我國(guó)社區(qū)治理政策研究

吳燁 黃膺旭 徐曉林

摘要：新冠疫情的爆發(fā)讓社區(qū)治理得到越來(lái)越多的關(guān)注和重視，而社區(qū)治理政策作為推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的方向引領(lǐng)和重要抓手，是解決社區(qū)治理問(wèn)題、達(dá)成社區(qū)治理目標(biāo)、推動(dòng)社區(qū)治理發(fā)展最直接有效的工具，社區(qū)治理能力也與社區(qū)治理政策體系的實(shí)施與完善息息相關(guān)。運(yùn)用政策文獻(xiàn)量化和內(nèi)容分析法，以1989年到2020年初國(guó)家層面頒布的102份與社區(qū)治理相關(guān)的政策作為研究對(duì)象，分析了我國(guó)社區(qū)治理政策的階段演變、頒布主體、文種類型、主題詞，并對(duì)出現(xiàn)頻次較多的社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防、社區(qū)矯正與法制宣傳、社區(qū)綜合治理、社區(qū)服務(wù)以及社會(huì)保障與社區(qū)福利等五個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了深入分析，最后對(duì)今后我國(guó)社區(qū)治理政策發(fā)展提出了進(jìn)一步的展望。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理政策;政策文本;量化分析

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）01-0056-66 收稿日期：2020-12-03

1 引言

社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)共同體。社區(qū)作為社會(huì)的重要組成部分，是施行社會(huì)治理的基層單元，已經(jīng)成為人們安居樂(lè)業(yè)的重要場(chǎng)所和實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合功能的基礎(chǔ)單位。社區(qū)治理有助于社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社區(qū)弱勢(shì)群體的救助、社區(qū)內(nèi)居民矛盾的解決和社區(qū)安全的維護(hù)等。習(xí)近平總書(shū)記也多次強(qiáng)調(diào)“社區(qū)雖小，但連著千家萬(wàn)戶，做好社區(qū)工作十分重要”，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”。2020年7月，習(xí)近平總書(shū)記在吉林考察時(shí)再一次強(qiáng)調(diào)社區(qū)是城市治理的“最后一公里”。

在2020年伊始的新冠肺炎疫情大考中，社區(qū)作為防疫工作的第一線，承擔(dān)著疫情排查、卡點(diǎn)值守、宣傳引導(dǎo)、體溫測(cè)量、環(huán)境消殺、勸散聚眾人群、保障生活物資等工作職責(zé)。社區(qū)在我國(guó)疫情防控中發(fā)揮著不可或缺的作用，但與此同時(shí)也暴露出各種各樣的問(wèn)題：一是疫情期間社區(qū)治理忽略了“以人為本”的核心思想，比如對(duì)于“封城”后滯留在武漢的外來(lái)人員，社區(qū)未能及時(shí)采取相應(yīng)的救助措施，使得他們流浪街頭、居無(wú)定所;二是居民的參與意識(shí)不強(qiáng)，公民精神有待提升，在疫情防控期間，還存在著居民在小區(qū)散步、不按照規(guī)定佩戴口罩、業(yè)主拒絕測(cè)溫并強(qiáng)行闖入等情況;三是社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制不健全，還不能有效預(yù)警、干預(yù)和處置突發(fā)性災(zāi)難問(wèn)題，缺乏應(yīng)對(duì)疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的演練。因此，要在貫徹落實(shí)常態(tài)化社區(qū)疫情防控工作的同時(shí)，從提升社區(qū)民生服務(wù)能力、培育公民精神、普及居民應(yīng)急意識(shí)等方面提高社區(qū)治理能力，優(yōu)化社區(qū)治理體系，推進(jìn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化。

從1989年開(kāi)始，黨中央國(guó)務(wù)院以及各部委出臺(tái)了一系列關(guān)于推進(jìn)社區(qū)治理發(fā)展的政策文件。在這些政策文件當(dāng)中，既有加強(qiáng)社區(qū)治理的宏觀性方針，也有關(guān)于社區(qū)治理不同維度的針對(duì)性政策。社區(qū)治理政策是公共政策的重要組成部分，也是社區(qū)治理的指示性文件，它指導(dǎo)著社區(qū)治理的實(shí)踐，對(duì)社區(qū)治理能力產(chǎn)生顯著影響。研究社區(qū)治理政策有利于了解社區(qū)治理的發(fā)展歷程和政策導(dǎo)向，有助于政策制定者準(zhǔn)確把握社區(qū)治理體制的變革趨勢(shì)，確定未來(lái)社區(qū)治理政策制定的重點(diǎn)。因此，本文從政策的階段演變、頒布主體、文種類型、主題詞這幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)社區(qū)治理政策進(jìn)行研究，旨在總結(jié)我國(guó)社區(qū)治理政策的發(fā)展歷程和特征，討論政策的合理性及優(yōu)化路徑。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

