特大城市數(shù)字化治理的風險類型及其防控策略分析

丁強 王華華

摘 要：“數(shù)字化”治理是我國城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的核心議題之一。特大城市是數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型的推動者、示范者。目前，特大城市數(shù)字化治理的風險，主要聚焦在“數(shù)字偏差”“數(shù)字懸浮”“數(shù)字內(nèi)卷”“數(shù)字幻象”“數(shù)字沙丘”等方面。提升特大城市數(shù)字化治理規(guī)避風險能力，需要處理好數(shù)字化建設(shè)與安全防控、短期績效與長遠發(fā)展、政治價值與社會價值的關(guān)系，通過優(yōu)化數(shù)字化治理規(guī)劃設(shè)計與決策機制、加大特大城市數(shù)字化治理人才培養(yǎng)力度、完善政企社數(shù)字資源共建共享機制、加強數(shù)字治理研發(fā)創(chuàng)新與安全保障工作、健全特大城市數(shù)字化治理考核評價機制，提升特大城市數(shù)字化治理中的風險防控能力和建設(shè)水平。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化治理;特大城市;風險防控

數(shù)字化治理是新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要命題。黨的十九大報告提出建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國、智慧社會”[1]系列創(chuàng)新國家發(fā)展戰(zhàn)略;國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要以25次提到數(shù)字化、35次提到智能、59次提到網(wǎng)絡(luò)的高頻度，對“數(shù)字化”治理進行了部署，提出了“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”的數(shù)字化治理發(fā)展戰(zhàn)略?！笆奈濉币?guī)劃同時提出要提高城市治理水平，加強超大特大城市治理中的風險防控[2]。特大城市是我國經(jīng)濟、政治建設(shè)的“牛鼻子”，牽一發(fā)而動全身。據(jù)統(tǒng)計，16個特大城市常住人口占比超過了全國總?cè)丝诘?0%，GDP占比超過了全國GDP總量的28.7%，進出口貿(mào)易總額接近全國進出口貿(mào)易總額的65%①。特大城市的資源集聚程度非常高，城市治理問題更復(fù)雜，推進數(shù)字化治理已經(jīng)成為各市優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升治理效能的主要方向。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，安全和發(fā)展要同步推進[3]。在特大城市探索數(shù)字化治理過程中，加強風險防控研究具有重大戰(zhàn)略意義。

一、問題提出

當前，人類正處在第四次工業(yè)革命的歷史進程中。第四次工業(yè)革命不僅僅是以解放生產(chǎn)力、提高生產(chǎn)力為主題的前幾次工業(yè)革命的延伸，更是以數(shù)字技術(shù)為中介，對人類經(jīng)濟生產(chǎn)方式、社會運行模式與國家治理范式的重塑，將對人類的生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生深遠而重大的影響。2020年，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模為全球第二，規(guī)模占GDP比重超過36%，對GDP增長的貢獻率達67.7%以上[4]，我國已經(jīng)進入以數(shù)字經(jīng)濟為重要驅(qū)動力的數(shù)字化發(fā)展時代?！罢蔚倪M步，是最深刻的社會進步?！盵5]由于數(shù)字化治理具有“提高了社會治理效率”“降低與服務(wù)對象接觸的風險”“降低社會治理成本”[6]等優(yōu)勢，作為對城市治理問題的新回應(yīng)[7]，基于“為重塑創(chuàng)新治理及管理和服務(wù)模式”[8]的目標，數(shù)字化治理已然成為城市治理轉(zhuǎn)型的主要方向。上云、用數(shù)、賦智已經(jīng)是世界各國城市治理的潮流。

與此同時，數(shù)字安全也成為當前世界各國公共治理的最大安全威脅之一。治理數(shù)字化在帶來效率和便捷的同時，其暴露的安全風險問題也引起了公共部門和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。世界經(jīng)濟論壇報告指出，“數(shù)字化野火”（Digital Wildfire）被列為全球面臨的主要風險之一[9]。實現(xiàn)治理數(shù)字化與人工智能化這種“以算法代替人類決策”的想法著實令人擔憂[10]。治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型既面臨“技術(shù)的偏差、文化的沖擊”[11]等挑戰(zhàn)，也面臨“行政政策、組織、制度和人員”倫理方面的困境[12]，還面臨數(shù)字化治理的立法困境[13]。《聯(lián)合國2020電子政務(wù)調(diào)查報告》指出：“隨著政府數(shù)據(jù)應(yīng)用的不斷深化，面臨的風險和挑戰(zhàn)也不斷增加?！盵14]

