行政訴訟“急診模式”：應急行政訴訟審理程序的建構

吳英杰 汪正宇

（廣東省廣州市中級人民法院，廣東 廣州 510000）

國家或地區(qū)處于應急狀態(tài)，一切行政行為看似在情理之中，但效率最大化的取向掩蓋侵犯公民權利的風險，行政行為容易突破比例原則。觀察我國行政機關在突發(fā)事件中如何行使行政應急權，理論界把側重點放在權力規(guī)范化運行、控制權力與追求行政效率等方面，行政應急權的司法監(jiān)督卻是空白。司法如何規(guī)制行政應急權、審查應急行政行為，并沒有得到足夠的理論、實踐重視。

司法治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，審判體系和審判能力現(xiàn)代化則是司法治理的核心要素。行政審判肩負著憲法賦予的權力監(jiān)督與權利保障使命，構建應急行政訴訟程序正是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的司法回應。行政訴訟類型化是多維度、立體考察的結果，有助于認清不同訴訟類型的構造，推動程序規(guī)則的合理設計。①高軒：《行政訴訟類型的多維度研究》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2017年第2期。行政應急權的“應急”屬性，反映其較強的權力擴張性、程序簡易性、效率最大化的特點。與應急管理相對應的，相對人的某些權利也具有時效性，若法院不及時確認、保護和實現(xiàn)，其原有權利狀態(tài)將無法恢復，即使贏得訴訟，權益保護只能浮于判決書紙面，最終與實質正義相背離。因此，實現(xiàn)程序補位的應急行政訴訟，使相對人權益在面臨應急行政行為損害時，可以得到行政訴訟“急診模式”的救濟。

一、緣起：新冠肺炎疫情期間應急行政行為引發(fā)的思考

（一）新冠肺炎疫情防控期間應急行政行為的類型及問題

突如其來的新冠肺炎疫情，我國應急管理體系面臨“法治大考”。綜觀疫情防控期間的應急行政行為類型，主要包括：（1）命令、決定、通知等抽象應急行政行為。例如，各省市出臺的行政執(zhí)法指導意見、征用個人財產(chǎn)條例等規(guī)范性文件。（2）授益性行政行為。如應急救助、食品藥品補給、免費核酸檢測等。（3）負擔性行政行為。如征用賓館、學校建立隔離點、設置關卡限制通行、強制隔離與檢疫、強制停工、停產(chǎn)、停業(yè)等。

疫情防控期間的應急行政行為有別于常態(tài)時期的行政行為，在某些方面或環(huán)節(jié)暴露出侵權風險，主要表現(xiàn)為：（1）規(guī)范性文件的法律授權依據(jù)不足，政策變動強化合法性含糊。某市政府制訂白名單劃出可食用的畜禽名錄，養(yǎng)殖的竹鼠既不在白名單，也不在黑名單，養(yǎng)殖戶受政策變動的影響大，進退維谷，生計受到?jīng)_擊；個別地方政府未經(jīng)向上級政府申請，隨意宣布戒嚴，濫用“戰(zhàn)時管制”概念，居民正常生活受到影響。（2）應急行政行為具有“變異性”，容易“極端化”。不少地方出現(xiàn)簡單粗暴的強制措施，“過激執(zhí)法”，擅自鎖門、封閉小區(qū)，封村斷路、隨意阻斷交通要道；某高校征用學生宿舍用于收治、隔離，隨意處置宿舍內財物；行政執(zhí)法“一刀切”，輕微違反防疫規(guī)定的行為照樣被處罰——居民在小區(qū)空曠處運動未戴口罩，被采取強制措施；普通病患被定義疑似新冠肺炎，未確診者強制隔離。（3）共同行政行為比例較高。新冠肺炎疫情防控涉及社會管理多方面，行政機關之間的行政行為互相影響，選擇共同行政行為是提高行政效率的重要手段。這種情形下，相對人的訴請對象便變得更為復雜，維權難度增大。（4）應急行政行為更新速度快。此次疫情防控凸顯服務型政府的優(yōu)勢——信息披露更加透明、及時、全面。行政行為的調整速度也緊跟信息的變化，根據(jù)疫情發(fā)展與防控情況，各地不斷調整應急響應級別、交通出行的限制條件。在這種情形下，相對人對行政行為的預見可能性降低，期待利益易遭受損失。

