關(guān)于PPP模式投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對策略

郭曉龍

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 BOT模式 投資項(xiàng)目 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 對策

一、引言

PPP項(xiàng)目BOT合作模式是政府和社會資本方采用“建設(shè)-運(yùn)營-移交”的合作模式，其可以減輕政府方的財(cái)政壓力，提高投資項(xiàng)目的建設(shè)效率和質(zhì)量品質(zhì)，備受各級政府部門的青睞和鼓勵(lì)。但目前除了一些部委文件，尚無配套成型的法律文件對這些發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行約束規(guī)范，在各地的推廣推進(jìn)中暴露出了不少問題，特別是BOT模式下的合作項(xiàng)目，由于前期社會資本方投入大量的資金進(jìn)行建設(shè)，但因?yàn)槟Ｊ降牟怀墒欤笃谫Y金回籠得不到保障，甚至辛辛苦苦建設(shè)的資產(chǎn)權(quán)益也享受不到，給社會資本方帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也給地方政府帶來不良的政治影響。因此，需要對此進(jìn)行研究分析，以保證政府和社會資本方的利益，從而保證這種模式能更好地推廣應(yīng)用。

二、當(dāng)前PPP模式中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）籌資風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式中的籌資風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，PPP項(xiàng)目的BOT管理模式要經(jīng)歷項(xiàng)目前期的建設(shè)階段、中期的運(yùn)營階段和后期的移交階段。在建設(shè)階段，社會資本方要為項(xiàng)目總承包建設(shè)籌集大量的資金用于建設(shè)項(xiàng)目，資金需求量往往參照前期項(xiàng)目測算的大概數(shù)據(jù)做資金籌劃，在實(shí)際籌資過程中，銀行貸款額度占社會資本方資金來源的主要比例，但銀行貸款手續(xù)審批的繁冗也意味著資金籌集額度比較固定化，社會資本方對銀行貸款資金使用不夠靈活，不能準(zhǔn)確把握項(xiàng)目整體資金需求量，必然會導(dǎo)致社會資本方貸款比例失調(diào)，過多的銀行貸款會增加社會資本方的債務(wù)資本成本，貸款不足又給項(xiàng)目總承包方帶來付款壓力，進(jìn)而產(chǎn)生地方維穩(wěn)工作壓力。

其次，由于銀行貸款在資金籌集份額中占得比重較大，貸款還款日比較集中會造成階段性的還款壓力，在遇到特殊時(shí)期，如果經(jīng)營不善，不能及時(shí)還款會觸發(fā)融資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）投資風(fēng)險(xiǎn)

投資風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，PPP項(xiàng)目全過程成本超支造成損失，前期招標(biāo)階段項(xiàng)目公司可能因各方面的原因造成招標(biāo)成本超政府概算，因超出地方政府財(cái)政預(yù)算，政府會取消招標(biāo)，重新進(jìn)行二次招標(biāo)，從而造成經(jīng)濟(jì)上的損失。

第二，在建設(shè)階段，由于設(shè)計(jì)、施工、現(xiàn)場管理等各種因素造成施工成本加大，超出總概算，政府單位在最終審計(jì)階段對超出概算部分一般會做審減處理，最終由社會資本方承擔(dān)審減成本。

第三，在運(yùn)營階段，因?yàn)檫\(yùn)營時(shí)間較長，運(yùn)營產(chǎn)品可能因市場環(huán)境、政府政策、自然災(zāi)害等原因造成市場價(jià)格大幅度變動，經(jīng)營收入減少。例如，在2020年因市場環(huán)境的變化，造成了許多中小企業(yè)因經(jīng)營不善倒閉，許多國內(nèi)巨頭企業(yè)也遭到了嚴(yán)重的損失，更何況社會資本方投資的PPP項(xiàng)目，資金投放大多集中在前期，經(jīng)營收益分散在后期，周期較長，并且經(jīng)營項(xiàng)目大多比較單一，盈利能力較弱，承受不起長期的停業(yè)或限制經(jīng)營，投資后經(jīng)營收入資金回流不到位，再加上銀行貸款壓力，項(xiàng)目公司生存幾率不大，勢必會引發(fā)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，給社會資本方造成不可挽回的損失，也給地方政府維穩(wěn)帶來壓力。