數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為我國地方政府各部門應(yīng)對新技術(shù)帶來的變革以及推進治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段[15]。在以“數(shù)字化”為重點的國家治理轉(zhuǎn)型升級的大背景下，特大城市的數(shù)字化治理探索及其風險防控意義顯得尤為突出。一方面，我國特大城市幾乎集中了全部的互聯(lián)網(wǎng)上市企業(yè)和網(wǎng)信獨角獸企業(yè)，是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，探索推進數(shù)字化治理的推動者、示范者。另一方面，對于特大城市治理過程中存在的人口規(guī)模大流動性強、建筑總量大密度高、要素流通頻率高且總量巨大、管網(wǎng)密集錯綜復(fù)雜等問題，通過構(gòu)建數(shù)字政府、探索數(shù)字化治理風險防控新模式具有顯著的現(xiàn)實意義和實踐價值。

二、特大城市數(shù)字化治理面臨的風險類型

在特大城市的數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型過程中，隨著治理模式、治理結(jié)構(gòu)、治理機制與新技術(shù)、新應(yīng)用、新方法的逐漸融合，一些潛在的挑戰(zhàn)和風險也浮出水面。相對于傳統(tǒng)行業(yè)數(shù)字化風險治理主要基于技術(shù)、管理、運維三個維度而言，特大城市數(shù)字化治理面臨的安全風險復(fù)雜程度更高，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.全流程維度的數(shù)字偏差風險

數(shù)字偏差是指在政府主導(dǎo)的數(shù)字化治理過程中，在元數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)字指標設(shè)計、數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)使用等環(huán)節(jié)出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致結(jié)果偏離甚至脫離精準治理的初衷，出現(xiàn)一系列治理問題，從而帶來諸多不確定治理風險的情況。一是元數(shù)據(jù)的開發(fā)容易出現(xiàn)偏差。元數(shù)據(jù)，是關(guān)于數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，是數(shù)據(jù)標準建立、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)使用的基礎(chǔ)。在“十四五”時期“雙循環(huán)”背景下，我國的國際國內(nèi)形勢正在發(fā)生重大而深遠的變化，創(chuàng)新的浪潮也不斷向前推進，面對特大城市的海量數(shù)據(jù)，由于受技術(shù)、認知、經(jīng)驗、閱歷、價值觀念的影響，要開發(fā)出符合“善治”初衷，適應(yīng)時代變化，惠及千萬人口的一套科學(xué)合理的元數(shù)據(jù)并非易事。二是數(shù)據(jù)指標的設(shè)計容易出現(xiàn)偏差。由于傳統(tǒng)的城市治理主要采用自上而下壓力型管治模式，要維持這套模式有效和穩(wěn)定，政府、社會和企業(yè)及其各層級之間存在一套長期的博弈與合作機制，在城市數(shù)字化指標設(shè)計過程中，這套博弈機制必然啟動，滋生出形式主義界標尺度，進而導(dǎo)致量化指標偏離精細化、精準化的基本要求。三是在數(shù)據(jù)采集和使用過程中容易出現(xiàn)偏差。由于存在治理系統(tǒng)中各層級之間的博弈，加之數(shù)量巨大、情況復(fù)雜，虛假數(shù)據(jù)、爭議數(shù)據(jù)、錯誤數(shù)據(jù)等不可避免地被采集，進而導(dǎo)致數(shù)據(jù)使用過程中不確定性的增加，帶來系統(tǒng)性治理問題。在治理過程中，由于上述三種偏差的存在，一個千萬人口級別的城市，任何一個小小的問題，都有可能釀成巨大的城市治理風險。

