漸進、契約與功績：公務員職務職級并行制度的演進邏輯

謝煒 洪瑩

摘 要：公務員職務職級并行制度的實施標志著我國公務員職業(yè)成長的激勵機制得以正式重塑。2015年縣以下機關職務職級并行制度矯治了基層公務員經(jīng)濟待遇主要由職務決定的實然偏差，因以“任職年限和級別”為職級晉升依據(jù)而具有一定的“普惠”特征。2019年整體推進的公務員職務職級并行制度在職務晉升的“過度競爭”和基層職級晉升的“全面普惠”之間尋求平衡，以工作需要、德才表現(xiàn)、職責輕重、工作實績和資歷等為綜合考量因素，形成從年功制到功績制的轉向。從初步確立到全局拓展，我國公務員職務職級并行制度呈現(xiàn)從試點到擴散、從保障到激勵、從普惠到競爭的運行特點，并蘊含相應的制度演進邏輯。

關鍵詞：公務員;職務;職級;演進邏輯

隨著改革開放進入攻堅期和深水區(qū)，如何激勵廣大公務員擔當作為，成為新時代迫切需要解決的現(xiàn)實問題。針對長期以來“職務優(yōu)位”帶來的公務員晉升通道狹窄、壓職壓級嚴重、履職動力不足等顯性問題，我國在修訂公務員法的基礎上，分別于2019年和2020年頒布了《公務員職務與職級并行規(guī)定》和《公務員職務、職級與級別管理辦法》，相關制度文本的實施意味著我國公務員職業(yè)成長的激勵機制得以正式重塑。

一、問題的提出

職務晉升通常被認為是公務員職業(yè)發(fā)展的主要目標，行政級別等觀念早已融入中華民族的文化基因。然而，公務員晉升職務的需求與職務資源的有限性之間始終是一對客觀存在的矛盾。我國720多萬公務員中60%在縣以下基層單位工作，76.7%為鄉(xiāng)科級及以下人員，由于縣以下機構規(guī)格比較低，基層公務員晉升難、待遇低等問題更為凸顯。實證研究表明，晉升停滯等職業(yè)生涯高原現(xiàn)象容易造成公務員在工作中表現(xiàn)出更多的情緒耗竭和犬儒主義等傾向。

為了回應公務員群體的職業(yè)發(fā)展訴求，我國于2015年正式實施《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，即在公務員法規(guī)定的制度框架內(nèi)保持原有領導職務和非領導職務晉升制度不變，建立主要依據(jù)任職年限和級別晉升職級的制度。2019年我國將職務職級并行制度的實施范圍從局部拓展到公務員全體，通過推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，致力于建設高素質專業(yè)化的公務員隊伍。伴隨著多部制度文本的出臺與實踐，學界的相關研究也日益興盛。

從公務員職務職級并行制度的設計特點來看，公務員職位分類制度旨在對公務員隊伍進行科學管理和有效激勵，職務職級并行制度則重在對公務員進行持續(xù)激勵。職務設置指向權利及責任義務的承擔，職級設置更多指向物質利益及職業(yè)尊嚴的滿足。職務晉升和職級晉升都是獨立的晉升階梯，而級別晉升在很大程度上依附于職務晉升和職級晉升。職級的作用在于為公務員的職業(yè)生涯提供專業(yè)化發(fā)展的通道，職級晉升應更具有“有限性”和“競爭性”的特點，才能產(chǎn)生激勵效果。職務職級并行制度充分體現(xiàn)了分級管理，而分類管理的表征卻顯現(xiàn)不足。

從公務員職務職級并行制度的實施成效來看，制度執(zhí)行的公平性、制度本身合理性、制度有效執(zhí)行對公務員工作狀態(tài)有顯著影響，其中后兩者的影響更強。縣級以下機關公務員職務職級并行制度突破了領導職務和非領導職務晉升的職數(shù)限制，從具體晉升程序來說是一項兜底性質的政策，雖然職級設置層次較少、間隔時間較長，但只要符合任職年限條件都可以晉升到相應級別。制度的落實吸引了人才到基層服務、鍛煉和成長，促進了基層公務員隊伍的穩(wěn)定，也出現(xiàn)了部分公務員產(chǎn)生避責情緒，選擇放棄晉升領導職務的現(xiàn)象，并使得縣鄉(xiāng)兩級機關事業(yè)編制人員產(chǎn)生心理落差，影響了工作積極性。