（三）產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

大多PPP項(xiàng)目在政府采購招標(biāo)前期，立項(xiàng)、規(guī)劃、土地征收、預(yù)算、施工許可證、規(guī)劃證等手續(xù)都是以政府下屬的實(shí)施機(jī)構(gòu)名義辦理，社會資本方介入后，政府和社會資本方會成立項(xiàng)目公司。此時(shí)，從法律意義上來說項(xiàng)目公司是真正意義上的甲方，在辦理后期手續(xù)時(shí)應(yīng)該以項(xiàng)目公司名義辦理，但這樣就會出現(xiàn)在最后項(xiàng)目驗(yàn)收交付驗(yàn)收資料時(shí)，前后資料主體不一致的情況，這樣會導(dǎo)致投資項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)辦理出現(xiàn)問題，進(jìn)入經(jīng)營期后，地方政府會以資料不合規(guī)為由與社會資本方在項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題上產(chǎn)生爭議，如果社會資本方在經(jīng)營期得不到資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保障，會大大增加社會資本方投資風(fēng)險(xiǎn)，從而引起財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政策法律風(fēng)險(xiǎn)

自PPP項(xiàng)目模式引入我國以來，國家法律未出具對PPP項(xiàng)目合同條文制定的具體規(guī)范，國家財(cái)政部委下發(fā)的文件也是關(guān)于PPP項(xiàng)目約定式的項(xiàng)目案例，僅為參考性的文件，PPP項(xiàng)目法律規(guī)范體制不健全，確實(shí)給政府和社會資本方帶來許多風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為：

1.法律依據(jù)不健全帶來的風(fēng)險(xiǎn)。近幾年，PPP項(xiàng)目模式在國內(nèi)各地備受地方政府歡迎，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。PPP項(xiàng)目的合作模式正好符合各地方政府重投資、重融資、重建設(shè)的思想方針，而PPP項(xiàng)目的入庫標(biāo)準(zhǔn)沒有正式的法律條文做依托，只有國家下發(fā)的相關(guān)文件，其對政府的規(guī)范性制約能力比較薄弱。在這種思想的推動下，PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營的前、中、后期的各種分析難免會有主觀缺失，在制定PPP合同時(shí)缺少相應(yīng)的分析和論證，這就會導(dǎo)致在項(xiàng)目完工之日就是社會資本方虧損之時(shí)的情況發(fā)生，如果地方政府財(cái)政收入能夠覆蓋項(xiàng)目公司后期的還本付息，那么未來項(xiàng)目公司還有彌補(bǔ)虧損的機(jī)會，如果不能覆蓋社會資本方會陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。

2.政府制度不完善。中央政府推行PPP模式是為了轉(zhuǎn)換地方政府職能、放寬準(zhǔn)入條件、提高公共產(chǎn)品的供給效率，政府資本應(yīng)當(dāng)起到引導(dǎo)和放大的作用。因?yàn)镻PP項(xiàng)目的特殊性，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在整個(gè)周期審批環(huán)節(jié)處處受制，甚至到最后手續(xù)不齊全，導(dǎo)致雙方扯皮，工程不能交驗(yàn)。

3.國家政策的變更帶來的風(fēng)險(xiǎn)。2017年11月16日，財(cái)政部發(fā)布的92號文要求集中清理已入庫項(xiàng)目，對具有“未按規(guī)定開展‘兩個(gè)論證、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開”等情形的項(xiàng)目應(yīng)予以清退。目前，據(jù)第三方機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，自92號文發(fā)布至2018年4月1日，管理庫清庫項(xiàng)目合計(jì)609個(gè)，涉及投資額6114.39億元;儲備清單清庫項(xiàng)目總數(shù)1798個(gè)，涉及總投資額1.78萬億元，以上現(xiàn)象意味著“降杠桿”“減負(fù)債”“防風(fēng)險(xiǎn)”，這些工作正在地方落實(shí)，同時(shí)原先已經(jīng)入庫且不符合“兩評一案”條件的PPP項(xiàng)目面臨清庫風(fēng)險(xiǎn)，而社會資本方和政府單位在前期已經(jīng)花費(fèi)了巨大的精力和資源，這樣必然會帶來巨大的損失，并且這些損失由誰來買單，目前國家還未給出明確指導(dǎo)意見。