2.重協(xié)同維度的數(shù)字懸浮風險

治理是指公共部門、私人部門和個人管理其共同事務(wù)的方法總和，是體制、機制、決策、實施和監(jiān)督的綜合性、系統(tǒng)性問題。數(shù)字化治理亦是政府、企業(yè)、社會共同管理公共事務(wù)的系統(tǒng)科學(xué)問題。數(shù)字具有簡潔、高效、可計算、可演繹等諸多特性。在城市治理轉(zhuǎn)型過程中，數(shù)字化作為一種簡潔、高效的治理工具，必然是政府推進治理現(xiàn)代化，解決治理中便捷、效率、公平等問題的首選。但數(shù)字化的同時也意味著打破政府、企業(yè)和社會之間及其內(nèi)部各種權(quán)利關(guān)系、組織架構(gòu)、運行機制、功能結(jié)構(gòu)的平衡。目前，我國社會數(shù)字化治理還處于轉(zhuǎn)型階段，各方共同參與治理的理念還未形成，政府與企業(yè)、社會處于一種治理與被治理的關(guān)系尚未改變，“面對復(fù)雜的社會系統(tǒng)和市場生態(tài)，往往以單中心思維指令式治理替代風險和利益的共享機制”[16]，“技術(shù)運用強權(quán)化壓縮了公民、社會組織參與社會治理的活動空間”[17]。在推進城市數(shù)字化治理的過程中，會出現(xiàn)“政熱經(jīng)冷”“上熱下冷”“內(nèi)熱外冷”的情況，即政府積極推動，社會、企業(yè)并不熱心;上級積極推動，下級不為所動;內(nèi)部熱火朝天，外部冷清如常。在這樣的情況下，政府、企業(yè)、社會的數(shù)據(jù)往往會處于互不融通的“懸浮”狀態(tài)。加之在數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段，長期遺留的各種權(quán)利、資源錯配等問題并未消除，社會治理水平整體滯后，數(shù)字孤島、數(shù)字梗阻、數(shù)字繭房等數(shù)字“懸浮”問題很難得到徹底解決。在數(shù)字時代，數(shù)字就是最重要的資源，“數(shù)字懸浮”意味著新的資源壟斷的形成，極易導(dǎo)致數(shù)字霸權(quán)、數(shù)字欺凌、數(shù)字黑幕等問題的出現(xiàn)，影響城市治理的安全。

3.新發(fā)展維度的數(shù)字內(nèi)卷風險

“內(nèi)卷”一詞來自社會學(xué)，指在評價標準單一化、優(yōu)質(zhì)資源有限化等情況下，隨著投入的增加，社會文化發(fā)展趨于停滯的一種狀態(tài)。本文所指數(shù)字內(nèi)卷是對該定義在管理學(xué)中的引申，指：由于考核評價過于單一，政府在數(shù)字化治理上投入的人力物力不斷加大，治理的公共資源被不斷吸收到治理過程中而使治理本身變得精細化、復(fù)雜化，但對治理績效帶來實質(zhì)性增量卻十分有限的情況。當前，我國城市治理中數(shù)字內(nèi)卷問題，是數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中注重單一工具理性不得不面對的風險，主要是由于技術(shù)改革易而制度改革難，條塊推進易而整體落實難造成的。近年來，簡政放權(quán)是各級政府積極推進數(shù)字化改革的主要方式，各個職能部門將權(quán)力下放的同時也將復(fù)雜的工作下放到街道、社區(qū)。條塊分割的管理體制往往形成較大的管理縫隙，容易帶來需求信息的重復(fù)搜集或遺漏現(xiàn)象[18]。在“條塊分割”“碎片化治理”的現(xiàn)實管理格局中，各部門之間沒有實現(xiàn)信息互通、數(shù)據(jù)共享，導(dǎo)致政府治理壓力沿著數(shù)據(jù)流層層疊加至數(shù)據(jù)采集終端——社區(qū)。社區(qū)干部面對各職能部門種類繁多的App、信息采集平臺時只能忙于應(yīng)付，從而導(dǎo)致數(shù)字形式主義和數(shù)字官僚主義。在數(shù)字化工作的同時，由于“數(shù)據(jù)保密”“數(shù)據(jù)安全”等原因，很多社區(qū)干部反映，他們使用的信息平臺僅僅是上報數(shù)據(jù)而已，就連使用自己報送在系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)權(quán)力都沒有，如果需要使用還得層層審批，這使得他們?yōu)榱碎_展工作不得不重新建立一套自己的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。由此形成的諸多數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)池，既耗費了大量的人力、物力、財力，又擠占了有限的公共資源，產(chǎn)出比較低。