從公務員職務職級并行制度的發(fā)展方向來看，應避免改革就是對非領導職務進行替換的認識誤區(qū)，防止職級職務化和職級級別化等傾向。職務職級改革是工資福利制度的基礎，工資福利制度是職務職級改革的保證，但不能把職級簡單看成工資收入問題，職級設置是人事管理制度的創(chuàng)新。職務職級并行改革的價值取向是激勵擔當作為，應特別強調激勵在重大任務中貢獻突出的干部，構建更具精細化與個性化的公務員績效考核制度，進一步推進公務員分類管理改革，使相關制度與職務職級并行制度協(xié)同運行。

綜上而言，學界對公務員職務職級并行制度設計特點進行了深入剖析，使得職位、職務、職級和級別之間的關系得到較為充分的討論，進一步明晰了相關概念的學理邊界;學界對于縣級以下機關公務員職務職級并行制度實施成效的研究，大多聚焦于政策分析的視角、人力資源的視角和組織行為的視角等，重點關注工資政策的匹配、激勵效果的實現(xiàn)、層級組織的運行等內(nèi)容，并提供了具有實證論據(jù)的研究成果;對于公務員職務職級并行制度發(fā)展方向的研究則從深化公務員分類改革、落實配套政策、完善考核方式等宏觀、中觀和微觀層面提出了有價值的建議，且關注了公務員系統(tǒng)內(nèi)外部的公平性問題。已有的成果為本研究提供了頗多借鑒，不過基于相關研究大多就現(xiàn)有制度文本進行靜態(tài)內(nèi)容的描述，實證方面囿于時效性所限而集中關注2015年縣級以下機關職務職級并行制度的實施效果，本文試圖將研究內(nèi)容聚焦于制度從基層實施到全局拓展的動態(tài)演進邏輯，并剖析2019年公務員職務職級并行制度全面推行以來的核心價值轉向，期冀為制度實踐提供一定的學理參考。

二、公務員職務職級并行制度的演進

1993年《國家公務員暫行條例》的頒布既標志著我國現(xiàn)代公務員制度的確立，也意味著公務員職務與級別制度正式形成。在我國公務員管理的初步制度框架中，職務設置的前提明確為公務員職位分類——國家行政機關以“事為中心”，在確定職能、機構、編制的基礎上進行職位分類，并依據(jù)職位設置公務員的職務和級別序列。職務所體現(xiàn)的是行政賦權與履職義務的均衡，蘊含著職位分類和品位分類的雙重特征。級別序列體現(xiàn)的是公務員所任職務、職位責任、德才表現(xiàn)、工作實績和工作經(jīng)歷等要素，其價值在于既可以作為確立公務員工資及相關待遇的依據(jù)，也可以作為平衡比較不同職務序列的標尺[1]。

當制度實施進程中基層公務員職業(yè)成長的“天花板”困境愈加明顯時，黨的十六大提出“完善干部職務和職級相結合的制度”，以此作為對構建公務員激勵和保障機制訴求的回應。2006年《中華人民共和國公務員法》對于公務員職位分類有明顯突破，按照職位的性質、特點和管理需要，劃分公務員為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類等類別。而在職務分類方面，則延續(xù)了劃分領導職務和非領導職務的傳統(tǒng)，職務與級別依然是確定公務員工資及其他待遇的依據(jù)，職級要素未有體現(xiàn)。2013年，黨的十八屆三中全會明確了“深化公務員分類改革，推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”的方向，2015年《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》和2016年《行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定（試行）》《專業(yè)技術類公務員管理規(guī)定（試行）》的相繼出臺正是對于改革導向的有效對接。

縣以下機關職務職級并行制度矯治了基層公務員經(jīng)濟待遇主要由職務決定的實然偏差，2019年《公務員職務與職級并行規(guī)定》將制度適用對象從局部拓展至全體，通過職務職級并行而暢通了“雙梯”晉升通道（見表1）。作為公務員的等級序列，職級意指專業(yè)化和職業(yè)化的發(fā)展梯度，體現(xiàn)公務員的政治素質、業(yè)務能力、資歷貢獻，并成為確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)。相應地，我國2020年3月頒布的《公務員職務、職級與級別管理辦法》將職務、職級及德才表現(xiàn)、工作實績、資歷等明晰為確立公務員級別的關鍵要素。