由于地方政策存在個(gè)體性差異，不具有普遍性，因此本文選取1989年到2020年初中央及各部委所頒布的社區(qū)治理政策作為研究對(duì)象。本研究的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于民政部等中央部委網(wǎng)站和北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)。分別以“社區(qū)治理”作為標(biāo)題、關(guān)鍵詞在網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行信息的初步檢索，但由于所搜索出的社區(qū)治理相關(guān)政策文本眾多，而且與社區(qū)治理關(guān)聯(lián)的程度各不相同，本文根據(jù)下列原則對(duì)搜索出的政策進(jìn)行進(jìn)一步的整合和篩選，以確保樣本的準(zhǔn)確度：一是代表性，政策發(fā)文單位只選取具有較強(qiáng)公信力的中央部委，地方政策法規(guī)由于個(gè)體差異、不具代表性故不予選取;二是適切性，對(duì)于一些僅泛泛提及社區(qū)治理的政策不予采用，所選政策內(nèi)容必須與社區(qū)治理的主題高度相關(guān);三是針對(duì)性，政策文種類型主要選取法律法規(guī)、意見(jiàn)、規(guī)劃、通知、方案等規(guī)范性文件，對(duì)于一些非正式?jīng)Q策文件，如批復(fù)、函、目錄、清單、活動(dòng)會(huì)議及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等文件等不予采用;四是時(shí)效性，選取政策數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)，還需注意此政策是否現(xiàn)行有效，對(duì)于失效的政策，要予以剔除。在遵循這四項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，對(duì)政策文本進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整，最終選取102份政策文本作為本次研究的對(duì)象（樣本收集截止時(shí)間為2020年3月3日）。

2.2 研究方法

政策文獻(xiàn)計(jì)量是一種對(duì)政策文獻(xiàn)的結(jié)構(gòu)屬性進(jìn)行量化分析的研究，在政策分析過(guò)程中引入了文獻(xiàn)計(jì)量、社會(huì)學(xué)、數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)等各學(xué)科的方法，以揭示政策的主題、目標(biāo)和政策影響，政策的主體協(xié)作方式，以及政策體系的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和演進(jìn)規(guī)律。內(nèi)容分析法是一種科學(xué)的研究手段，它通過(guò)對(duì)“內(nèi)容”進(jìn)行分析以獲得相應(yīng)的結(jié)論，具有客觀性的特點(diǎn)和數(shù)據(jù)可獲得性的優(yōu)勢(shì)。

本文采用政策文獻(xiàn)量化和內(nèi)容分析法相結(jié)合的方法，對(duì)我國(guó)社區(qū)治理政策文本進(jìn)行多維度的獨(dú)立和交互分析，從社區(qū)治理政策的時(shí)間分布、政策主體、政策類型、政策主題等多個(gè)屬性特征出發(fā)，對(duì)政策文本進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性的量化描述，從而揭示我國(guó)社區(qū)治理政策的特征和演變規(guī)律。

3 我國(guó)社區(qū)治理政策的總體情況

從階段演變、頒布主體、文種類型這三個(gè)方面展示我國(guó)社區(qū)治理政策的總體情況：首先，通過(guò)對(duì)不同時(shí)間段文本數(shù)量分布情況的統(tǒng)計(jì)，直觀地反映出我國(guó)社區(qū)治理政策頒布的頻率與密度;其次，研究政策頒布主體，了解政策制定的主體參與情況，簡(jiǎn)潔明了地展示出發(fā)文主體之間的相互協(xié)作程度;最后，通過(guò)對(duì)政策文種進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)來(lái)探討政策文種類型頒布和政策效力。

3.1 政策頒布階段的演變

按照發(fā)文年度對(duì)102份政策樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)社區(qū)治理政策最早可以追溯到1989年由民政部獨(dú)立頒布的《全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議紀(jì)要》。此后，我國(guó)社區(qū)治理政策經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。由圖1可見(jiàn)，在2005年之前，我國(guó)每年頒布的社區(qū)治理政策數(shù)量在個(gè)位數(shù)徘徊。這一階段的社區(qū)治理政策較少，中央文件的關(guān)注重點(diǎn)主要圍繞社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，這其中不僅包括社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐探索，還囊括了社區(qū)建設(shè)的理論研究和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。這些政策文件也為國(guó)家開(kāi)啟社區(qū)治理的新篇章而蓄力。到了2006年，社區(qū)治理政策出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，年度政策文本數(shù)量首次達(dá)到兩位數(shù)。同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，成為指導(dǎo)我國(guó)社區(qū)服務(wù)的綱領(lǐng)性文件。在2006年到2015年，我國(guó)社區(qū)治理政策數(shù)量總體上呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，只有2011年和2014年相對(duì)較少。而在2015年，又出現(xiàn)了一個(gè)小高潮，政策年度文本數(shù)量高達(dá)10份。2015年到2018年政策數(shù)量逐年減少，對(duì)社區(qū)治理的關(guān)注度有所降低，2018年之后政策數(shù)量重新開(kāi)始上升，因?yàn)橐咔榈脑颍?020年初出臺(tái)的社區(qū)治理相關(guān)政策就高達(dá)5個(gè)。