4.強應(yīng)用維度的數(shù)字幻象風險

幻象即虛幻不真實的景象，如海市蜃樓等。以計算機、互聯(lián)網(wǎng)為依托的各種數(shù)字化應(yīng)用的出現(xiàn)幫助人類不斷將客觀世界映射到精神世界當中。數(shù)字在幫助人類歸納共性、描繪個性的同時也在摒棄、遺失一些重要的信息。在城市數(shù)字化治理的過程中，由于治理的復(fù)雜性，很容易由“數(shù)字幻象”引發(fā)系列風險。信息技術(shù)與官僚制的共同要求是精英化、理性化、標準化、非人格化，電子政務(wù)的作用就是在這些要求的指導(dǎo)下利用技術(shù)對社會的復(fù)雜性加以簡化，以避免科層體系陷入信息爆炸中無法自拔。而這種簡化帶來了清晰化與模糊性的矛盾、普遍化與情境性的矛盾、靜態(tài)化與動態(tài)性的矛盾、非人格化與人的自主性的矛盾、去政治化與政治博弈的矛盾等多重困境[19]。因為在城市治理中，任何一個社區(qū)、個人都有其特殊性，很難通過簡單的量化指標還原或描述清楚，盡管數(shù)字化可以將信息集中監(jiān)測和記錄下來，甚至可以創(chuàng)造出“數(shù)字孿生城市”“數(shù)字鏡像城市”，但這僅僅是技術(shù)之眼觀看到的部分“城市海市蜃樓”，實際上還原得越精致，離基層的實際情況偏離越遠。過度強調(diào)應(yīng)用和執(zhí)行，忽視治理過程的靈活與機動，特大城市在數(shù)字化治理中，很容易出現(xiàn)唯數(shù)字論的情況，當這種將“數(shù)字幻象”與實際情況完全對等的治理行為出現(xiàn)時，形式主義、官僚主義等情況就會接踵而來，釀成巨大的治理風險。在新冠肺炎疫情防控期間，一些地方出現(xiàn)唯健康碼論，甚至出現(xiàn)為了工作方便在后臺隨意修改健康碼的情況，就是“數(shù)字幻象”風險問題的具體表現(xiàn)。

5.實基礎(chǔ)維度的數(shù)字沙丘風險

從1994年正式接入世界互聯(lián)網(wǎng)以來，在不到30年的時間里，中國政府數(shù)字化實現(xiàn)了從數(shù)字政府1.0到數(shù)字政府2.0的跨越。第47次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示：截至2020年12月，我國互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達8.43億，占網(wǎng)民整體的85.3%。我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)為0.7948，排名從2018年的第65位提升至第45位，取得歷史新高，達到全球電子政務(wù)發(fā)展非常高的水平，其中在線服務(wù)指數(shù)由全球第34位躍升至第9位，邁入全球領(lǐng)先行列[20]。各級政府機構(gòu)積極推進政務(wù)服務(wù)線上化，服務(wù)種類及人次均有顯著提升;各地區(qū)各級政府“一網(wǎng)通辦”“異地可辦”“跨區(qū)通辦”漸成趨勢，“掌上辦”“指尖辦”逐步成為政務(wù)服務(wù)標配，營商環(huán)境不斷優(yōu)化。實際上，近30年來我國數(shù)字化治理的探索和實踐都是建立在“數(shù)字沙丘”上的，在數(shù)字化的進程中，從操作系統(tǒng)到核心部件的信息技術(shù)大都是以美國為首的歐美國家提供的。歐美掌控著互聯(lián)網(wǎng)主動脈、握有互聯(lián)網(wǎng)核心技術(shù)，并一直以此控制全球互聯(lián)網(wǎng)。比如，歐美通過對發(fā)展中國家所用計算機芯片和關(guān)鍵技術(shù)的壟斷，控制了這些國家政治、經(jīng)濟、軍事等重要部門的神經(jīng)中樞。美國還可以通過掌控著根服務(wù)器的特殊地位，對他國境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)主機信息進行監(jiān)控。