縱覽我國現(xiàn)代公務員制度發(fā)展的二十余年歷程，職務和職級問題始終是公務員管理的重要內(nèi)容。山東省濟南市委組織部的一項調查曾表明，81%的被調查者認為職務晉升是對公務員最有效的激勵，而在公務員職務職級并行制度全面實施之后，一項針對上海市公務員系統(tǒng)的調查則表明，58.22%的公務員最看重職級要素，16.43%的公務員最看重職務要素，13.81%的公務員最看重職位要素，4.02%的公務員最看重級別要素，這在一定程度上表明職級對于公務員職業(yè)成長的激勵效應正逐漸顯現(xiàn)。從2015年《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》對于公務員職務職級并行制度的初步確立，到《公務員職務與職級并行規(guī)定》和《公務員職務、職級與級別管理辦法》的全面實施，制度呈現(xiàn)從試點到擴散、從保障到激勵、從普惠到競爭的運行特點，并蘊含相應的演化邏輯。

三、從試點到擴散：公務員職務職級并行制度的漸進邏輯

近年來我國公務員制度的演進，通常一項新的改革舉措會先在小的局部領域或者地區(qū)進行試點，通過實踐積累足夠的經(jīng)驗后，再根據(jù)實際效果和社會需要，不斷深化和擴大改革范圍，即以探索性試點的方式，實現(xiàn)公務員制度的漸進式發(fā)展[2]。漸進式模式一方面具有成本較小、阻力降低和風險可控的特點;另一方面亦可將地方政府的政策創(chuàng)新納入中央政府決策議程，助力制度變革。為緩解基層公務員職務晉升難導致待遇提高受限的矛盾，2014年我國在吉林、江西、甘肅和廣東四省各選取一個縣進行為期一年的基層公務員職務職級并行試點工作，通過汲取試點經(jīng)驗與不足，我國于2015年起正式實施《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》。制度發(fā)揮了職級在確定公務員工資待遇方面的積極作用，全國共有100多萬基層公務員晉升了職級[3]。2016年國務院得到授權調整公務員法的適用范圍，天津、湖北、四川、山東等省市和部分中央機關自2017年6月起，以兩年為期，試點省市層級機關公務員職務職級并行制度，相關試點工作為2019年《公務員職務與職級并行規(guī)定》的推行奠定了基礎。

制度擴散聚焦于新制度如何在不同層級、不同區(qū)域的政府之間進行傳播[4]。在府際關系觸發(fā)機制方面，公務員職務職級并行制度既體現(xiàn)中央政府汲取縣以下試點經(jīng)驗、篩除實踐教訓的自下而上學習機制特征，也體現(xiàn)前期圍繞同級縣級政府之間、后期圍繞同級省市級政府之間為獲取試點資格而展開的競爭機制特征，更體現(xiàn)試點期滿后中央政府通過修訂法律和頒布政令要求地方全面推進公務員職務職級并行的強制機制特征。羅格斯認為，相對優(yōu)勢、兼容性、復雜性、易觀察性和可試用性等五重屬性利于制度采納和擴散[5]。公務員職務職級并行制度因延續(xù)了職務制度和級別制度而具有基本的兼容性，因擴大了輻射范圍和增加了晉升通道而具有了顯見的激勵優(yōu)勢，因逐級逐層展開試驗而趨近被理解和接受，因試點過程持續(xù)被觀察和評估而形成信息的有效遞送。總體來看，從局部到全體，從試點到擴散，公務員職務職級并行制度的發(fā)展可梳理出較為明晰的內(nèi)容變化。

1.制度調適：核心目標的轉向。制度調適指自上而下的制度方向設立后，依據(jù)試點反饋或執(zhí)行中的過程評估，決策者對偏離制度方向的目標或內(nèi)容進行修正或調整，并通過再決策的方式形成穩(wěn)定的制度方案。2015年縣以下機關公務員職務職級并行制度的核心目標旨在落實“職級與待遇掛鉤”，“發(fā)揮職級在確定干部工資待遇方面的作用”，并使待遇“隨著職級晉升相應提高”。由此可見，制度的主要價值在于解決“壓制壓級”等頑疾所引致的縣級以下機關公務員經(jīng)濟激勵不足的顯性問題。2019年覆蓋全體公務員的職務職級并行制度將“職級與待遇掛鉤”由目標調適為策略，暢通職級晉升通道的核心目標轉向促進公務員“立足本職安心工作”，“加強專業(yè)化建設”，并激勵“公務員干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為”。這一目標的修正意味著制度更加注重組織中的人力資源開發(fā)成效，力圖通過拓寬職級空間，改善公務員的履職行為，實現(xiàn)工作績效與職業(yè)成長的良性互動。