觀察我國(guó)社區(qū)治理政策發(fā)展歷程，可以將其劃分為以下五個(gè)階段：一是政策探索起步階段，二是政策推動(dòng)促進(jìn)階段，三是政策機(jī)制成型階段，四是政策改進(jìn)優(yōu)化階段，五是政策鞏固完善階段。在2000年之前是政策探索起步階段，處于孕育萌芽時(shí)期的社區(qū)治理涵蓋于社會(huì)治理之中，政策的專業(yè)性、系統(tǒng)性均較弱。在2001至2005年間是政策推動(dòng)促進(jìn)階段，進(jìn)入初步發(fā)展階段的社區(qū)治理受到了越來(lái)越多部門的重視，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、衛(wèi)生部、教育部等部門聯(lián)合頒布相關(guān)政策，推動(dòng)了社區(qū)治理政策文本數(shù)量的大幅度增加。在2006至2010年間是政策機(jī)制成型階段，社區(qū)治理政策發(fā)展已經(jīng)趨于穩(wěn)定，政策數(shù)量總體呈現(xiàn)穩(wěn)步攀升的趨勢(shì)。在2011至2015年間是政策改進(jìn)優(yōu)化階段，社區(qū)治理依舊作為活躍的概念出現(xiàn)在政治議題和公眾生活中，但社區(qū)治理的內(nèi)容不再僅僅局限于社區(qū)保障與社區(qū)福利，司法部獨(dú)立或聯(lián)合其他部門將目光聚焦于社區(qū)矯正與法治宣傳，關(guān)注社區(qū)法律服務(wù)工作以及社區(qū)矯正工作，社區(qū)治理迎來(lái)了法制化保障的春天。而在2016至2020年間是政策鞏固完善階段，社區(qū)治理政策文本數(shù)量呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢(shì)，在這段時(shí)間內(nèi)頒布的政策中既有高屋建瓴的綱領(lǐng)性規(guī)劃，也有較為具體的操作性意見(jiàn)。在2020年伊始，突如其來(lái)的新冠肺炎疫情使得國(guó)家出臺(tái)的社區(qū)治理政策轉(zhuǎn)向社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防，更多地關(guān)注傳染病的防治和疫情的防控。

3.2 政策頒布主體

我國(guó)社區(qū)治理與政府行政管理有著很多不同之處，例如它的權(quán)力運(yùn)行方向并不總是單一的、自上而下的。社區(qū)治理涵蓋內(nèi)容廣、涉及主體多、輻射范圍大，一方面決定了社區(qū)治理政策的豐富性，另一方面也表明了社區(qū)治理政策的制定和實(shí)施必然是多元主體參與協(xié)商與合作的過(guò)程。政策主體是指負(fù)責(zé)制定和頒布政策的權(quán)威部門，其主體構(gòu)成情況直接影響政策制定的過(guò)程，對(duì)政策執(zhí)行效果明顯與否也會(huì)起到重要的作用。由于不同政策頒布主體的價(jià)值導(dǎo)向、著眼點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)的不同，政策導(dǎo)向、政策內(nèi)容和政策效果也各不相同。本文對(duì)政策頒布主體的研究分為各部門獨(dú)立頒布與部門間聯(lián)合頒布兩個(gè)維度，希望通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析政策頒布部門的獨(dú)立性與協(xié)同性。

由表1可以直觀地看出，1989-2020年初我國(guó)社區(qū)治理政策的出臺(tái)一共涉及到了47個(gè)職能部門，其中獨(dú)立頒布政策的部門有20個(gè)，其余27個(gè)部門以聯(lián)合頒布的方式參與到社區(qū)治理政策的制定和頒布當(dāng)中。單獨(dú)制定社區(qū)治理政策的主體達(dá)到20個(gè)，占據(jù)全部主體的42.55%，總共頒布的52份政策文本占據(jù)政策文本總量的50.98%。其中，民政部單獨(dú)頒布了19份政策文本，占比為36.54%。按照我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制，民政部作為主管社區(qū)治理的部委部門之一，貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于社會(huì)民生的大政方針，制定相關(guān)社區(qū)治理政策，其職能的轉(zhuǎn)變，也反映在逐年增多的政策數(shù)量及類型當(dāng)中。在近30年里，民政部一直在強(qiáng)化基本民生保障職能，為困難群眾提供基本的社會(huì)服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)治理和社區(qū)服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建。