三、特大城市探索數(shù)字化治理風險防控的主要經(jīng)驗及不足

特大城市探索數(shù)字化治理風險防控是保障數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，也是解決錯綜復(fù)雜的治理問題、防范出現(xiàn)系統(tǒng)性安全問題的內(nèi)在要求。近年來，特大城市在數(shù)字化服務(wù)、數(shù)字化管理、數(shù)字化協(xié)同等方面進行了諸多探索創(chuàng)新，打造了“網(wǎng)購型城市”“智慧型城市”“孿生型城市”等新型治理模式，既積累了不少數(shù)字化治理風險防控的經(jīng)驗，也暴露出數(shù)字化治理風險防控中的一些不足。

1.特大城市探索數(shù)字化治理風險防控的主要經(jīng)驗

（1）強調(diào)“一網(wǎng)統(tǒng)管”為重點的業(yè)務(wù)型風險防控。上海堅持以全周期管理意識推進超大城市數(shù)字化治理及風險防控，依托“兩張網(wǎng)”建設(shè)加快治理模式創(chuàng)新，健全安全風險防控體系，全面提升城市數(shù)字化治理科學(xué)化、精細化、智能化水平。以“高效辦成一件事”為目標，持續(xù)推進“一網(wǎng)通辦”建設(shè)，實現(xiàn)與市場主體和群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的服務(wù)事項全部接入，提高了在線辦理率、全程網(wǎng)辦率。以“高效處置一件事”為目標，加強“云、數(shù)、網(wǎng)、端、安”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)匯集治理，全面建成市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級城運中心，形成“一門戶、多系統(tǒng)”的應(yīng)用場景開發(fā)格局，使“一網(wǎng)統(tǒng)管”成為上海城市數(shù)字化治理的關(guān)鍵支撐和重要標志。武漢加快推進數(shù)字政府建設(shè)，推動新一代信息技術(shù)在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨層級、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)共享，推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。

（2）突出“平臺建設(shè)”為重點的賦能型風險防控。北京深入實施大數(shù)據(jù)行動計劃，通過布局5G、大數(shù)據(jù)平臺、車聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施平臺，賦能傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化風險防控升級改造。通過以平臺建設(shè)為重點，推動政務(wù)數(shù)據(jù)分級分類、安全有序開放，健全數(shù)字領(lǐng)域法規(guī)與政策體系，完善數(shù)據(jù)共享規(guī)則和標準體系，培育數(shù)據(jù)交易市場，組建大數(shù)據(jù)交易所，促進數(shù)據(jù)資源高效有序流動和深度開發(fā)利用。廣州以經(jīng)濟數(shù)字化帶動生活、治理數(shù)字化，建設(shè)數(shù)字政府、數(shù)字社會，制定政府部門和事業(yè)單位等公共機構(gòu)數(shù)據(jù)開放計劃和數(shù)據(jù)資源共享清單，有序釋放公共數(shù)據(jù)，通過建設(shè)中新廣州知識城國際數(shù)字樞紐、南沙（粵港澳）數(shù)據(jù)服務(wù)試驗區(qū)等數(shù)字服務(wù)平臺，建立和優(yōu)化了數(shù)字交易共享機制，保障數(shù)據(jù)安全，防范出現(xiàn)“數(shù)字懸浮”風險。

（3）彰顯“要素驅(qū)動”為重點的變革型風險防控。深圳發(fā)揮數(shù)據(jù)作為最活躍生產(chǎn)要素的重要價值，推動數(shù)字化治理和風險防控流程全面優(yōu)化，構(gòu)建全面網(wǎng)絡(luò)化、高度信息化、服務(wù)一體化的治理新形態(tài)。通過以數(shù)據(jù)要素安全為前提，建設(shè)同城雙活數(shù)據(jù)中心和異地備份中心，統(tǒng)一全市內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)和政務(wù)云體系，推動政務(wù)數(shù)據(jù)高效采集、有效互聯(lián)和規(guī)范使用，實現(xiàn)跨層級、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)協(xié)同管理和服務(wù)。通過強化數(shù)據(jù)安全保護，建立健全數(shù)字經(jīng)濟體制機制，建立健全區(qū)塊鏈、人工智能等新興領(lǐng)域和數(shù)字版權(quán)、數(shù)字貨幣方面的制度法規(guī)，完善數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，加強個人信息保護。通過加大數(shù)據(jù)資源開放共享力度，建立健全統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放平臺，實行公共數(shù)據(jù)開放負面清單，引導(dǎo)社會機構(gòu)和企業(yè)依法開放自有數(shù)據(jù)，與公共數(shù)據(jù)深度對接。同時，通過推動數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)化管理，鼓勵數(shù)據(jù)資源合規(guī)交易、高效利用，促進數(shù)據(jù)要素在產(chǎn)業(yè)鏈上下游充分流通和深度融合。