2.制度吸納：考核價值的融合。在公務員制度框架中，考核是依據(jù)職位職責與工作任務對公務員德才表現(xiàn)和履職實績進行考量評價的重要內(nèi)容。盡管1993年《國家公務員暫行條例》即表述“年度考核結果作為對國家公務員調整職務、級別和工資的依據(jù)”，但除了“被確定為不稱職的予以降職”外，對于優(yōu)秀和稱職等主要考核結果在晉升中具體如何使用卻缺乏操作細則，使得考核之于公務員職業(yè)成長的影響式微?！蛾P于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》強化了公務員考核的功能，將考核結果與晉升的年限資格結合，“任現(xiàn)職級或職務期間每有1個年度考核為優(yōu)秀等次，任職年限條件縮短半年”，“每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長1年”。制度運行過程中，基于可量化和可預期的換算標準，雖然可能引發(fā)對于優(yōu)秀結果過度關注而“不利于機關內(nèi)部穩(wěn)定”的問題，但考核實施部門與目標群體對于“德能勤績廉”的重視程度皆有明顯提升。2019年《公務員職務與職級并行規(guī)定》吸納了相關制度內(nèi)容，對于考核結果優(yōu)秀的使用，延續(xù)了縣以下機關“任職年限縮短半年”的正向激勵，對于結果為基本稱職等次或者不定等次的情況，“該年度不計算為晉升職級的任職年限”。由此既窮盡了考核結果全部等次與職級晉升的關聯(lián)，也規(guī)范契合“公務員晉升職級所要求任職年限的年度考核結果均應為稱職以上等次”的前置原則。

3.制度脫嵌：職數(shù)彈性的消解。職數(shù)指與職務、職級的名稱和層次緊密關聯(lián)的數(shù)量規(guī)模，通常按照機構性質、機構規(guī)格、編制規(guī)模和管理幅度等因素核定。長期以來，我國對于職數(shù)適用“剛性約束”，《國家公務員暫行條例》規(guī)定“晉升國家公務員的職務，必須在國家核定的職數(shù)限額內(nèi)進行”，《中華人民共和國公務員法》進一步確認“公務員任職必須在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進行，并有相應的職位空缺”。2015年縣以下機關公務員職務職級并行制度采用了彈性職數(shù)的理念，強調公務員晉升職級“主要依據(jù)任職年限和級別”，使職數(shù)約束從“剛性”轉為“柔性”。從實際操作來看，因未設置職數(shù)限制，按年功“論資晉升”的弊病導致德才表現(xiàn)和工作實績在一定程度上被消解而難以激發(fā)公務員的職業(yè)成就感。2019年《公務員職務與職級并行規(guī)定》放棄了職數(shù)不限的導向，重新明確公務員晉升職級“應當在職級職數(shù)內(nèi)逐級晉升”，“不是達到最低任職年限就必須晉升，也不能簡單按照任職年限論資排輩”，體現(xiàn)了更為科學的用人導向。

四、從保障到激勵：公務員職務職級并行制度的契約邏輯

公務員身份確立后，政府和公務員之間形成的權利義務關系正式生效，雙方進入履行契約的合作階段：以《中華人民共和國公務員法》為基礎的相關制度文本，既明確對公務員依法履行職責的行為予以保護，亦對公務員的履職行為與工作實績有考核評價的要求。2015年縣以下機關公務員職務職級并行制度旨在強化職級對經(jīng)濟待遇的決定功能，決策部門闡釋制度的核心內(nèi)容是在保持原有領導職務晉升不變的情況下，通過增加職級晉升的通道來解決基層公務員“晉升難、待遇低”的矛盾[6]，落腳點在于待遇的保障與提升。2019年《公務員職務與職級并行規(guī)定》則強調“推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”，彰顯“以保障為依托，以激勵為重心”的要義轉變。

雙因素理論將傳統(tǒng)的激勵舉措如提升工資報酬、改善人際關系、優(yōu)化工作環(huán)境等，歸入保健因素。保健因素僅能消除或減少組織成員的“不滿意”，而不能持續(xù)地實現(xiàn)“滿意”。只有能夠滿足個人成長的要素，如成就感、發(fā)展的機會、挑戰(zhàn)性任務、工作責任等激勵因素才會導致組織成員積極情緒與行為的發(fā)生?？h級以下機關公務員職級晉升帶來的工資待遇提升屬于保健因素范疇，雖不能起到直接激勵公務員履職的效用，但作為維持要素和預防要素可以消解長期以來“壓職壓級”導致待遇受損的“不滿意”感受。公務員職務職級的全面推進強調能夠讓組織成員感到“滿意”的激勵因素，將晉升職級的主要標準從“按照任職年限和級別”更換為“依據(jù)德才表現(xiàn)、工作實績和資歷確定”，既區(qū)分了不同群體的差異性職責，“擔任領導職務的公務員履行領導職責，不擔任領導職務的職級公務員依據(jù)隸屬關系接受領導指揮”，又進一步細化了公務員晉升職級的政治素質、工作能力和專業(yè)知識等方面的要求。