（二）關于應急行政行為緊急性應對的訴訟探討

應急行政行為有控制突發(fā)事件的客觀需要，適用特殊情況理論。特殊情況理論是避免適用行政法治原則發(fā)生偏差的矯正方式，用例外的合法性理論代替正常的合法性理論。①王名揚：《法國行政法》，北京大學出版社，2016，第169頁?？墒?，行政應急權與常態(tài)行政管理權相比，存在權威程度、存續(xù)時間、遵循程序、權力強度、權力救濟程度共五個方面的不一樣。②周定平：《社會安全事件應對權力分析》，《中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版）》2008年第4期。無論是授益性還是負擔性應急行政行為，比起常態(tài)行政行為更易波及相對人權益，行政機關與相對人的關系更緊張，相對人尋求司法救濟的需求更強烈。然而，常態(tài)行政訴訟程序是常規(guī)設計，缺乏對緊急性權益需求的快速反應機制，常態(tài)下的行政訴訟也有訴訟保全等制度設計，但發(fā)揮的緊急性效果較小。有的原告即使勝訴仍然上訪，正是因為“時過境遷”，權益損害不可逆，勝訴權益無法兌現(xiàn)。如同患者就診，日常科室無法隨時應對急病患者，唯有同時設立急診科方可填補漏洞，迅速補位，共同構成完備的醫(yī)療體系。如何通過訴訟控制規(guī)制應急行政行為，保障公民應急救濟權和推動行政機關依法、有效應對突發(fā)事件，是應急法治語境下要探討的話題。

二、檢視：應急行政行為涉訴的現(xiàn)狀

（一）近五年應急行政行為涉訴案件的透視

在中國裁判文書網(wǎng)上以“行政應急”為關鍵詞，選擇2015—2019年度的案件，應急行政行為訴訟案件僅有16件。從這16件案件的案由、裁判年份、裁判結果等維度進行實證考察，近五年的相關審判情況統(tǒng)計圖如下：

案1 案由——行政主體

案2 案由——行政行為

案3 裁判年份

案4 裁判結果

以上統(tǒng)計表明：（1）涉應急行政行為的訴訟案件數(shù)量不多，一定程度上反映現(xiàn)有行政訴訟制度對行政應急權侵害行政相對人合法權益救濟的局限性，否定相對人具有行政應急訴權。有裁判指出，①參見吉林省磐石市人民法院（2017）吉0284行初25號行政裁定書。突發(fā)事件是社會生活不可避免的部分，其特點在于發(fā)生、發(fā)展具有突然性、高時效性、急劇性，此種情況下行政機關運用行政緊急權應對自然界突發(fā)事件是公共服務行為，不屬于受案范圍。（2）從行政管理領域來看，房屋拆遷管理領域占據(jù)顯著比例。從受理的行政行為案由來看，接近一半是針對行政強制措施提起的。（3）裁判結果集中在駁回起訴、確認行政行為違法以及撤銷行政行為，被判決“確認行政行為違法”的原因在于行政行為存在程序瑕疵。

（二）應急行政行為司法審查程序的省察

我國民事、刑事訴訟都有一個共同的“訴訟法基因”——速裁、特別審理機制。行政訴訟法發(fā)展三十年來，立法與司法層面上仍未探索、確立行政訴訟程序的特定化模式。前文的統(tǒng)計樣本中，審理程序適用的是普通審理程序，辦案時間普遍較長（見圖5），并無回應權利保護需求對制度形成的緊張性壓力。應急行政行為與相對人權益處于不對等關系，司法監(jiān)督“雙缺位”：檢察機關的監(jiān)督缺位，無針對行政應急權行使之“濫”和“亂”的行政公益訴訟；審判機關的司法審查缺位，無針對應急行政行為提起的行政訴訟類型。囿于規(guī)范層面和實踐操作的缺失，常態(tài)行政訴訟程序“失靈”，應急行政行為涉訴案件的審理難以有效保障相對人緊急性權利需求，如“非典”期間某市人民政府和市公安局聯(lián)合發(fā)布通知：非典確診考生和疑似確診考生不得參加高考，如果走常態(tài)行政訴訟程序，訴訟成本高，相對人權益保護效能不足。這類行政案件需要快速便捷的行政訴訟程序進行審理。