4.稅務(wù)政策帶來的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目在“轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交”整個(gè)過程中，政府和社會資本方對整個(gè)存量項(xiàng)目存在重復(fù)征稅的問題，相關(guān)部門若不及時(shí)的引起重視，則必將會導(dǎo)致因稅務(wù)籌劃不完善占用大量的資金，從而影響項(xiàng)目現(xiàn)場進(jìn)度用款，造成資金不足。同時(shí)，很多PPP項(xiàng)目不太重視稅務(wù)籌劃人員素質(zhì)的培養(yǎng)，高素質(zhì)的稅務(wù)籌劃人員必然會為項(xiàng)目節(jié)稅做出巨大的貢獻(xiàn)，反之因?yàn)镻PP項(xiàng)目的復(fù)雜性，如果在某個(gè)環(huán)節(jié)不及時(shí)發(fā)現(xiàn)就會出現(xiàn)偷稅、漏稅風(fēng)險(xiǎn)。例如，在建設(shè)期，政府支付的管理費(fèi)等屬于政府行政性劃撥款還是政府付費(fèi)款，是否需要開具發(fā)票，在移交期產(chǎn)權(quán)移交是否還涉及增值稅的問題，這些問題如果能提前預(yù)見到，我們在辦理產(chǎn)權(quán)時(shí)就會提前做出籌劃，所以說在PPP項(xiàng)目中稅務(wù)管理起著舉足輕重的作用。

三、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施

（一）建立健全的融、投資管理體系，強(qiáng)化資金管理控制

首先，融資渠道不暢，社會資本方資金缺口大，是目前國內(nèi)PPP項(xiàng)目前期開展工作面臨的主要難題，建立健全的融資體系對項(xiàng)目公司解決融資問題有著重要的意義，作為社會資本方應(yīng)完善融資擔(dān)保體系，企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為企業(yè)與銀行的信用橋梁，對解決企業(yè)融資困難發(fā)揮越來越大的作用。

社會資本方應(yīng)加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，改善企業(yè)信用環(huán)境。信用不足或缺失是影響企業(yè)融資能力的重要因素，企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小，需求信息及風(fēng)險(xiǎn)信息收集難度大。因此，政府要加強(qiáng)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，組織相關(guān)部門構(gòu)建統(tǒng)一的企業(yè)社會征信系統(tǒng)和運(yùn)行機(jī)制，擴(kuò)大征信系統(tǒng)的覆蓋面和信用信息的采集面，盡可能詳細(xì)地提供企業(yè)納稅情況、企業(yè)及法定代表人個(gè)人銀行信用記錄、對外擔(dān)保、法律訴訟、履約情況等信息，增加企業(yè)信用信息的全面性、實(shí)用性和透明性，對企業(yè)自覺履約形成約束，增強(qiáng)企業(yè)誠信意識，提高融資能力。有關(guān)部門要加大對違約中小企業(yè)的懲罰力度，堅(jiān)決打擊惡意逃廢銀行債務(wù)的失信行為，共同營造誠實(shí)守信的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會信用環(huán)境。

其次，投資項(xiàng)目選擇必須具有財(cái)務(wù)可行性，對于風(fēng)險(xiǎn)比較高的項(xiàng)目，可以選擇分散投資風(fēng)險(xiǎn)，例如，與保險(xiǎn)公司、政府二級平臺等實(shí)力強(qiáng)勁的社會團(tuán)體建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，以此來降低投資風(fēng)險(xiǎn)，保證投資收益。在項(xiàng)目投資前期，充分將政治、政策等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)與政府方達(dá)成共同承擔(dān)的統(tǒng)一思想。

加強(qiáng)資金管控，在建設(shè)期禁止資金超撥，嚴(yán)格控制支付比例，在實(shí)際PPP項(xiàng)目操作過程中，往往項(xiàng)目公司和施工總承包方之間必然存在間接或直接的關(guān)系，項(xiàng)目公司在支付中會放松管控，只要產(chǎn)值或監(jiān)理批量到位，付款率會頂格支付，而到最后第三方介入或政府審計(jì)時(shí)會對報(bào)量進(jìn)行審減，這時(shí)容易發(fā)生超額付款的風(fēng)險(xiǎn)，所以過程把控支付比例、摸透現(xiàn)場實(shí)際成本是規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)的必要手段。