聯(lián)合頒布政策的主體分布廣泛，頒布政策數(shù)量基本與獨(dú)立頒布政策的數(shù)量持平，占政策文本總數(shù)的49.02%。伴隨著治理理念的深入和學(xué)科交叉研究的熱潮，協(xié)同治理理念越來(lái)越多地被應(yīng)用于我國(guó)社區(qū)治理政策的研究當(dāng)中。尤其是在今年的新冠肺炎疫情當(dāng)中，民政部和國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)屢次聯(lián)合發(fā)文，明確彼此的職責(zé)分工，共同指導(dǎo)社區(qū)治理。統(tǒng)籌、監(jiān)管社區(qū)服務(wù)工作由民政部負(fù)責(zé)，而公共衛(wèi)生應(yīng)急是國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的職責(zé)所在。這體現(xiàn)了兩部門之間的聯(lián)系較為密切，合作程度較高。但總體而言，還是存在著部門之間合作匱乏、一些部門獨(dú)立于邊緣位置的情況，政策頒布主體之間的協(xié)同性有待提高，需促進(jìn)政策參與主體的多元化。

3.3 政策文種類型

由于頒布的政策采用不同的文種類型，所產(chǎn)生的政策效力也是各不相同。這102份社區(qū)治理相關(guān)的政策文本大致可以分為通知、意見(jiàn)、標(biāo)準(zhǔn)、方案、規(guī)范、規(guī)劃、法規(guī)這7種類型。

如表2所示，在收集的樣本中，社區(qū)治理政策共采用7種公文形式頒布?！巴ㄖ鳖愓呶谋緮?shù)量最多，高達(dá)55份，所占比例達(dá)到了53.92%，超過(guò)所有政策文本數(shù)量半數(shù)以上。緊隨其后的“意見(jiàn)”類政策文本也多達(dá)42份，占比41.18%。而“規(guī)劃”“方案”等類型的政策文本出現(xiàn)次數(shù)寥寥無(wú)幾?？v觀“通知”類政策文種可以發(fā)現(xiàn)，中央及部委主要通過(guò)對(duì)公文進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)的方式傳達(dá)文件精神，其規(guī)劃性和綱領(lǐng)性較強(qiáng)，但缺乏一定的可操作性。從“意見(jiàn)”類政策文種可以看出，我國(guó)政府在保持社區(qū)治理政策規(guī)范性的同時(shí)，注重提出具體建議、細(xì)化處理意見(jiàn)，為社區(qū)治理制定了針對(duì)性、詳細(xì)化的實(shí)施辦法。從表2中還可以看出“標(biāo)準(zhǔn)”“規(guī)范”“法規(guī)”等類型的政策文本數(shù)量較少，說(shuō)明我國(guó)社區(qū)治理缺乏規(guī)章制度的制定，法制化水平亟待提高。綜上所述，我國(guó)社區(qū)治理政策多以“通知”“意見(jiàn)”作為主要政策文種類型，上傳下達(dá)的效率高，政策文種類型比較豐富，但文種數(shù)量分布不均衡，缺乏計(jì)劃、規(guī)章、法律層面的政策，很多政策效力不高、針對(duì)性不強(qiáng)，這種情況將會(huì)導(dǎo)致政策的約束力度不夠、執(zhí)行力度不足、效果不顯著。因此，社區(qū)治理政策有待進(jìn)一步推進(jìn)。

4 我國(guó)社區(qū)治理政策的內(nèi)容分析

本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，分析政策文本中關(guān)于社區(qū)治理的相關(guān)內(nèi)容，梳理出社區(qū)治理發(fā)展的內(nèi)容變化，總結(jié)已有社區(qū)治理政策內(nèi)容的特征，并就未來(lái)社區(qū)治理相關(guān)政策的制定提供針對(duì)性建議。

4.1 政策主題詞

政策主題詞是對(duì)政策文本的核心內(nèi)容、基本要義以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的高度概括和簡(jiǎn)要凝練，能夠反映并高度概括政策的中心思想和目的。

經(jīng)過(guò)歸并同義詞、剔除無(wú)意義詞、過(guò)濾干擾詞之后，本文總結(jié)提煉出12個(gè)詞語(yǔ)作為1989年到2020年初社區(qū)治理政策的主題詞，分別是：社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防;社區(qū)矯正與法治宣傳;社區(qū)綜合治理;社區(qū)服務(wù);社會(huì)保障與社區(qū)福利;社區(qū)照顧與救助;社區(qū)安全與治安管理;社區(qū)教育;社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè);社區(qū)環(huán)境及物業(yè)管理;社區(qū)文化和精神文明建設(shè);突發(fā)事件社區(qū)應(yīng)急管理。這些主題詞基本涵蓋了該階段我國(guó)社區(qū)治理政策關(guān)注的重點(diǎn)。