案5 辦案時長

突發(fā)事件作為行政應急權的邏輯起點，學界普遍肯定行政機行政應急權的正當性，并設計出規(guī)制路徑，但鮮有涉及行政訴訟制度。慶幸的是，近年來，應急行政訴訟作為與常態(tài)行政訴訟相對應的新概念，開始進入訴訟法視野：行政相對人與行政機關在行政應急法律關系中發(fā)生爭議后，相對人依法提起訴訟，請求快速解決糾紛，法院依法審查應急行政行為的合法性，判斷相對人主張是否有法律和事實依據(jù)，然后作出裁判的行政訴訟，并從宏觀上構建應急行政訴訟制度（見表1）。①高軒：《行政應急權對當事人行政訴權的威脅及其司法規(guī)制》，《法學評論》2016年第2期。與應急行政訴訟搭配的審理程序，凸顯“及時有效處理應急狀態(tài)下的行政糾紛”的功能，比常態(tài)行政訴訟審理程序更為快捷。

表1 學者提出的應急行政訴訟制度之具體框架

三、探索：構建應急行政訴訟審理程序的宏觀考量

（一）現(xiàn)實背景：司法權與行政權關系的嬗變

司法能動主要是指法院借助案件，以實現(xiàn)正義為目標，以憲法原則和精神為依歸，為政治、經(jīng)濟以及社會問題定軌立制。①龐凌：《法院如何尋求司法能動主義與克制主義的平衡》，《法律適用》2004年第1期。與前者相對的司法謙抑（克制），指的是法院在進行憲法意義上的司法審查時，對議會的立法，行政機關的行政法規(guī)、決定、命令、行為等表現(xiàn)出最大限度的謙抑與敬意。②陳云生：《論司法謙抑及其在美國司法審查制度中的實踐》，《上海交通大學學報（哲社版）》2005年第5期。司法權需要謙抑，尤其是在行政審判需要尊重行政權在社會治理中的意愿，防止司法權過度干預行政權。但是，在公民權利受到行政權力的威脅時，司法機關不能以克制主義回避自身維護社會正義的使命。③郭殊：《司法審查中的行政緊急權力— —以美國“鋼鐵公司占領案”為例》，《中國社會科學院研究生院學報》2006年第2期。

進入行政國時代后，行政權不斷膨脹、擴張，不斷侵犯著公民的自由民主權利，控制行政權被提上議事日程，司法權通過司法審查完成對行政權的制衡與約束，規(guī)制常態(tài)與非常態(tài)下的行政權成為可能。④代正群：《論應急行政行為的法律規(guī)制》，《中南大學學報（社會科學版）》2009年第4期。行政訴訟法立法目的之一是監(jiān)督行政機關依法行使職權，現(xiàn)代法治要求行政審判功能適度拓展，為法治政府建設提供司法支持。即使行政機關根據(jù)應急狀態(tài)采取行動，依然要處于司法監(jiān)督之下，避免應急行政行為偏離法治軌道。

（二）適用價值：符合行政訴訟的類型化發(fā)展

隨著行政訴訟理論與實踐的演進，類型化研究成為一片“紅?！?，訴訟制度構造將進一步跳出行政訴訟類型單一、忽略相對人權益司法救濟特殊需要的窠臼。類型化作為訴訟學研究方法，其目的是按照一定的標準對社會糾紛進行歸納總結，為相應訴訟救濟途徑的設計或訴訟體系漏洞的彌補奠定社會實證基礎。⑤樊崇義：《訴訟原理》，法律出版社，2003，第551頁。行政訴訟類型制度則具備有利于完善訴訟結構與程序效果的功能，“行政訴訟類型構造可以提升行政訴訟程序規(guī)則設計的理性程度”⑥章志遠：《行政訴訟類型構造研究》，法律出版社，2007，第79頁。。

應急行政訴訟審理程序是行政訴訟類型化的產(chǎn)物，有助于推動行政審判程序多樣化、層次化改造。我國行政訴訟制度是以行政處罰案件為模型而建立的，造成案件種類非常單一。⑦江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，《中國法學》2013年第1期。盡管修訂后的行政訴訟法仍沒有明確規(guī)制行政應急權的訴訟規(guī)則，但“立法目的”條款刪除“維護”保留“監(jiān)督”、“具體行政行為”表述為“行政行為”、增設簡易程序，以及行政審判承載權力監(jiān)督和權利保障的功能等微妙變化，釋放出鮮明的價值導向，彰顯構建應急行政訴訟審理程序的可能性。

