新時(shí)代我國(guó)消除城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的重大戰(zhàn)略，必將大大提高“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展水平，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的相互支持，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在此背景下，城鄉(xiāng)貧困問題的治理可從以下兩個(gè)方面著手。

1.構(gòu)建相對(duì)貧困治理體系

根據(jù)上述城鄉(xiāng)貧困問題的表征和致貧因素，應(yīng)構(gòu)建和實(shí)施城鄉(xiāng)一元化的貧困治理體制，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困問題，改變城鄉(xiāng)反貧困工作分割局面，在建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系、改善城鄉(xiāng)功能和結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理配置的基礎(chǔ)上，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的相對(duì)貧困治理體系，以鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮與發(fā)展。同時(shí)，隨著新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)，以及土地流轉(zhuǎn)和勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況將越來(lái)越受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市生活境遇的影響，貧困治理的政策和措施所達(dá)到的減貧效果將越來(lái)越受到外界的影響。在此背景下，應(yīng)在制度、公共資源和市場(chǎng)三個(gè)層面重新梳理城鄉(xiāng)關(guān)系，平衡城市與鄉(xiāng)村、市民與農(nóng)民的利益分配方式，兼顧公平與效率，建設(shè)一個(gè)城鄉(xiāng)機(jī)會(huì)均等、市民和農(nóng)民都能夠全面發(fā)展的社會(huì)，從而打破城鄉(xiāng)分割格局。消除農(nóng)村發(fā)展所面臨的障礙與壁壘，通過實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給、農(nóng)民市民化和政策的一致化，從政策、資源、權(quán)利等各方面全方位為相對(duì)貧困人口和貧困地區(qū)構(gòu)建綜合的相對(duì)貧困治理體系。

其一，設(shè)立國(guó)家減貧工作委員會(huì)。目前，我國(guó)的扶貧機(jī)構(gòu)是國(guó)家與各地的扶貧辦，其主要負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)扶貧開發(fā)方針、政策和規(guī)劃制定，協(xié)調(diào)解決有關(guān)貧困地區(qū)發(fā)展的重大問題，領(lǐng)導(dǎo)、組織、監(jiān)督和檢查管轄區(qū)域的扶貧工作。在扶貧辦工作人員的不懈努力下，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困治理取得了舉世矚目的成效。相比之下，城市貧困治理機(jī)構(gòu)的建設(shè)則嚴(yán)重滯后，迄今為止仍沒有成立專門機(jī)構(gòu)，城鄉(xiāng)反貧困機(jī)構(gòu)二元化明顯，一定程度上對(duì)城鄉(xiāng)流動(dòng)性貧困介入不足。因此，應(yīng)設(shè)立國(guó)家減貧工作委員會(huì)，將城市納入扶貧部門的工作領(lǐng)域，綜合協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)相對(duì)貧困治理，應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)貧困問題表征一體化趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困治理體制的一元化。

其二，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)體系。合理、規(guī)范的貧困標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)體系是推動(dòng)貧困治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)偏低，城市貧困標(biāo)準(zhǔn)缺乏權(quán)威的界定，且數(shù)量龐大的城市人群的貧困問題未得到應(yīng)有的關(guān)注。為此，應(yīng)實(shí)行相對(duì)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)，在繼續(xù)做好農(nóng)村絕對(duì)貧困人口監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)城市相對(duì)貧困人口的監(jiān)測(cè)，為未來(lái)城鄉(xiāng)貧困問題融合治理奠定基礎(chǔ)。

其三，建立基于新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的相對(duì)貧困治理政策體系。我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的一條重要成功經(jīng)驗(yàn)就是“堅(jiān)持社會(huì)動(dòng)員，凝聚各方力量”[5]，這條經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)在于動(dòng)員了各種社會(huì)資源投入到貧困治理中去，加大了對(duì)貧困地區(qū)的幫扶力度，而這些政策措施在城市里并沒有得到很好的應(yīng)用，存在著對(duì)城市貧困人群救濟(jì)保障多、政策保障少的問題。因此，在新型城鎮(zhèn)化實(shí)施過程中城鄉(xiāng)貧困一體化的背景下，應(yīng)整合城鄉(xiāng)各方面的相對(duì)貧困治理資源，取消城鄉(xiāng)居民在公共產(chǎn)品供給、反貧困等方面的差別待遇，為貧困人口在生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)支持、市場(chǎng)支持、自我組織等方面提供全方位的社會(huì)支持，從而最大限度地緩解相對(duì)貧困。