1.正式契約：權利義務的確認。契約是自由訂立而創(chuàng)設權利、義務和責任的社會協(xié)議形式，政府與公務員之間為正式的契約關系。我國現(xiàn)代公務員制度形成伊始，《國家公務員暫行條例》曾要求各級國家行政機關“制定職位說明書，確定每個職位的職責和任職資格條件，作為國家公務員的錄用、考核、培訓、晉升等的依據(jù)”，以此形成“一職一書”的明晰邊界。此后基于職位分類的推進難度與壓力，公務員法未延續(xù)這一設計，但在總則中加入了“保障公務員的合法權益，加強對公務員的監(jiān)督”的立法目的表述。

2015年，我國縣級以下機關公務員職務職級并行制度的實施更傾向于呈現(xiàn)公務員的職級晉升權利，盡管制度內(nèi)容中包含晉升條件、晉升方式、工資待遇和職級管理等內(nèi)容，但首先明確晉升職級主要依據(jù)“任職年限和級別”，較少體現(xiàn)對公務員履職義務的要求。2019年《公務員職務與職級并行規(guī)定》具有更為明顯的“嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重”特征：其一，拓展了公務員的職級權利，規(guī)定根據(jù)所任職級執(zhí)行相應的工資標準，“享受所在地區(qū)（部門）相應職務層次的住房、醫(yī)療、交通補貼、社會保險等”;其二，明確職級公務員不具有領導職責，不匹配相應的政治待遇與工作待遇;其三，按照就高原則，從優(yōu)保障擔任領導職務且兼任職級的公務員的待遇;其四，摒棄達到最低任職年限就晉升的原則，對公務員德才表現(xiàn)、職責輕重、工作實績等因素提出要求;其五，確定不予晉升和降低職級的情形，以形成負向激勵行政生態(tài)。

2.內(nèi)隱契約：交換關系的理解。在政府與公務員之間，除了以書面形式明確規(guī)定的權利義務內(nèi)容外，那些隱含的、動態(tài)的以及未公開說明的心理契約事實上更廣泛存在[7]。社會交換理論認為，成員為組織成長和目標實現(xiàn)貢獻能力和精力的同時，組織應為成員提供對應的報酬來滿足成員期望。若成員在成本投入后未能獲得組織承諾或僅獲得較低收益，容易造成心理契約違背，產(chǎn)生實際離職率增加、離職傾向提高、職務內(nèi)外績效降低、組織公民行為減弱等問題?？h級以下機關公務員職務職級并行制度實施之前，我國于2014年出臺《關于做好艱苦邊遠地區(qū)基層公務員考試錄用工作的意見》，直指“一些基層機關由于地處邊遠、條件艱苦等原因出現(xiàn)了‘招人難”問題，要求“解決好基層公務員工作生活等方面的困難”。在“留住人”方面，雖然公務員離職比例屬于組織成員正常流動區(qū)間，但專業(yè)化、年輕化、基層化和地域化等離職群體特征較為明顯[8]。

基于上述困境，2015年《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》強調對基層公務員經(jīng)濟待遇的權利保障，特別規(guī)定“公務員晉升職級后兌現(xiàn)待遇所需資金，按行政隸屬關系和現(xiàn)行經(jīng)費保障渠道解決”，不過對公務員工作實績的要求未著重體現(xiàn)。從心理契約類型上，縣以下機關職務職級并行制度可以看作主要是對關系型心理契約的維護，即組織提供穩(wěn)定存續(xù)的報酬，而任務要求不夠明晰。2019年《公務員職務與職級并行規(guī)定》雖然加入職數(shù)限制和資格條件的雙重約束，但明顯拓寬了職級空間，縮短了任職年限（見圖1）。從期望理論的角度看，制度對于政治素質、工作能力、專業(yè)知識、工作實績等的要求反映了個體投入和努力與績效和激勵之間的公平關系，制度逐漸從關系型心理契約轉向對平衡型心理契約的維護，實現(xiàn)報酬穩(wěn)定與權責明確并行。