應急行政訴訟審理程序相當于行政訴訟“急診模式”，常態(tài)行政訴訟審理程序相當于行政訴訟“日常模式”，二者在定位及功能上顯然有著區(qū)別。應急行政行為具備行政應急管理的性質，相對人權益處于緊急需求的狀態(tài)，若通過“日常模式”診斷應急行政行為，難以滿足相對人權益司法保護的特殊需求。這種應急性質審理程序的構建，類型化解決行政案件，彌補了常態(tài)行政訴訟審理時間長的短板，實現(xiàn)公平與效率相統(tǒng)一的最優(yōu)化。應急行政訴訟審理程序與常態(tài)行政訴訟審理程序相得益彰，二者結合有利于行政訴訟類型良性發(fā)展。

四、借鏡：構建應急行政訴訟審理程序的域外啟示

（一）權利有效保障原則

“權利有效保障原則”是德國司法實踐的一個原則，其法理基礎是“有權利必有救濟”?！稓W洲人權及基本權利保護公約》多個條款涉及迅速和有效審判的問題，歐盟共同體司法法院則在1991年Fac?torame et Zuckerfabrik Suderdithmarschen一案中，課以成員國國內法官“采取一切必要的臨時保護措施以確保共同體法得到遵行”的義務。①鄭延譜、陳詠熙：《填補權利保護的漏洞— —法國行政訴訟臨時處分制度的晚近發(fā)展》，《行政法學研究》2009年第3期。

從憲法價值角度來看，“遲到的正義非正義”，公民權利受到公權力的威脅與損害時，國家應提供及時保護。行政應急權是行政權擴張的結果，合憲性是其不可逾越的屏障，應以憲法為實質來源。應急行政行為超脫于正常社會秩序，權利有效保障原則對以有效應對突發(fā)事件為目標的應急行政行為具有憲法價值上的當然性，應急行政行為涉訴后應當接受權利有效保障的程序要求。從功能主義角度來看，權利救濟不僅應以能看得見的程序予以實現(xiàn)，還應配以迅速且有效的程序內部運行機制，有效實現(xiàn)訴訟目的。權利保障的功能效果是評價訴訟制度及其程序是否科學與嚴謹?shù)臉藴?，公民基于法律享有的權益不應因行政訴訟時間過長而得不到充分的司法救濟。

（二）法國緊急審理程序

法國行政訴訟法典有設立“緊急審理”專篇，內容包括緊急審理的法官、緊急情況下的審理、緊急審理的法官發(fā)出的報告單或指導措施、特別訴訟的條款等章節(jié)。②王敬波、王秀麗：《法國行政訴訟法典（法律篇）》，《行政法學研究》2007年第1期。緊急審理程序分為兩大類（見表2），它們的共同特點是：（1）緊急審理法官為獨任法官；（2）采用簡化的程序；（3）裁定采取的措施為臨時性措施，不對爭議的實體問題作出裁決；（4）緊急審理案件的預審維持對抗性特征。③金邦貴、施鵬鵬：《法國行政訴訟綱要：歷史、構造、特色、及挑戰(zhàn)——區(qū)域行政立法模式前瞻》，《行政法學研究》2008年第3期。

表2 法國緊急審理程序類型

法國緊急審理程序彌漫實用主義色彩，分類多樣、涉及面廣，是使得行政法官在緊急情況發(fā)生后快速應對，及時作出適當措施的程序改革結果。雖然其只是暫時性救濟程序，不涉及訴訟實體問題，對相對人權益的保護非終局性，但是當中蘊含的程序高效、效益最大化、可操作性等特征，可為構建應急行政訴訟審理程序提供思路。應急行政訴訟審理程序應回應突發(fā)事件中相對人的權利緊急性需求，圍繞應急行政行為特點出發(fā)，通過異于常態(tài)行政訴訟的審理程序，保證相對人權益獲得及時、有效的司法救濟。