2.建立完善相對(duì)貧困治理政策

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況和城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下城鄉(xiāng)出現(xiàn)的相對(duì)貧困現(xiàn)狀、特征、原因、面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我國(guó)必須穩(wěn)定有效地探索相對(duì)貧困治理機(jī)制，在城鄉(xiāng)一體化方針指引下，完善預(yù)防、救濟(jì)、開發(fā)相結(jié)合的相對(duì)貧困治理政策。

其一，建立和實(shí)施預(yù)防性貧困治理政策，減少貧困風(fēng)險(xiǎn)。隨著新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的快速推進(jìn)，我國(guó)土地迅速集中，產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。在此過程中，農(nóng)民的民主權(quán)利和包括土地在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利尚未得到切實(shí)保護(hù)，侵犯農(nóng)民權(quán)益的問題時(shí)有發(fā)生，特別是侵犯農(nóng)民潛在利益的行為時(shí)有發(fā)生，使得被征用土地的農(nóng)民存在著總體收入下降、就業(yè)困難和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障等貧困風(fēng)險(xiǎn)[6]。 因此，應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、范圍廣泛的社會(huì)保障體系，以滿足城鄉(xiāng)相對(duì)貧困群體的生產(chǎn)和發(fā)展需求，提高貧困群體的福利水平，提升貧困群體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面，應(yīng)建立健全益貧惠農(nóng)的利益銜接共享機(jī)制，引導(dǎo)龍頭企業(yè)、生產(chǎn)合作社發(fā)展成為公益性的社會(huì)企業(yè)，在“公司+農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)戶”操作層面，賦予農(nóng)民更多的收益權(quán)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，應(yīng)注重挖掘相對(duì)貧困人群的優(yōu)勢(shì)資源，充分尊重他們的價(jià)值、尊嚴(yán)，平等關(guān)注他們的需求，整合社會(huì)資源和相對(duì)貧困人群的自我資本，引導(dǎo)他們積極參與自持自救、生活適應(yīng)、就業(yè)培訓(xùn)等教育活動(dòng)，提高個(gè)體和家庭的自我減貧能力，使他們每個(gè)人都有能力改變自己的貧困狀況。作為一個(gè)廣泛、分散和相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)群體，農(nóng)民在風(fēng)險(xiǎn)面前比較脆弱，應(yīng)引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)民自下而上地采取組織化的手段，以集體化、組織化行動(dòng)應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)應(yīng)借助社會(huì)保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等渠道建立健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

其二，建立和實(shí)施救濟(jì)性政策，降低貧困人群脆弱性?！柏?cái)富上移，風(fēng)險(xiǎn)下移”是社會(huì)財(cái)富與貧困風(fēng)險(xiǎn)的變化規(guī)律，城鄉(xiāng)貧困人群因經(jīng)濟(jì)狀況較差，面臨著更多的風(fēng)險(xiǎn)沖擊，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力較弱。當(dāng)前，應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保障制度、住房保障制度等社會(huì)福利與社會(huì)救助體系，以機(jī)會(huì)均等為原則，把所有符合條件的城鄉(xiāng)相對(duì)貧困居民全部納入到保障體系之中，提高相對(duì)貧困人群的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，降低城鄉(xiāng)居民的貧困脆弱性。

其三，實(shí)施就業(yè)援助政策，提高相對(duì)貧困治理的可持續(xù)性。以勞動(dòng)力方式參與就業(yè)、進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，能夠降低因農(nóng)業(yè)收入損失所導(dǎo)致的貧困脆弱性，但容易遭受就業(yè)排斥和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施就業(yè)援助的目的在于打破貧困人口的貧困惡性循環(huán)，增加其就業(yè)機(jī)會(huì)與能力。從新型城鎮(zhèn)化要求和貧困問題表征來(lái)看，在未來(lái)一段時(shí)期，相對(duì)貧困治理應(yīng)以實(shí)施再就業(yè)扶貧政策為主要方向。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度，是解決我國(guó)城鄉(xiāng)貧困問題的根本途徑。貧困不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度本身造成的，而是由弱勢(shì)群體遭受了經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的排斥特別是就業(yè)排斥造成的，因而相對(duì)貧困治理的目標(biāo)也必須通過增強(qiáng)貧困人口就業(yè)能力來(lái)實(shí)現(xiàn)。

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[收稿日期]2021-01-07

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金項(xiàng)目（14CSH046）;國(guó)務(wù)院扶貧辦委托課題（HS2019118）

[作者簡(jiǎn)介]南晗（1981—），男，河南省西華縣人，河南大學(xué)講師，碩士，主要研究方向：公共管理。