歐盟法律中的預(yù)防原則簡述

劉渝

摘要：隨著社會(huì)的發(fā)展，人類生活面臨的不確定風(fēng)險(xiǎn)越來越多，氣候問題、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域都存在潛在地風(fēng)險(xiǎn)、科學(xué)的不確定性。如何降低對公共利益的損害，這對政府的行政能力提出了嚴(yán)格的挑戰(zhàn)，因此風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的提出正是順勢而為。通過對瘋牛病案、輝瑞案、磷脂質(zhì)案、孟山都案等判例對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行了解釋和細(xì)化，并歸納預(yù)防原則的內(nèi)涵。結(jié)合我國實(shí)際情況和預(yù)防原則的發(fā)展過程，對中國的啟示是我國對預(yù)防原則在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域適用是認(rèn)可的，至于在國內(nèi)其他領(lǐng)域的適用還需綜合考量多方因素作出決策。

關(guān)鍵詞：歐盟法律;預(yù)防原則;法律適用

中圖分類號：D996.9;D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1003-2177（2021）06-0033-03

0 引言

由于預(yù)防原則與傳統(tǒng)行政法原則間具有一定沖突以及各國行政體制的差異，預(yù)防原則在具體適用中存在較大爭議，國際上通常在環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域上適用該原則，但歐盟卻通過立法和有關(guān)判例逐漸確立了預(yù)防原則在歐盟法律中一般法律原則的地位。

1 預(yù)防原則的概念

預(yù)防原則起源于20世紀(jì)70年代德國的Vorsorge prinzip原則，最初它旨在強(qiáng)調(diào)為了防止環(huán)境損害，應(yīng)該進(jìn)行事前的預(yù)防以便避免可能存在的危害的發(fā)生[1]。隨著歐洲一體化進(jìn)程加快，預(yù)防原則在歐盟的法律中也發(fā)展迅速。1991年制定的關(guān)于建立歐洲聯(lián)盟的《馬斯特里赫特條約》（以下簡稱《歐盟運(yùn)行條約》）首次在歐盟基礎(chǔ)條約中明確了預(yù)防原則，其中第191條第2款規(guī)定：“歐盟的環(huán)境政策應(yīng)致力于高水平的保護(hù)，同時(shí)應(yīng)考慮歐盟不同區(qū)域之形勢的多樣性。該政策應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，采取預(yù)防行動(dòng)原則，重點(diǎn)從源頭糾正環(huán)境損害原則，污染者付費(fèi)原則為基礎(chǔ)……”雖然此時(shí)出現(xiàn)了預(yù)防原則的相關(guān)概念，但仍然是對環(huán)境保護(hù)這一領(lǐng)域的具體規(guī)定，除此之外歐洲法院往往比較“含蓄”。由于此時(shí)對預(yù)防原則的“破圈”適用缺乏法律依據(jù)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，歐洲法院積極尋求在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域外適用的合法性。它根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第11條的規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)的要求應(yīng)納入歐盟政策與活動(dòng)的制定和實(shí)施中”，將預(yù)防原則適用到判例中，還對《歐盟運(yùn)行條約》其他具體條款進(jìn)行解釋，《歐盟運(yùn)行條約》第191條第1款，“保護(hù)人類健康”也屬于環(huán)境政策的目標(biāo)之一;另外，《歐盟運(yùn)行條約》第168條也規(guī)定：“所有歐盟政策與活動(dòng)的制定和實(shí)施都應(yīng)該保證高水平的人類健康保護(hù)”，這些法條解釋擴(kuò)大了預(yù)防原則的適用范圍。除此之外，歐盟委員會(huì)在《歐盟運(yùn)行條約》以外又專門制定了關(guān)于預(yù)防原則的其他文件，雖然依舊沒有明確規(guī)定預(yù)防原則的定義，但為擴(kuò)寬適用范圍提供了理論基礎(chǔ)。最終，《歐盟運(yùn)行條約》的基礎(chǔ)條約、歐洲法院的判例和歐盟的相關(guān)立法和文件制定，使得預(yù)防原則成功“破圈”，并逐漸發(fā)展成為歐盟法律的一般原則。特別是在歐盟法院的各種判例中都提及了該原則，而且通過這些判例對預(yù)防原則進(jìn)行了解釋和細(xì)化，使其內(nèi)涵逐漸明晰。