五、從普惠到競爭：公務員職務職級并行制度的功績邏輯

2019年修訂后的公務員法定位公務員為“干部隊伍的重要組成部分”。一直以來，對于干部群體的職業(yè)生涯而言，晉升是向更具挑戰(zhàn)性的任務、更具責任性的職位、更具行政權的等級進行流動的關鍵路徑。1993年《國家公務員暫行條例》將公務員區(qū)分為領導職務和非領導職務，建立了職務與公務員十五個級別等次的對應關系，由此職務晉升和級別晉升的通道正式開啟。不過由于制度同時規(guī)定職務為確定公務員級別的首因，因此職務晉升成為事實上的關鍵通道。職務晉升制度具有兩個主要功能：選拔優(yōu)秀人才適崗適用和激勵組織成員產(chǎn)出績效。但在科層制政府架構中，既存在職務晉升數(shù)量有限的事實，也可能存在職務晉升的兩個主要功能不相容難題——晉升考核強調組織成員既有的工作績效，適崗適用強調組織成員今后與崗位的匹配度。2006年公務員人事管理法律的出臺延續(xù)了領導職務和非領導職務的劃分方式，僅在非領導職務的層級表述上將“助理調研員、助理巡視員”改為“副調研員、副巡視員”，而針對級別激勵不足的問題，配套出臺的《公務員職務與級別管理規(guī)定》將公務員級別增加至二十七級，有效拉長了公務員晉升的級別鏈。

然而在職務晉升有限這一前提條件未得到緩解的情況下，公務員級別序列增加的激勵效應較為有限，作為“單一通道”的職務晉升仍處于過度競爭狀態(tài)。2015年《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》表達了自公務員法實施以來“提高待遇主要靠晉升職務，級別的激勵作用沒有得到充分發(fā)揮”的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，立足于拓展公務員職業(yè)發(fā)展空間，通過開辟晉升職級通道，調動基層公務員工作積極性。因公務員職級晉升主要依據(jù)任職年限和級別等客觀要素，制度顯現(xiàn)較強的“普惠性”特征。2019年整體推進的公務員職務職級制度在職務晉升的“過度競爭”和基層職級晉升的“全面普惠”之間尋求平衡，以工作需要、德才表現(xiàn)、職責輕重、工作實績和資歷等為綜合考量因素，形成公務員職級晉升的“適度競爭”，實現(xiàn)從年功制到功績制的轉化。

1.功績導向：從平等到公平。如果平等是強調狀態(tài)和結果的概念，那么公平則是一個注重程序和過程的概念，如果平等嚴格限定于基本的人格和權利、重要的資源和必需的能力，那么公平適用于一切社會資源和公共權利的分配[9]。縣以下機關職務職級并行制度重視任職年限，雖然任職年限代表的資歷可以在一定意義上反映公務員經(jīng)驗累積程度[10]，但卻不能在因果關系上被視作等同于工作績效。公平理論認為，社會交換關系的雙方大體上并非追求利益的絕對平等，而旨在獲得投入產(chǎn)出比的相對公平?？h以下機關職務職級并行制度在實踐過程中，產(chǎn)生了“年功過重、功績不足”的弊病，且制度同時規(guī)定晉升科員、副科級、正科級、副處級和正處級職級分別需要在前一職務或職級上任職滿8、12或15年不等，任職年限跨度過長導致職級“天花板效應”明顯，忽略對工作實績的衡量導致晉升激勵有限。

正如鄧小平同志所言，“不講多勞多得，不重視物質利益，對少數(shù)先進分子可以，對廣大群眾不行，一段時間可以，長期不行”[11]。2019年公務員職務職級并行制度注入更多公平要素：首先設立了職級職數(shù)并按各類別公務員行政編制數(shù)量的比例核定，有別于長期以來以所在機構現(xiàn)有領導職務職數(shù)為基準的核定方式，體現(xiàn)了向基層傾斜的原則;其次，拓寬了公務員職級晉升通道，既可以對組織成員形成持續(xù)激勵，也能通過職務和職級并行的雙通道實現(xiàn)組織生涯管理和個體職業(yè)生涯發(fā)展的雙向融合;第三，減少了職級晉升任職年限的要求，逐級晉升的年限以2、3或4年為基礎要求，使得公務員能夠進行較為明晰的職業(yè)規(guī)劃;第四，準確落實公務員考核結果等次的使用，晉升職級要求任職年限的年度考核結果均為稱職以上，對于優(yōu)秀和不稱職等次的量化計算資格方式使得政治素質和工作實績能夠在公務員常態(tài)化管理中真正體現(xiàn)。