由表3可見(jiàn)，社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防類政策文本最多，有26份，占政策文本總數(shù)的25.49%;居于第二位的是社區(qū)矯正與法治宣傳類，有14份，占政策文本總數(shù)的13.73%;居于第三位的是社區(qū)綜合治理類和社區(qū)服務(wù)類，都是13份，占政策文本總數(shù)的12.75%;社會(huì)保障與社區(qū)福利類政策有12份，占比為11.76%;而社區(qū)照顧與救助、社區(qū)安全與治安管理、社區(qū)教育、社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社區(qū)環(huán)境及物業(yè)管理、社區(qū)文化和精神文明建設(shè)、突發(fā)事件社區(qū)應(yīng)急管理方面的政策相對(duì)比較少，均不超過(guò)10份。

從政策主題維度來(lái)看，社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防、社區(qū)矯正與法治宣傳、社區(qū)綜合治理、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)保障與社區(qū)福利是社區(qū)治理政策文本中每年都會(huì)關(guān)注到的政策主題，且總體數(shù)量都在10份以上。社區(qū)照顧與救助從2000年開(kāi)始逐步進(jìn)入到政策議題當(dāng)中。傳統(tǒng)社會(huì)救助是社會(huì)保障的最后一道防線，是政府為社會(huì)弱勢(shì)群體提供物質(zhì)救助的一項(xiàng)基本生活保障政策。伴隨著時(shí)代的發(fā)展，人們的生活水平在不斷地提高，特別是在改革開(kāi)放之后，人們不再停留于解決物質(zhì)貧困問(wèn)題，而是更多地向改善精神貧困層面傾斜。社區(qū)照顧與救助的政策也在不斷地開(kāi)拓創(chuàng)新，以滿足社區(qū)民眾們的多元化需求。社區(qū)一開(kāi)始提供物質(zhì)救助，后來(lái)逐漸擴(kuò)展到能力救助、精神救助等，滿足多元化的救助需求。從時(shí)間序列維度來(lái)看，2005年之前頒布的政策文本聚焦主題較為單一，重點(diǎn)圍繞社區(qū)服務(wù)、社區(qū)公共衛(wèi)生等內(nèi)容進(jìn)行了整體部署，勾勒出了社區(qū)治理的基本雛形。2005年之后，政策體系內(nèi)容更加豐富，逐漸覆蓋社區(qū)照顧與救助、社區(qū)教育、社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社區(qū)文化和精神文明建設(shè)等主題。2011-2015年這個(gè)階段的社區(qū)治理政策數(shù)量眾多、種類齊全、涉及面廣，初步構(gòu)建起了一個(gè)層次分明的社區(qū)治理政策體系。2020年的疫情使得社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防政策更加完善，社區(qū)治理的制度支持愈加強(qiáng)大。

4.2 政策重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域

從表3中可以看出，社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防、社區(qū)矯正與法制宣傳、社區(qū)綜合治理、社區(qū)服務(wù)以及社會(huì)保障與社區(qū)福利是進(jìn)入政策議程最多的五項(xiàng)政策內(nèi)容，也是國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，具體分析這五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域可以更好地了解我國(guó)現(xiàn)有社區(qū)治理政策的情況。因此，本文所研究的五類政策重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域的具體情況如下：

（1）社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防類政策。通過(guò)分析我國(guó)歷年社區(qū)治理政策可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防類政策文本數(shù)量最多。近年來(lái)，隨著社區(qū)中各種突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的增加，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)作為城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的基層單元，工作職責(zé)就在于處理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，社區(qū)防治成為解決此類事件的關(guān)鍵舉措。由表4可見(jiàn)，衛(wèi)生部作為公共衛(wèi)生的總抓手，獨(dú)立頒布或聯(lián)合頒布各種社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防類政策。在26份社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防類政策中，衛(wèi)生部獨(dú)立頒布政策5份，聯(lián)合頒布政策10份，總計(jì)參與次數(shù)高達(dá)15次，占比達(dá)到了57.69%。特別是在新冠肺炎肆虐的疫情期間，衛(wèi)生部聯(lián)合國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)頒布多條關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的政策。從這一系列的政策頒布來(lái)看，國(guó)家在進(jìn)一步完善和規(guī)范以社區(qū)為基礎(chǔ)的公共衛(wèi)生服務(wù)體系的道路上，進(jìn)行了深入且有益的探索。