五、構造：應急行政訴訟審理程序的微觀程式

審理程序是確保一項訴訟制度運轉的發(fā)動機，應急行政訴訟審理程序作為行政訴訟“急診模式”有其自身的內涵與功能。具體構造上，在吸收“權力有效保障原則”或借鑒法國緊急審理程序的過程中，結合我國行政訴訟簡易程序的設定，根據(jù)行政訴訟類型化的要求，建構起行政訴訟“急診模式”。結構功能主義要求破除普通審理程序功能發(fā)揮的障礙，行政訴訟“急診模式”應當形成“一個速（迅速）、兩個效（有效與高效）”的程序功能，充分體現(xiàn)“急診”的實質內涵。

（一）應急行政訴訟審理程序的啟動

1.擴大受案范圍

行政訴訟法關于受案范圍采用肯定性列舉，排除了大量行政行為的可訴性。行政機關在行政應急性原則指引下作出的行政行為，包括出臺規(guī)范性文件，都有可能減損相對人合法權益，盡可能地將其納入受案范圍，有司法操作性。應急行政行為是行政行為，當然地遵循比例性原則，其只能在維持公共秩序、保障公共利益必要的范圍以內才合法。司法權實行最大程度的監(jiān)督，必要性和比例性是合法性的一個因素。應急行政行為是否必要、程度是否相當，可視具體情況考量。而法律不可能列盡所有應急行政行為類型，涉訴的應急行政行為不在否定性列舉之內的，適用應急行政訴訟審理程序審查。

2.合理界定原告資格

從訴訟法傳統(tǒng)理論來看，“訴之利益”“直接利害關系”等都是限制訴權的方法。賦予公民應急行政訴權，是對傳統(tǒng)訴訟觀點的突破，不同的訴訟類型對原告資格的限制也不相同。行政應急權影響對象多，易出現(xiàn)“裁量濫用”與“程序濫用”，司法救濟及時才能阻止權益損害不可逆。應急行政行為有其特殊性，原告資格的標準之于常態(tài)行政行為的，應較為寬松，不能因應急行政行為限制對象多，就剝奪相對人的訴權。以新冠肺炎疫情防控期間某市政府的可食用畜禽名錄為例，該名錄沒有給予竹鼠買賣合法地位，竹鼠無法進入畜禽交易市場中買賣，限制了竹鼠養(yǎng)殖戶的經(jīng)營權益，故竹鼠養(yǎng)殖戶可以市政府作為被告提起應急行政訴訟。否則，竹鼠養(yǎng)殖戶無法接受救濟，一邊困于經(jīng)營收入減少甚至零收入，一邊焦慮地等待下一個有利政策的出臺。

3.設置經(jīng)過復議程序的起訴期限

未經(jīng)起訴的糾紛法院不予受理，應急行政訴訟審理程序是出于相對人行使應急行政訴權而啟動的。行政機關作出的應急行政行為突出行政效率之需求，相對人需要的是及時保護緊急性權利，起訴期限不宜過長。由于相對人提起應急行政訴訟前需要經(jīng)過行政復議（下文將有闡述），起訴期限可直接依照現(xiàn)行法律規(guī)定。

（二）應急行政訴訟審理程序的規(guī)則

1.實行“會診式”的審判組織

應急行政訴訟審理程序實行合議制。我國行政訴訟簡易程序適用獨任制，法國緊急審理程序亦由獨任法官承辦。但是，突發(fā)事件往往較為重大、社會影響力大，行政機關處理不當還可能引發(fā)群體性事件。比起適用簡易程序審理的行政案件，應急行政行為涉訴案件疑難因素較多、法律關系較為復雜，不排除附帶審查應急行政規(guī)范性文件。

再對比急診醫(yī)生的選任條件，急診醫(yī)生要在短時間內根據(jù)有限信息迅速診斷病因，開展緊急救治，所以急診醫(yī)生要具備強大的心理抗壓能力、高超的專業(yè)能力、豐富的臨床經(jīng)驗。類似地，復雜案件對主審法官的專業(yè)素養(yǎng)與抗壓能力有更高要求。獨任制通常適用于簡單案件，雖然應急行政訴訟審理程序有所簡化，但考慮到行政應急權特點，應急行政訴訟處理實體性爭議，程序兼顧有效原則，不適宜采取獨任制審理。