1.1 瘋牛?。˙ES）案

20世紀(jì)90年代中期，瘋牛病在英國開始大規(guī)模爆發(fā)，在該病對人類健康是否有影響尚不明確的情況下，歐盟委員會(huì)決定暫時(shí)性的采取全面禁止英國出口牛、牛肉和牛肉制品的緊急措施。英國認(rèn)為歐盟的決定沒有法律依據(jù)，存在是否合法以及歐盟是否有權(quán)的爭論。在沒有證據(jù)表明瘋牛病的產(chǎn)生與牛等有關(guān)的情況下，歐盟不能僅因?yàn)槭秤每赡軙?huì)造成一定的風(fēng)險(xiǎn)就作出限制的決定。因此英國提起了訴訟，但歐洲法院認(rèn)為：“在該決定通過時(shí)，活體動(dòng)物、牛肉和衍生產(chǎn)品所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)存在很大的不確定性。如果不能確定影響人類健康的風(fēng)險(xiǎn)是否存在或其程度如何時(shí)，歐盟機(jī)構(gòu)可以采取保護(hù)性的措施，而無須等到這些風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)存在和嚴(yán)重性顯露無遺”。歐洲法院認(rèn)為歐盟的決定有效。

這是歐洲法院第一次以判決的形式為保護(hù)公眾健康而適用預(yù)防原則，并將其適用范圍擴(kuò)大到了食品安全領(lǐng)域。雖然歐洲法院在判決的時(shí)候并沒有明確提到預(yù)防原則，但可以隱晦地看出歐洲法院對預(yù)防原則持支持的態(tài)度。此外，還可以根據(jù)這一判決得出預(yù)防原則適用的前提，即公共安全面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)、科學(xué)上的不確定性，而相關(guān)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)這一前提條件所采取的保護(hù)措施是具有合法性的。從這個(gè)角度出發(fā)也能說明歐盟采取的緊急措施是合法的。

1.2 輝瑞（Pfizer）案

該案主要是因?yàn)闅W盟委員會(huì)撤銷了輝瑞公司的某項(xiàng)添加劑在市場銷售的許可，輝瑞公司向歐洲法院提起訴訟，質(zhì)疑該項(xiàng)撤銷的規(guī)制行為的有效性。該項(xiàng)添加劑是一種名為維吉霉素的抗生素，主要添加在動(dòng)物飼料上，只需要少量的使用就能使得動(dòng)物生長速度加快。歐盟撤銷的理由是該添加劑存在降低動(dòng)物對抗生素耐藥性的可能，而這種耐藥性的減弱可能會(huì)通過食用傳給人類。針對這種擔(dān)憂，輝瑞公司認(rèn)為沒有任何科學(xué)依據(jù)可以證明兩者存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，要求撤銷該決定。最終歐洲初審法院在對預(yù)防原則進(jìn)一步的解釋基礎(chǔ)上，維持了對輝瑞公司所作的禁令。歐洲初審法院認(rèn)為“盡管由于科學(xué)上的不確定性，與添加劑有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)和嚴(yán)重性也不十分明顯，歐盟委員會(huì)與理事會(huì)可以通過預(yù)防原則行事?！边@次判決再一次明確重申了預(yù)防原則的適用前提，而且進(jìn)一步地對預(yù)防原則具體的涵義和適用規(guī)則作出了規(guī)定。具體而言：

（1）提前對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。風(fēng)險(xiǎn)評估并不要求提供確鑿證據(jù)證明風(fēng)險(xiǎn)的存在和轉(zhuǎn)化為不利后果的嚴(yán)重性，也無須要求該事件的發(fā)生和可能造成的結(jié)果有必然的聯(lián)系。換句話說，真實(shí)性和科學(xué)性不作為主要依據(jù)，可能性才是判斷依據(jù)，但是也需要一些準(zhǔn)確真實(shí)的數(shù)據(jù)佐證，要符合獨(dú)立和透明原則，讓社會(huì)公眾接受。