突如其來(lái)的新冠疫情暴露出我國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理能力的不足，這與我國(guó)突發(fā)事件社區(qū)應(yīng)急管理類政策缺乏有很大關(guān)系。從表5中可以看出，在26份社區(qū)公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防類政策文本中，關(guān)于突發(fā)事件的總體應(yīng)急政策有且僅有1份，即2006年衛(wèi)生部辦公廳頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）應(yīng)急預(yù)案編制指南（試行）》，僅占比3.85%。突發(fā)事件是對(duì)社區(qū)治理能力和治理體系的大考驗(yàn)，國(guó)家需加快制定和出臺(tái)社區(qū)應(yīng)急管理類政策并及時(shí)傳達(dá)政策信息，提升社區(qū)應(yīng)急管理能力。

（2）社區(qū)矯正與法制宣傳類政策。政策文本數(shù)量居于第二位的是社區(qū)矯正與法制宣傳類政策。盡管我國(guó)的社區(qū)矯正制度目前還處在施行初期階段，但隨著相關(guān)法律的完善，社區(qū)矯正制度在我國(guó)的應(yīng)用領(lǐng)域也越來(lái)越廣泛，而且隨著社區(qū)服刑人員數(shù)量的逐步增多，社會(huì)化行刑必將成為當(dāng)代刑法的必然趨勢(shì)。社區(qū)矯正的基本方式和內(nèi)容決定了它能夠更好地幫助服刑人員順利回歸社會(huì)的同時(shí)，還能幫助國(guó)家節(jié)約執(zhí)行刑罰的成本。在這樣的時(shí)代背景下，社區(qū)矯正逐漸成為我國(guó)刑罰執(zhí)行的優(yōu)選方式，社區(qū)矯正立法與普及已成為大勢(shì)所趨。如表6所示，社區(qū)矯正與法制宣傳類政策通常是司法部、最高人民法院、最高人民檢察院獨(dú)立頒布或聯(lián)合頒布，政策內(nèi)容主要圍繞如何進(jìn)行社區(qū)矯正工作展開(kāi)。而在2008年之后，伴隨著《中華人民共和國(guó)禁毒法》的實(shí)施，社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)逐漸推行，國(guó)家禁毒委開(kāi)始聯(lián)合其他相關(guān)部門頒布政策，貫徹落實(shí)國(guó)家禁毒政策，構(gòu)建和諧幸福社區(qū)。

值得重點(diǎn)關(guān)注的是，在2019年全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》。該法自2020年7月1日起實(shí)施，是我國(guó)第一次對(duì)社區(qū)矯正工作的開(kāi)展進(jìn)行專門立法。相關(guān)政策的出臺(tái)體現(xiàn)了我國(guó)促進(jìn)法制現(xiàn)代化的決心，但是法治道路上總會(huì)存在著艱難險(xiǎn)阻，社區(qū)治理政策還存在著一些問(wèn)題，比如社區(qū)矯正相關(guān)法律匱乏、現(xiàn)存法律條例籠統(tǒng)、具體措施缺乏、社區(qū)法治教育宣傳不足、實(shí)踐案例較少。我國(guó)社區(qū)矯正與法制宣傳類政策文本數(shù)量雖占比較多，但民眾普及度不高、群眾認(rèn)知較為片面?？傮w而言，社區(qū)矯正與法制宣傳尚不完善，亟待改進(jìn)，以便能真正做到社區(qū)內(nèi)“有法可依”，便捷社區(qū)矯正執(zhí)行過(guò)程、提高執(zhí)法效率。

（3）社區(qū)綜合治理類政策。社區(qū)綜合治理類政策和社區(qū)服務(wù)類政策文本數(shù)量并列第三位。由表7可見(jiàn)，社區(qū)綜合治理類政策包羅萬(wàn)象，既涵蓋了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，也包括了城市規(guī)劃與開(kāi)發(fā)建設(shè)、商貿(mào)物資綜合規(guī)定、文化綜合規(guī)定等等。在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求下，“三社聯(lián)動(dòng)”理念應(yīng)運(yùn)而生。“三社聯(lián)動(dòng)”就是在社區(qū)治理中，實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者三者之間的良性互動(dòng)。然而，如何實(shí)現(xiàn)三者之間的有效聯(lián)動(dòng)是“三社聯(lián)動(dòng)”的關(guān)鍵所在，也關(guān)乎著社區(qū)治理效果的顯著與否。而在新冠疫情肆虐全球的大背景下，民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司等單位于2020年3月12日指導(dǎo)編寫(xiě)了《社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”線上抗疫模式工作導(dǎo)引（第二版）》，體現(xiàn)了國(guó)家順應(yīng)時(shí)代潮流，緊抓社區(qū)治理熱點(diǎn)、重點(diǎn)內(nèi)容的特征。