2.設定原則性與特殊性結合的審理期限

醫(yī)院急診有“黃金六分鐘”的概念，錯失最佳搶救時間會對患者帶來不可逆的生理損傷，這也是急診科室設立的初衷。應急行政訴訟也需從“搶救”的角度進行設計。比較現(xiàn)有程序審理期限，可以類型化“急診模式”的審理期限。根據(jù)行政訴訟法，適用常態(tài)行政訴訟審理程序的案件，在立案之日起六個月內審結；適用簡易程序的案件，在立案之日起四十五日內審結。另外，民事訴訟法的特別程序在立案之日起三十日內審結，其中的選民資格案件必須在選舉日前審結。申言之，特定化的審理程序具有特定化的審理期限，具體審理期限視具體案情確定。為確保相對人及時獲得有效司法救濟，減少司法監(jiān)督對行政應急權的影響，應急行政訴訟審理期限應能夠體現(xiàn)權力與權利的均衡，緩解它們的內外部張力。設立應急行政訴訟審理程序的出發(fā)點是快速、有效審理，但也不可忽視辦案工作量大的現(xiàn)實情況，否則確定的審理期限不滿足客觀條件而等同虛設，激活不了程序效果。因此，審理期限可作原則性與特殊性相結合的規(guī)定：一是對于預期權利行使有截止日期的，在權利行使日到來前審結。譬如傳染病確診考生和疑似確診考生不得參加考試的行政案件，應在考試日前審結。二是對于自身權益已受到應急行政行為損害的案件，為防止怠審，可參照或借鑒民事訴訟法“特別程序”的規(guī)則，規(guī)定不超過三十日為兜底期限，并且原則上不允許延長審理期限。

3.采取公開開庭的審理方式

應急行政行為涉訴案件采取開庭審理方式。應急行政法律關系是特定時空條件下發(fā)生的，較之常態(tài)行政法律關系，類型新穎、專業(yè)性強，合議庭召集雙方當事人，通過開庭審理“望聞問切”，更利于查清事實、公正司法。為解決案件等待排期耗時多，對應急行政訴訟案件應優(yōu)先安排開庭。在庭審模式方面，常態(tài)時期在傳統(tǒng)法庭審理，非常態(tài)時期采用“云庭審”。當突發(fā)事件對正常社會秩序造成巨大沖擊，原有庭審模式可能無法維持，“云庭審”應作為“急診模式”的標配，納入司法應急機制。以新冠肺炎疫情防控期間G市中級人民法院的“云上審執(zhí)”為例，因人口流動受到嚴格限制，被隔離的當事人無法到法院參加訴訟，G市中級人民法院借助智慧法院建設成果，74.2%的案件在線上立案、開庭、調解、執(zhí)行，訴訟服務線上辦理量占總量的89.6%。應急行政訴訟程序同樣可以運用信息技術，通過“互聯(lián)網(wǎng)+審判”，進行“云端上的訴訟”，保障相對人的訴訟權益及時兌現(xiàn)。

4.適當簡化的審理過程

審理過程如何進行，也會影響“急診模式”的效率。審理過程包括通知、送達、傳喚、法庭調查和法庭辯論等多個具體訴訟活動或環(huán)節(jié)，要盡可能提高各環(huán)節(jié)效率，以實現(xiàn)整體運轉高效。在保證當事人享有基本行政訴權和遵循行政審判規(guī)律的前提下，以建立新的程序規(guī)則為簡化目的，重點置于可適當省略的訴訟環(huán)節(jié)或可簡化的訴訟程序。其一，送達、通知、傳喚等庭審輔助性程序，對裁判結果不產(chǎn)生實質影響，簡便方式能夠同樣實現(xiàn)程序目的的，可以采用口頭通知、網(wǎng)絡信息告知、電子平臺送達等簡便方式。其二，庭審次數(shù)盡可能一次為限，減少當事人的訟累，防止懸而不決，適應“急診”的需要。其三，常態(tài)行政訴訟審理過程嚴格區(qū)分的法庭調查和法庭辯論，在應急行政訴訟的審理過程可以適當混同。對于當事人雙方?jīng)]有爭議的事實，可以省略法庭調查、法庭辯論；對于有爭議的法律適用，可以省略法庭調查，直接進行法庭辯論。