2.功績策略：從繁復到簡明。我國公務員非領導職務制度與領導職務制度相伴而生，非領導職務設立的初衷是在機構改革的基礎上進一步實現(xiàn)“精兵簡政、提高效率、理順關系”。為緩解改革壓力和匹配工作需要，非領導職務雖不具備行政領導職責，但界定為“實職”。從組織層面看，非領導職務設置具有比例限額，以領導職務職數(shù)為標準確定;從個體層面看，公務員的文化程度和任職年限成為非領導職務的任職前提，政治素質、業(yè)務水平、工作能力成為任職條件?！秶夜珓諉T非領導職務設置辦法》明確非領導職務的職數(shù)“上級機關應多于下級機關，綜合部門應多于專業(yè)部門”，體現(xiàn)了向高層級政府部門傾斜的特點。2006年公務員法確立公務員分類管理后，《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》隨即出臺，將非領導職務的“實職”屬性闡釋為“經(jīng)領導授權或者委托可負責某一方面的工作”。制度取消了之前對于非領導職務任職的具體學歷要求，并將任職年限作為單一的資格基礎。

2015年縣以下機關公務員職務職級并行的制度結構中，職級并不是對非領導職務的替代，而是領導職務任職、非領導職務任職、職級任職三者并立。如果說非領導職務的職數(shù)設立體現(xiàn)了“向高層級傾斜”的話，縣級以下職級設立則體現(xiàn)了“向基層傾斜”?？h以下機關公務員職務職級并行制度在實施中具有一定的繁復性和模糊性：其一，領導職務和非領導職務都屬于“實職”，職級不屬于“實職”;其二，職級任職雖區(qū)別于非領導職務任職，卻以非領導職務為參照系享受相應的工資待遇;其三，非領導職務任職經(jīng)授權可負責某一方面的工作，而職級任職工作崗位與此無直接關聯(lián);其四，職級的類別包括“科員級、副科級、正科級、副處級和正處級”，概念表述與領導職務層級的通用表述容易混淆;其五，職級雖未規(guī)定職數(shù)限制，但任職年限要求較高，理論上縣級以下機關公務員職級序列從最基層晉升至正處級需要65年。2019年全面實施的公務員職務職級并行制度對前序相關內(nèi)容有一定的“揚棄”：取消非領導職務制度，確立領導職務和公務員職級并行;取消縣級以下機關職務職級并行制度中關于職級類別的表述，參照原先非領導職務類別的名稱調整新的公務員職級表述;取消公務員職級職數(shù)不限，按公務員行政編制數(shù)量核定職數(shù);取消任職年限過長難以企及的資格要求，拉長職級晉升鏈的同時縮減任職年限。與此同時，公務員職級“向基層傾斜”的原則得以充分保留，制度的簡明性和可操作性進一步加強。

六、結論與討論

總之，我國公務員職務職級并行呈現(xiàn)從試點到擴散、從保障到激勵、從普惠到競爭的動態(tài)演化特征。當前，職務職級并行仍存在執(zhí)行部門對新舊制度核心價值轉向理解不足、職級職數(shù)匹配不均、激勵效應有限等問題，需要在實踐中謹慎應對。

其一，當前不同部門所確立的公務員職級升降標準不盡相同。誠然在組織特征差異的情況下職務職級并行難免存“異”，但如果原則分歧過大則容易造成晉升結果有失公平。如有的部門為盡快解決歷史遺留問題，晉升傾向于考慮任職年限，優(yōu)先解決資歷較長公務員的“壓職壓級”問題;有的部門則重點考核工作績效，并制定晉升積分制等較為明確的考核指標體系。晉升考核方式的差異使部分工作實績相近的公務員因處于不同考核體系而最終獲得不同的職級晉升等級。由此，在職級晉升的過程中，是“優(yōu)先考慮任職年限”還是“重點關注工作實績”，或是“既考慮任職年限又考慮工作實績”，以及在操作層面如何實現(xiàn)“任職年限”與“工作實績”的相對均衡，這些都需要在充分理解新舊制度的核心要義和演化邏輯的基礎上建構原則一致的執(zhí)行框架，在職級確定與升降、職級與待遇、管理與監(jiān)督等方面提供更為明確的實施辦法與操作指導，于共性的前提下兼顧分類施策，確保制度價值的有效實現(xiàn)。