（4）布局“城市大腦”為重點的智能型風險防控。杭州推進城市大腦建設(shè)，通過健全“一整兩通三同直達”中樞系統(tǒng)，深化“一腦治全城、兩端同賦能”運行模式，不斷推出群眾有感、治理有效的數(shù)字駕駛艙和應(yīng)用場景，實現(xiàn)全面實時感知、全程實時分析、全域?qū)崟r處置，形成以“城市大腦”為重點的數(shù)字安全系統(tǒng)解決方案。實施了《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》，積極探索數(shù)字變革制度創(chuàng)新;提出了建立數(shù)據(jù)分級分類安全保護制度，加快形成全生命周期的數(shù)據(jù)資源安全保障體系;實行了負面清單管理，切實推進數(shù)據(jù)安全保障和公民個人隱私保護。鄭州提出建設(shè)“數(shù)字鄭州”城市大腦項目，構(gòu)建以“一件‘事”為牽引的智能政務(wù)服務(wù)和以“一‘事件”為牽引的智能城市治理和風險防控體系。青島提出打通部門行業(yè)間數(shù)據(jù)壁壘，完善城市云腦架構(gòu)，構(gòu)建強大的“城市治理云”和“智慧治理中樞”。

（5）驅(qū)動“數(shù)字孿生”為重點的場景型風險防控。成都以場景驅(qū)動為重點，布局數(shù)字化治理風險防控，著重加快智慧城市標準的確立和數(shù)字化治理體系建設(shè)的規(guī)范，著力打造數(shù)字孿生城市，完善全域感知、全局洞察、系統(tǒng)決策、精準調(diào)控的數(shù)字化治理體系，通達各級各部門管理和服務(wù)的“末端神經(jīng)”。西安提出推進“實景三維西安”，打造數(shù)字城市安全底座，完善應(yīng)急指揮平臺，建設(shè)智慧城市運行管理中心，推動智慧社區(qū)、智慧校園、智慧醫(yī)院、智慧商圈等建設(shè)，建成全民共享的智慧民生服務(wù)體系，推進公共服務(wù)便捷化。沈陽深入推進企業(yè)“上云用數(shù)賦智”行動，發(fā)揮應(yīng)用場景優(yōu)勢，推動人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、AR/VR/MR、數(shù)字孿生等新一代信息技術(shù)安全融合發(fā)展。南京以打造數(shù)字孿生智能城市為立足點，加快建設(shè)城市數(shù)字治理中心，提高政務(wù)數(shù)據(jù)歸集和開放水平，深化數(shù)字技術(shù)在數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、數(shù)字社會、數(shù)字城市等領(lǐng)域的協(xié)同應(yīng)用。

2.特大城市探索數(shù)字化治理風險防控的不足之處

（1）風險防控系統(tǒng)化設(shè)計不足。一是頂層設(shè)計不足。當前我國城市數(shù)字化治理，多采用試點先行、逐步推廣的模式推進，存在頂層系統(tǒng)化設(shè)計不充分，市級和區(qū)級建設(shè)不同步，業(yè)務(wù)板塊與區(qū)域板塊不整合等方面的不足。二是整體安排布局不到位。不少城市的市級平臺和區(qū)縣平臺兩級分別獨立建設(shè)，業(yè)務(wù)板塊平臺與區(qū)域板塊平臺交叉建設(shè)，由于元數(shù)據(jù)設(shè)計不一致、分類標準的差異、各級各塊網(wǎng)絡(luò)鏈路、運行環(huán)境、對接接口等多種因素影響，導(dǎo)致數(shù)據(jù)時有丟失、統(tǒng)計分析不準確、兩級業(yè)務(wù)效率低等一系列問題，給城市數(shù)字化治理埋下了風險隱患。三是對風險防控的規(guī)劃不足。在政府數(shù)字化建設(shè)經(jīng)費安排中，安全方面的預(yù)算相對較少。從目前各大城市數(shù)字化發(fā)展規(guī)劃中看到，對于安全保障的規(guī)劃仍然以傳統(tǒng)安全為主，關(guān)于數(shù)字化安全的內(nèi)容還需要更加完善。