（4）社區(qū)服務(wù)類政策。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)城市化率逐年提高，城市人口的增多給社區(qū)服務(wù)工作帶來(lái)了全新的挑戰(zhàn)。只有改善社區(qū)服務(wù)、提高社區(qū)治理能力水平，調(diào)動(dòng)社區(qū)的每一個(gè)群眾，才能真正給社區(qū)居民一個(gè)良好的生活環(huán)境。

整理分析13份社區(qū)服務(wù)類政策發(fā)現(xiàn)，關(guān)于基層組織服務(wù)的政策多達(dá)10份，所占比例高達(dá)76.92%，如表8所示。這說(shuō)明，推進(jìn)社區(qū)治理的道路上需要各個(gè)社區(qū)提升基層組織管理能力，全力做好民生實(shí)事。例如，有一些社區(qū)服務(wù)類政策針對(duì)社區(qū)車位少、車主亂停車的現(xiàn)象，提出可以積極與所轄派出所、城管執(zhí)法等部門交流溝通，在社區(qū)指定位置施劃停車位，規(guī)范亂停車現(xiàn)象，優(yōu)化社區(qū)生活環(huán)境。再例如，針對(duì)垃圾成堆、亂擺亂放的現(xiàn)象，社區(qū)服務(wù)類政策中指出可以借鑒北郎東社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，利用新技術(shù)賦能社區(qū)治理，主動(dòng)尋求、積極探索垃圾分類的新模式、新路徑，投入運(yùn)行廚余堆肥機(jī)，對(duì)社區(qū)的廚余垃圾進(jìn)行粉碎工作。除此之外，殘?jiān)€可以作為肥料免費(fèi)用于社區(qū)居民自家盆栽養(yǎng)殖、改善社區(qū)綠化等。社區(qū)應(yīng)力圖打造一個(gè)“無(wú)廢”空間，給予社區(qū)居民良好的生活環(huán)境，真正地做到用心用情為社區(qū)居民服務(wù)。

（5）社會(huì)保障與社區(qū)福利類政策。政策文本數(shù)量居于第五位的是社會(huì)保障與社區(qū)福利類政策。隨著社區(qū)治理體系的完善，社區(qū)福利服務(wù)涵蓋中老年群體、青少年群體和母嬰群體等多個(gè)特殊群體，社區(qū)內(nèi)的所有民眾也都享有社會(huì)保障服務(wù)，社區(qū)福利的覆蓋面越來(lái)越廣。

由表9可以看出，在12份社會(huì)保障與社區(qū)福利類政策中，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策占5份，所占比例達(dá)到41.67%，這說(shuō)明我國(guó)政府十分注重社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。針對(duì)目前我國(guó)人口老齡化程度加劇的情況，我國(guó)亟待構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。在這種大環(huán)境之下，國(guó)家出臺(tái)的政策倡導(dǎo)以社區(qū)為依托的居家護(hù)理式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，這種體系強(qiáng)調(diào)社區(qū)機(jī)構(gòu)照料功能，使得老年人足不出戶就可以得到用心且專業(yè)的照顧。在這種新型的模式之下，照料服務(wù)成本不再昂貴，可以在一定程度上減輕其他家庭成員的時(shí)間束縛和經(jīng)濟(jì)壓力。但是，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作是紛繁復(fù)雜且動(dòng)態(tài)變化的，與此相關(guān)的一些需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題還需要在今后的社區(qū)治理政策工作中繼續(xù)進(jìn)行深入研究。

就業(yè)事關(guān)人民群眾的切身利益，自然也成為國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的議題。在社會(huì)保障與社區(qū)福利類政策中，關(guān)于招工與就業(yè)的政策有4份，占比為33.33%。這體現(xiàn)了黨中央始終致力于解決就業(yè)問(wèn)題，關(guān)心民生，關(guān)愛(ài)群眾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

5 總結(jié)與展望

本文借助政策文獻(xiàn)量化、內(nèi)容分析法對(duì)我國(guó)近30年來(lái)102份國(guó)家層面的社區(qū)治理政策文本從時(shí)間分布、政策主體、政策類型、政策主題等多個(gè)維度進(jìn)行考察，分析其總體情況和具體內(nèi)容。本文的研究?jī)H僅是社區(qū)治理政策深入研究的起點(diǎn)，力圖對(duì)我國(guó)社區(qū)治理政策演進(jìn)特征和規(guī)律進(jìn)行剖析，為我國(guó)社區(qū)治理現(xiàn)代化建言獻(xiàn)策。