其二，如前文所述，職務職級并行制度的全面落實將“普惠”轉為競爭擇優(yōu)，確立了職數(shù)比例限制和晉升條件，有別于縣以下機關職務與職級并行制度限制較少、符合條件即可晉級的做法。目前職數(shù)核算辦法由過去以領導職數(shù)為基數(shù)改為以機構編制為基數(shù)，對于同一層級不同規(guī)模的機關可以保證相對公平，但對于不同層級同樣規(guī)模的系統(tǒng)卻可能造成一定的失衡。如兩個執(zhí)法機構人員規(guī)模類似但行政級別不同，可能會在職數(shù)分配上存明顯差異：行政級別高的部門四級主辦以下或許不設置職數(shù)限制，但對于基層執(zhí)法部門而言，一級行政執(zhí)法員的晉升名額即存在激烈競爭，這容易造成基層公務員的心理落差，有違職務職級并行制度“向基層傾斜”的原則。為了保障職數(shù)分配的層級均衡性，同時考慮職數(shù)資源的有限性和稀缺性，可適度試行業(yè)務系統(tǒng)的內(nèi)部統(tǒng)籌，確保系統(tǒng)內(nèi)職級序列的整體性公平。

其三，在制度初步實施的現(xiàn)階段，公務員管理的諸多環(huán)節(jié)尚未實現(xiàn)整體性和配套性規(guī)范。如職務職級并行制度推進后，一些相關政策如個人有關事項申報等在制度慣性下依舊使用“處級干部”等作為目標群體的表述，其范圍僅為處級領導干部，抑或涵納四級調研員以上職級人員，其指向不明，易引發(fā)困擾并帶來執(zhí)行難題。調研顯示，近五年來包含機構綜合改革在內(nèi)，一些部門經(jīng)歷了三次以上框架不同的職級套改，部分組織人事干部對于公務員職務職級并行的具體舉措也產(chǎn)生了混淆，導致基層公務員核實相關情況時難以獲得準確回復。政策更迭與宣傳不到位，也使部分公務員對于制度內(nèi)容、新的晉升邏輯與管理模式不夠理解而認同不足，在一定程度上阻礙了職務職級并行工作的持續(xù)推進。在制度實施的縱深階段，應在厘清職務職級并行核心價值的基礎上，通過全鏈式管理，在縱向上實現(xiàn)自上而下的表述統(tǒng)一和口徑規(guī)范，在橫向上消解組織人事部門、業(yè)務部門及公務員群體的信息不對稱與觀念偏差，使制度的激勵功能真正得以發(fā)揮。

其四，公務員分類改革的持續(xù)推進是職務職級并行制度更趨完善的前置條件。職務和職級的確立均對應特定的職位類別，并以職位分類為前提。我國2006年按照公務員法所確立的綜合管理、行政執(zhí)法和專業(yè)技術三種主要職位類型，整體歸口較為粗放，但卻一直未能進行更為精細的科學劃分。2020年3月頒布的《公務員范圍規(guī)定》將黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關和民主黨派機關中除工勤人員以外的工作人員列入公務員范圍。然而盡管在確立公務員身份時，會體現(xiàn)較為明晰的八類組織特征，但后續(xù)的公務員人事管理方式卻又重新歸入三大寬口徑的職位序列。缺乏科學的分類則難以進行科學的管理，雖然2019年《公務員職務與職級并行規(guī)定》《行政執(zhí)法類公務員職級設置管理辦法（試行）》和《專業(yè)技術類公務員職級設置管理辦法（試行）》實現(xiàn)了職位與職務、職級的初步耦合，但后續(xù)仍可以在細化公務員職位類別、體現(xiàn)組織特征差異、強化公務員專業(yè)化發(fā)展方面尋求更具創(chuàng)新性的優(yōu)化路徑。

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Gradualness， Contracts and Merits： The Evolutionary Logic of

the Parallel System of Civil Servants Positions and Ranks

Xie Wei / Hong Ying

Abstract： The implementation of the parallel system of civil servants positions and ranks marks the formal reconstruction of the incentive mechanism for the growth of civil servants career in China. In 2015， the parallel system of positions and ranks at and below the county level corrected the actual deviation in the economic treatment of grass-roots civil servants， which was mainly determined by their positions. It has certain inclusive characteristics because it takes tenure and rank as the basis for rank promotion. In 2019， the overall promotion of the civil service positions and ranks parallel system seeks a balance between the excessive competition of positions promotion and the comprehensive inclusion of grass-roots rank promotion， taking work needs， moral and talent performance， responsibility weight， work performance and seniority as comprehensive considerations， forming a transformation from annual merit system to merit system. From the initial establishment to the overall expansion， the parallel system of civil servants positions and ranks presents the operational characteristics from pilot to diffusion， from guarantee to incentive， from inclusive to competition， and contains the corresponding evolution logic.

Keywords：Civil Servant; Position; Rank; Evolution Logic

（責任編輯 董幼鴻）