（2）風險防控基礎(chǔ)設(shè)施配置較低。一是數(shù)字化治理基礎(chǔ)平臺建設(shè)尚未達到全覆蓋，存在數(shù)字偏差風險。目前，上海、杭州、成都等地建設(shè)了“橫向到邊、縱向到底、覆蓋城鄉(xiāng)”的統(tǒng)一平臺，構(gòu)建起“市、區(qū)縣（市）、鎮(zhèn)街、社區(qū)”四級城市管理協(xié)同工作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了區(qū)域的全覆蓋，但還有不少城市尚未實現(xiàn)全覆蓋。二是配套軟硬件設(shè)施存在老化的問題。隨著云平臺模式的成熟，杭州、鄭州等地均已將數(shù)字城市管理系統(tǒng)遷移至云平臺上，進一步實現(xiàn)城市數(shù)字化治理的集約化和智能化，發(fā)揮城市管理信息化的整體效能。而不少城市數(shù)字化治理仍停留在實體物理機模式下，且由于設(shè)備老化，性能嚴重不足。一些城市數(shù)據(jù)庫服務(wù)器和應(yīng)用服務(wù)器設(shè)備陳舊，無法承受數(shù)字化推進過程中帶來大量數(shù)據(jù)信息處理的壓力。三是5G、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、AI、大數(shù)據(jù)分析等“新型基礎(chǔ)設(shè)計”的配套建設(shè)還有待進一步推進。

（3）風險防控機制壁壘仍未打破。一方面，政府內(nèi)部“數(shù)字孤島”還有待進一步打通。根據(jù)中央黨校（國家行政學(xué)院）電子政府研究中心對省級政府和重點城市的發(fā)改、經(jīng)信等10個部門網(wǎng)站政務(wù)服務(wù)平臺的抽查數(shù)據(jù)，16個特大城市中僅有5個城市全部實現(xiàn)數(shù)據(jù)同源，4個城市全部實現(xiàn)部門統(tǒng)一入口[21]。一些城市在局機關(guān)、局屬單位建設(shè)的各類系統(tǒng)平臺林立，如某市的城市管理板塊就有：數(shù)字城管平臺、建筑垃圾監(jiān)管平臺、智慧市政管理平臺、環(huán)衛(wèi)監(jiān)管平臺等，這些平臺目前均獨立運行，數(shù)據(jù)獨立存儲，數(shù)據(jù)資源分散、未整合共享。另一方面，不少城市數(shù)字化治理仍以政府唱“獨角戲”為主，社會公眾的參與度有待進一步提升。各城市數(shù)字化治理中公眾參與方式比較單一，雖然市民也有一定的參與度，但與目前公眾普遍使用的參與方式和與市民互動服務(wù)的深度還存在一定差距，有待進一步加強。市民數(shù)字化參與城市管理，市民數(shù)字化表達訴求、反映問題的路徑還有待進一步拓寬。

（4）風險防控能力有待提升。一是數(shù)字化治理人才緊缺。有報告指出：牽制中國數(shù)據(jù)建設(shè)速度的原因在于缺乏政府首席信息官（GCIO）[22]。同時，我國數(shù)字化治理相關(guān)人才規(guī)模缺口也十分龐大。2020年人社部發(fā)布《新職業(yè)在線學(xué)習(xí)平臺發(fā)展報告》顯示：未來5年，新職業(yè)人才需求規(guī)模龐大，預(yù)計云計算工程技術(shù)人員近150萬、物聯(lián)網(wǎng)安裝調(diào)試員近500萬、無人機駕駛員近100萬、人工智能人才近500萬、建筑信息模型技術(shù)員近130萬、工業(yè)機器人系統(tǒng)操作員和運維員均達到125萬，數(shù)字化管理師從業(yè)人員已超過200萬，人才缺口近千萬[23]。二是數(shù)字化風險管理水平有待提高。當前我國各大城市政府各部門政務(wù)數(shù)據(jù)同質(zhì)化、碎片化問題還比較突出，數(shù)據(jù)的違規(guī)違法使用、數(shù)據(jù)泄露等問題依然存在，大數(shù)據(jù)分析、智慧化信息處理、人工智能輔助決策能力依然較弱。三是全方位安全保障能力有待提升。多年來，我國數(shù)字化治理進程中，在安全保障方面多采用硬件防火墻加盒子模式，還沒有形成從基礎(chǔ)設(shè)施到軟件應(yīng)用全方位的安全解決方案。各大城市政府掌握了海量的數(shù)據(jù)信息，但是這些數(shù)據(jù)多作為存檔信息保存起來，并沒有充分發(fā)揮其有效價值，基于安全風險的數(shù)據(jù)深度挖掘還不夠。