（2）舉證責(zé)任的分配。歐洲法院認(rèn)為應(yīng)該由歐盟有關(guān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)舉證責(zé)任。歐盟必然會(huì)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，有相應(yīng)的了解后再作出各項(xiàng)決定。當(dāng)決定開始產(chǎn)生爭議后，由歐盟進(jìn)行舉證更符合公平和效率的原則。

（3）歐盟具有自由裁量權(quán)。歐盟在是否適用預(yù)防原則、在哪種情況下適用預(yù)防原則等方面都可以進(jìn)行自我合理判斷，而歐洲法院無權(quán)要求歐盟必須適用。針對歐盟自由選擇后作出的公正而合理的行為，法院僅可以判斷對歐盟適用預(yù)防原則有明顯錯(cuò)誤導(dǎo)致無效行為，或者沒有法律依據(jù)，歐盟濫用權(quán)力做出的超過自由裁量范圍的決定。

1.3 磷脂質(zhì)（ Artegondan） 案

該案主要是涉及歐盟委員會(huì)撤銷了某種藥物產(chǎn)品在市場銷售的許可行為。該種藥物產(chǎn)品是一種含有“安非他命”厭食劑，主要添加在動(dòng)物飼料上，只需要少量的使用就能使得動(dòng)物加速飽腹感以達(dá)到厭食治療肥胖的目的。歐洲法院審理后認(rèn)為該撤銷無效。

（1）在風(fēng)險(xiǎn)評估上，沒有可靠的科學(xué)依據(jù)進(jìn)行佐證，且歐盟也并沒有對此作出合理解釋。

（2）舉證責(zé)任的分配。在醫(yī)藥局通過某種醫(yī)藥品的申請并授權(quán)經(jīng)銷商可以投入市場銷售時(shí)，這需要生產(chǎn)者提供該醫(yī)藥產(chǎn)品的安全性以及符合功效性的科學(xué)數(shù)據(jù)加以證明。而在歐盟撤銷該醫(yī)藥產(chǎn)品的銷售許可后產(chǎn)生爭議，理應(yīng)由其證明該項(xiàng)決定符合預(yù)防原則。

（3）自由裁量權(quán)。法院認(rèn)為公共利益要高于經(jīng)濟(jì)利益，“要求有權(quán)機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)拇胧┯靡苑乐箤步】?、安全與環(huán)境的特別潛在危害，并且給予這些利益更為優(yōu)先的保護(hù)，因而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則可以成為共同體法律的一般原則。因?yàn)楣餐w機(jī)構(gòu)在他們所有領(lǐng)域的活動(dòng)中都有保護(hù)公共健康、安全和環(huán)境的責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則可以被理解成為由前述歐盟條約引發(fā)的獨(dú)立原則?！?/p>

這是歐洲法院非常明確地在判決文件中提及到了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，要求有權(quán)機(jī)構(gòu)采取合適措施，防止針對公共健康、安全和環(huán)境的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并且較經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先保護(hù)上述利益。由此承認(rèn)了有權(quán)機(jī)關(guān)對適用預(yù)防原則有裁量權(quán)，但對裁量權(quán)也作出了限定，指出自由裁量權(quán)必須符合保護(hù)健康、安全和環(huán)境優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益的原則，以及相稱性和不歧視原則[2]。至此，預(yù)防原則在歐盟適用范圍已經(jīng)由最初的環(huán)境政策擴(kuò)展到歐共體的其他行為，成為歐盟法律的一般原則。