（二）完善手續(xù)資料，明確產(chǎn)權(quán)歸屬

在PPP立項(xiàng)初期，政府、社會資本方、社會金融機(jī)構(gòu)三方就應(yīng)達(dá)成初步共識，對各方提出的條件達(dá)成統(tǒng)一意見，避免進(jìn)入運(yùn)行階段出現(xiàn)糾紛后陷入被動局面。要明確各方的責(zé)任義務(wù)，在手續(xù)辦理主體上明確業(yè)主單位和實(shí)施機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。例如，許多PPP項(xiàng)目在籌備前期因未確認(rèn)社會資本方，所有手續(xù)資料辦理以政府實(shí)施機(jī)構(gòu)的名義辦理，項(xiàng)目公司成立后對項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)，從職責(zé)分工上項(xiàng)目公司應(yīng)屬于業(yè)主單位，但施工許可證已經(jīng)由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)辦理，這樣就導(dǎo)致項(xiàng)目公司在辦理整套資料時(shí)出現(xiàn)前后主體不一致的情形，這種情形會導(dǎo)致資料交付風(fēng)險(xiǎn)，所以前期手續(xù)辦理時(shí)，就應(yīng)明確社會資本方主體，即便出現(xiàn)前后資料主體不一致的情形，也應(yīng)在項(xiàng)目資產(chǎn)未建成之前與地方政府進(jìn)行協(xié)商，可以在后期交驗(yàn)手續(xù)資料時(shí)容缺辦理，確保不會出現(xiàn)扯皮的情況。

（三）關(guān)注地方政策環(huán)境，增強(qiáng)法律意識，完善退出機(jī)制

社會資本方應(yīng)時(shí)刻關(guān)注地方政策法律變化，提高專業(yè)人員的工作素質(zhì)，加強(qiáng)稅務(wù)人員的稅務(wù)籌劃、節(jié)稅意識，在決策時(shí)做到以事實(shí)為依據(jù)，以法律為武器，確實(shí)保障自己的合法權(quán)益。在項(xiàng)目公司進(jìn)入正常運(yùn)營后，政府應(yīng)該脫離出來，在不違反法律的前提下給予社會資本方充分寬松的行政報(bào)批空間、優(yōu)良的融資環(huán)境，提高項(xiàng)目公司在地方的生存強(qiáng)度，項(xiàng)目公司只有自造血液完成資金籌集，才能減輕地方政府的資金壓力，真正達(dá)到政府和社會資本方共創(chuàng)良好的政企合作平臺環(huán)境，為緩解地方財(cái)政壓力起到積極的作用。

PPP項(xiàng)目在后期能否安全著陸，完全取決于社會資本方前期的籌資能力，政府方后期的履約能力，在實(shí)際操作過程中，后者的違約風(fēng)險(xiǎn)性較大。以完全政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目為例，項(xiàng)目公司投資的建設(shè)項(xiàng)目后期運(yùn)營收益完全歸屬政府，政府以財(cái)政收入對社會資本方履約，這對政府的財(cái)力要求比較嚴(yán)格，而且履約期較長，換屆后的政府領(lǐng)導(dǎo)層可能對前期已達(dá)成的約定提出異議，這樣社會資本方后期債權(quán)存在很大的壞賬風(fēng)險(xiǎn)。要建立完善的退出機(jī)制，可先從保證政府履約程序做起，將PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入地方政府財(cái)政中，做好長期支出規(guī)劃;其次，在投資項(xiàng)目完成后，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)要合理利用，產(chǎn)權(quán)歸屬原則一般遵循利于減輕政府還款壓力和利于保證社會資本方自身權(quán)益。以江西浮梁汽配產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目為例，地方縣政府財(cái)力不足，在后期履約過程中存在很大的還款壓力，社會資本方與政府達(dá)成初步協(xié)議，將投資建設(shè)的廠房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到政府下屬的融資平臺，融資平臺以廠房作抵押進(jìn)行再融資，這樣既解決了政府財(cái)政資金不足的問題，又維護(hù)了社會資本方的權(quán)益，保證了PPP項(xiàng)目的平穩(wěn)著陸。

四、結(jié)束語

近幾年，我國PPP項(xiàng)目的運(yùn)行出現(xiàn)許多問題，部分PPP項(xiàng)目被進(jìn)行包裝改造，這樣極大地增加了社會資本方的投資風(fēng)險(xiǎn)。所以要完善頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)法律法規(guī)，落實(shí)項(xiàng)目管理主體責(zé)任，統(tǒng)一、規(guī)范PPP項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果的監(jiān)管，只有這樣才能保證PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。

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作者單位：北京市第三建筑工程有限公司