研究發(fā)現(xiàn)：我國(guó)社區(qū)治理政策發(fā)展歷程分為探索起步、推動(dòng)促進(jìn)、機(jī)制成型、改進(jìn)優(yōu)化、鞏固完善五個(gè)階段;聯(lián)合頒布政策的主體分布廣泛，但政策參與主體協(xié)同性不高;政策文種類型較為豐富，但文種數(shù)量分布不均衡;存在社區(qū)應(yīng)急管理能力不足、規(guī)章制度管理相對(duì)薄弱等問(wèn)題?？傮w而言，黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于社區(qū)治理的政策文件是黨中央與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新，根據(jù)不同時(shí)期社區(qū)發(fā)展新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求以及人民群眾需求的變化，不斷進(jìn)行調(diào)整并完善的制度成果。

在本文研究的基礎(chǔ)之上，今后還可以對(duì)社區(qū)治理政策進(jìn)行以下幾個(gè)方面的深入研究與探討。其一，繼續(xù)收集國(guó)家層面的社區(qū)治理政策，根據(jù)政策演進(jìn)的階段性特征，運(yùn)用軟件分析及預(yù)測(cè)未來(lái)政策的演變趨勢(shì)，為以后的突發(fā)事件提供社區(qū)應(yīng)急管理;其二，在收集社區(qū)治理政策文本的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查等實(shí)踐方式充實(shí)社區(qū)治理政策相關(guān)的研究資料;其三，根據(jù)社區(qū)治理政策頒布主體呈現(xiàn)出的多樣化特征，試圖在多部門之間構(gòu)建協(xié)同性政策決策機(jī)制，發(fā)揮各個(gè)部門的引導(dǎo)、配合作用，建立多元主體間的合作協(xié)商型互動(dòng)關(guān)系;其四，確立以人民為中心的基本價(jià)值導(dǎo)向，完善我國(guó)社區(qū)治理政策的績(jī)效評(píng)估考核體系，以便衡量政策的實(shí)際運(yùn)行效果顯著與否。

綜上所述，社區(qū)治理政策作為我國(guó)公共政策的重要組成部分，彰顯著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷，意義深遠(yuǎn)，作用重大。但由于社區(qū)治理新議題不斷涌現(xiàn)，社區(qū)治理體制歷經(jīng)變革，我國(guó)社區(qū)治理政策的研究亟待進(jìn)一步深入。

參考文獻(xiàn)：

1.魏娜.我國(guó)城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào).2003.01

2.易外庚 方芳 程秀敏.重大疫情防控中社區(qū)治理有效性觀察與思考.江西社會(huì)科學(xué).2020.40（03）

3.萬(wàn)江紅.災(zāi)難中的社區(qū)營(yíng)造——以湖北農(nóng)村“抗疫”為例.社會(huì)學(xué)評(píng)論.2020.8（02）

4.閔學(xué)勤.市域社會(huì)治理：從新公眾參與到全能力建設(shè)——以2020抗擊新冠肺炎疫情為例.探索與爭(zhēng)鳴.2020.04

5.盛洪濤 周強(qiáng) 汪勰 衛(wèi)東.新冠疫情考驗(yàn)下的武漢社區(qū)治理新思考[J/OL].城市規(guī)劃：1-5[2020-11-17].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.2378.TU.20200915.1921.002.html

6.李江 劉源浩 黃萃 蘇竣.用文獻(xiàn)計(jì)量研究重塑政策文本數(shù)據(jù)分析——政策文獻(xiàn)計(jì)量的起源、遷移與方法創(chuàng)新.公共管理學(xué)報(bào).2015.12（02）

7.劉偉.內(nèi)容分析法在公共管理學(xué)研究中的應(yīng)用.中國(guó)行政管理.2014.06

8.黃萃 趙培強(qiáng) 李江.基于共詞分析的中國(guó)科技創(chuàng)新政策變遷量化分析.中國(guó)行政管理.2015.09

9.繆燕子.新中國(guó)成立以來(lái)社會(huì)救助政策變遷研究——基于間斷——均衡理論的解釋.中國(guó)行政管理.2017.11

10.曾維 李曉惠 吳惠平 張勇平 李學(xué)云 方瓊.國(guó)內(nèi)外社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急護(hù)理現(xiàn)狀及培訓(xùn)模式對(duì)策研究.中國(guó)全科醫(yī)學(xué).2010.13（19）

11.王牧 陳麗娜.中國(guó)社會(huì)化行刑措施的體系性完善.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線.2020.09

作者簡(jiǎn)介：吳燁，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

黃膺旭，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

徐曉林，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家自然科學(xué)基金專項(xiàng)項(xiàng)目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會(huì)治理體系建設(shè)——以武漢市為例”（編號(hào)：72042016）研究成果之一。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：徐曉林。