1.4 孟山都（Monsanto）案

該案涉及《歐盟食品條例》第259和97條設(shè)置的一項(xiàng)將新型食品和新型食品成分（主要為轉(zhuǎn)基因食品）投放到市場適用較為簡化的授權(quán)許可程序的制度。意大利衛(wèi)生部門對此產(chǎn)生了質(zhì)疑，認(rèn)為應(yīng)采取全面詳細(xì)的授權(quán)許可程序。理由依據(jù)是《歐盟食品條例》的第12條，“如果有新的信息或重新評估現(xiàn)有信息之后，有詳細(xì)的理由認(rèn)為遵照條例生產(chǎn)的食品會(huì)對人體健康或環(huán)境造成危害，就允許成員國臨時(shí)限制或中止使用這種食品的交易活動(dòng)。”歐洲法院則認(rèn)為該簡潔程序具有正當(dāng)化的要求，因?yàn)樵摮绦蛑粚?shí)際存在的食品適用，如果危害是可以明確的，那么就不需要更加詳盡的風(fēng)險(xiǎn)評估程序。進(jìn)而歐洲法院又指出，因?yàn)槲ｋU(xiǎn)可能只有經(jīng)過詳盡的風(fēng)險(xiǎn)評估之后方可能被確定，所以簡化程序當(dāng)然是但也只是可以根據(jù)條例作出的一系列評估中的第一個(gè)步驟，接著可能要啟動(dòng)的程序正是第 12條規(guī)定的內(nèi)容。這表明簡化程序的適用仍需遵循預(yù)防原則，根據(jù)預(yù)防原則可以對適用簡易程序授權(quán)許可的食品進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評估，以此作出相應(yīng)決策以保證公眾健康。

而以往的案件中，歐盟機(jī)構(gòu)都將預(yù)防原則用作“盾牌”，即用其作為辯護(hù)理由為受到攻擊的歐盟條款辯護(hù)，而在此案中該原則的角色從“守護(hù)”變“侵害”，成為了申請人手中的“劍”不斷的刺痛歐盟法律。歐洲法院給出的解釋也是在維護(hù)預(yù)防原則在歐盟法律中的優(yōu)先適用，由此可以看出預(yù)防原則在歐盟法律體系中一般原則的地位不斷得到強(qiáng)化和認(rèn)可，特別是在維護(hù)食品安全領(lǐng)域。

以上是預(yù)防原則在歐盟法律體系發(fā)展過程中影響較大的幾個(gè)判例，特別是磷脂質(zhì)（Artegondan）案，為預(yù)防原則的具體適用有了歐盟法院明確的判例支持?？偨Y(jié)以上判例，可對歐盟法律中預(yù)防原則的內(nèi)涵作出相應(yīng)歸納：當(dāng)面臨可能潛在的危險(xiǎn)或科學(xué)上的不確定性時(shí)，有關(guān)機(jī)構(gòu)可以為了維護(hù)公共健康、安全和環(huán)境利益采取適當(dāng)?shù)男姓胧?預(yù)防原則的適用前提是科學(xué)的不確定性，即無法以科學(xué)的角度去確定該事物是否會(huì)造成一定性的損害;有關(guān)機(jī)構(gòu)要進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估判斷，評估的核心是成本—效益分析，根據(jù)評估結(jié)果決定是否采取措施或措施類型;政府機(jī)構(gòu)不能濫用預(yù)防原則的裁量權(quán)，所采取的行政措施必須符合比例原則和非歧視性原則;預(yù)防原則涉及舉證責(zé)任倒置，由有關(guān)機(jī)構(gòu)在該適用行為產(chǎn)生爭議后承擔(dān)舉證責(zé)任。

2 在我國適用公共衛(wèi)生領(lǐng)域的問題

雖然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為國際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域上的關(guān)鍵性角色，起著重要的作用，而且已經(jīng)成為歐盟法律的一般原則，其國際影響力也越來越大，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國各方面面臨的潛在的危險(xiǎn)和科學(xué)的不確定性也隨之增多，特別是近幾年的藥品安全和食品安全問題的逐漸顯現(xiàn)。我國大多時(shí)候采用的是損害預(yù)防原則，即危險(xiǎn)發(fā)生后，根據(jù)科學(xué)確定的風(fēng)險(xiǎn)采取預(yù)防措施。在2020年的新冠疫情暴發(fā)后，我國是否可以考慮借鑒歐盟的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，以及是否可以將其適用到公共衛(wèi)生領(lǐng)域，以減少疫情造成的破壞。