（三）應急行政訴訟審理程序的銜接

審理程序的銜接是為了減少立法成本，協(xié)調現(xiàn)有司法程序，提升維權效能。

1.與行政復議的銜接

行政訴訟與行政復議的銜接關系有自由選擇關系和復議前置，應急行政行為爭議適用復議前置。應急行政行為是行政機關依據(jù)應急管理法律法規(guī)施加于相對人的，具有較強的政策性和專業(yè)性。又鑒于突發(fā)事件的不確定性，需關注風險性利益，行政機關具備專業(yè)優(yōu)勢，審判機關對此類爭議難以在短時間認清事實。復議前置有助于促進行政機關審視職權、依法行政，也是司法權適度監(jiān)督行政權，相對人窮盡行政救濟的必然要求。當然，行政訴訟程序的微小變化“牽一發(fā)而動全身”，“急診”需求也會傳導至復議環(huán)節(jié)，應急行政行為的復議期限應特別規(guī)定在較短時間，否則會消解“急診模式”效用。

2.與立案登記制的銜接

立案審查制向立案登記制的轉變，扭轉了民眾告狀難、行政干預、消極立案的局面，案件受理數(shù)量也趨于增加。為保證立案到審理的順利銜接與過渡，省去業(yè)務庭再分案的功夫，可參照繁簡分流機制，在立案庭建立案件識別和篩選機制，分流常態(tài)行政訴訟案件與應急行政訴訟案件。應急行政行為是具有應急性質的，在進入突發(fā)事件應對階段后的行政行為不都是應急行政行為，常態(tài)行政行為與應急行政行為是可以并存的。新冠肺炎疫情防控期間，交通部門對違規(guī)泊車作出行政處罰，沒有產(chǎn)生應急性行政權力和公民義務，就不屬于應急行政行為。案件受理初始階段，要注意案件類型識別，不要因為是在突發(fā)事件應對階段受理案件，就不加區(qū)別歸類為應急行政爭議。

3.與常態(tài)行政訴訟審理程序的銜接

一方面，突發(fā)事件造成的應急狀態(tài)，持續(xù)時間或長久或短暫，部分應急行政糾紛訴至法院時，應急狀態(tài)可能已經(jīng)解除。但行政糾紛的因果關系是在于相對人權益受損與應急行政行為不合法不合理之間，仍應適用應急行政訴訟審理程序而非轉入常態(tài)行政訴訟審理程序。另一方面，應急時期行政機關打破常態(tài)時期法律規(guī)則，適用特殊時期法律規(guī)則。這說明國家擁有至少兩套完備的法律制度體系，用于不同時期的社會治理。應急行政訴訟審理程序是應急時期法律制度體系的獨立程序，有一套自己的程序規(guī)則，承擔特殊時期的法治任務。所以，行政訴訟“急診模式”無必要可與常態(tài)行政訴訟審理程序進行轉換。盡管如此，兩套審理程序并非相互對立，常態(tài)行政訴訟審理程序的訴訟中止、終結、移送、撤回等規(guī)則可適用于應急行政訴訟審理程序。

總體而言，應急行政訴訟審理程序是“繁于簡易程序，簡于常態(tài)行政訴訟審理程序”的一類行政訴訟程序。形象地看，簡易程序是患者自行到藥店購藥治療，常態(tài)行政訴訟審理程序是患者到醫(yī)院日常科就診，應急行政訴訟審理程序則是患者到醫(yī)院急診科就診。應急行政訴訟審理程序運行流程歸結見圖6。

圖6 行政訴訟“急診模式”運行流程

六、結語

現(xiàn)代社會是風險社會，如果將常態(tài)式的法律規(guī)則運用到非常態(tài)事件，很可能“不習水土，必生疾病”，受損權益也無法及時補救。應急行政訴訟對完善我國行政審判體系與提高應急管理法治化水平、建立突發(fā)事件司法應急機制，有著獨特作用。相對人權益因行政應急權損害，若救濟不及時，權益受損不可逆，即便勝訴亦無實質正義。行政訴訟“急診模式”的創(chuàng)建，能夠減輕庭審壓力，使行政糾紛得以迅速解決，有效提高行政效率、保護公民權利。同時，進一步充實應急行政訴訟制度的概念內容，為未來的制度安排提供指向。但這僅是應急行政訴訟制度的冰山一角，要實現(xiàn)這一行政訴訟類型的審判使命，還有賴于學界和實務界共同研究、不懈探索與成果轉化。