（1）預(yù)防原則在我國缺乏適用的法律基礎(chǔ)。雖然我國加入的多個(gè)有關(guān)環(huán)境保護(hù)和生物安全的國際環(huán)境法文件都有體現(xiàn)預(yù)防原則，如《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》的第十五條：“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)其能力廣泛運(yùn)用預(yù)防的方法，在有嚴(yán)重或不可挽回?fù)p害的威脅時(shí)，缺乏充分的科學(xué)確定性不應(yīng)被用來作為延遲采取防止環(huán)境惡化有效措施的理由?！钡覈]有對該原則進(jìn)行系統(tǒng)的國內(nèi)立法，也只是在有關(guān)環(huán)境單行法、行政法規(guī)和部門規(guī)章中提及了“預(yù)防”和“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”等詞語，并沒有明確說明這是預(yù)防原則的適用，相關(guān)概念依然模糊。在我國環(huán)境法尚且如此，那么可想而知要想在更廣的公共衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)展，首先需要在立法層面予以支持。

（2）我國目前沒有完備的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)評估是預(yù)防原則適用的大前提，只有經(jīng)過科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估，然后才能采取預(yù)防措施。雖然預(yù)防原則并不要求證明風(fēng)險(xiǎn)影響的現(xiàn)實(shí)存在，只需要證明存在風(fēng)險(xiǎn)的可能性，但這仍需要盡可能多的科學(xué)數(shù)據(jù)加以證明。預(yù)防原則中的風(fēng)險(xiǎn)評估除了涉及到政府部門的價(jià)值判斷，更多是要依據(jù)特定領(lǐng)域的專業(yè)科學(xué)知識。在運(yùn)用預(yù)防原則對科學(xué)的不確定采取有關(guān)措施時(shí)，政府部門往往在較短時(shí)間就做出了決策，會(huì)導(dǎo)致在某些復(fù)雜問題上不能做到全面風(fēng)險(xiǎn)評估，使得社會(huì)對他們所采取的預(yù)防措施不能信服。此時(shí)建立期科學(xué)完備的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制就顯得尤為重要，要建立一個(gè)科學(xué)完備的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，政府部門的價(jià)值判斷不能取代專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)意見，要在充分聽取專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員意見基礎(chǔ)上做出決策。

（3）適用預(yù)防原則的成本可能超出其收益。不可否認(rèn)預(yù)防原則是可以將危險(xiǎn)扼殺在搖籃里，但預(yù)防原則的適用不僅需要考慮社會(huì)目標(biāo)，還要綜合考量經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，畢竟科學(xué)的不確定性中除了潛在風(fēng)險(xiǎn)，還存在社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益。預(yù)防原則的適用意味著舍棄一定的經(jīng)濟(jì)效益，政府部門適用預(yù)防原則作出的決策所造成的損失可能大于潛在風(fēng)險(xiǎn)的損害。我國所處的社會(huì)階段不同于歐盟國家，不可能像歐盟國家一樣在各方面嚴(yán)格適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域包括種類繁多復(fù)雜的食品和藥材，很多民間食品和傳統(tǒng)藥材科學(xué)已經(jīng)證明對公共健康確定存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，然而這些食品和藥品已經(jīng)形成一條完整的經(jīng)濟(jì)鏈，如果嚴(yán)格適用歐盟的預(yù)防原則，那么這些食品和藥品都有可能被清退市場，由此產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能大于收益，所以我國應(yīng)當(dāng)在綜合考量經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，有限適用預(yù)防原則。

基于以上考量，我國現(xiàn)階段對預(yù)防原則應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，現(xiàn)階段還不能急于將其運(yùn)用到公共衛(wèi)生領(lǐng)域。但不可否認(rèn)的是，盡管預(yù)防原則存在很多爭議和缺陷，很多國家適用預(yù)防原則已經(jīng)成為一種趨勢，從我國積極參與有關(guān)預(yù)防原則的國際條約可以看出我國對預(yù)防原則在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域適用是認(rèn)可的，至于預(yù)防原則在國內(nèi)其他領(lǐng)域的適用，還需綜合考量多方因素作出決策。

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（責(zé)編：趙露）