四、特大城市數(shù)字化治理風險防控的策略探析

處在數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，公共部門面臨的數(shù)字安全風險更大，風險造成的危害和損失也更大。提升特大城市數(shù)字化治理風險防控能力，要將安全風險防控工作納入頂層設(shè)計、數(shù)據(jù)協(xié)同、安全管理、人才培養(yǎng)、考核評價等全流程中。

1.優(yōu)化數(shù)字化治理安全規(guī)劃與決策機制

推進特大城市數(shù)字化治理、防范可能出現(xiàn)的安全風險，應(yīng)優(yōu)化數(shù)字化治理規(guī)劃設(shè)計與決策機制。一是明確“以人民為中心”的治理設(shè)計?！俺鞘惺侨嗣竦某鞘?，人民城市為人民?！盵24]無論是城市數(shù)字化治理規(guī)劃，還是數(shù)字化治理實施，最終都是為了人民，要堅持以人民為中心，聚焦人民大眾的需求，讓數(shù)字善治真正地服務(wù)到人民的生產(chǎn)生活中。只有這樣才能在數(shù)字化治理系統(tǒng)化設(shè)計中，打破部門間利益格局，優(yōu)化政府運行機制，通過數(shù)字化的手段提升治理能力和治理水平。二是夯實城市數(shù)字治理的“安全底座”。要讓數(shù)字安全成為“一體化、集約化、網(wǎng)絡(luò)化”的城市治理大數(shù)據(jù)平臺的靈魂，通過元數(shù)據(jù)的開發(fā)打造安全的“數(shù)字底座”，并將之打造成為新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分，最終實現(xiàn)政府服務(wù)和政府治理體系的數(shù)字化。三是因地制宜、合理有序地規(guī)劃數(shù)字化治理進程。實現(xiàn)城市數(shù)字化治理要經(jīng)歷從信息化、數(shù)字化到智能化幾個階段。網(wǎng)絡(luò)時代的發(fā)展瞬息萬變，未來數(shù)字信息系統(tǒng)將更復(fù)雜，目前各大城市數(shù)字化發(fā)展的階段不一，在規(guī)劃設(shè)計的過程中既要考慮城市自身的發(fā)展階段，又要謀劃未來的發(fā)展格局，做到前瞻性與科學(xué)性的統(tǒng)一。四是建立科學(xué)的數(shù)字化治理風險防控決策機制。加強各地、各部門間“數(shù)字化”治理專家的信息共享與協(xié)同，讓專家輔助決策形成完整鏈條，從提出建議、互動溝通到追蹤評價都有跡可循，切實發(fā)揮專家的專業(yè)支撐作用。

2.完善政企社數(shù)字安全資源共建共享機制

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為政治權(quán)威職能完善、社會主體角色調(diào)整、公民個人作用發(fā)揮的邏輯原點和本質(zhì)要求[25]。數(shù)字化意味著透明化和規(guī)范化[26]。全面做好數(shù)字化社會治理安全工作應(yīng)該切實地實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨組織、跨業(yè)務(wù)的公共安全數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。推進數(shù)字化風險防控應(yīng)該統(tǒng)一政府、企業(yè)和社會的數(shù)字化建設(shè)思路，減少數(shù)字化城市治理過程中的數(shù)字懸浮問題。一方面，讓“數(shù)據(jù)跑起來”，加強政府、企業(yè)和社會之間數(shù)據(jù)共享。大數(shù)據(jù)不僅成為國家發(fā)展的關(guān)鍵性基礎(chǔ)戰(zhàn)略資源，而且還是政府寶貴的治理資源[27]。要以推進“一張網(wǎng)”“城市云”“城市大腦”建設(shè)為契機，打破政府各部門、各層級、各條塊之間以及政府與社會、政府與企業(yè)之間的“數(shù)字鴻溝”，將“數(shù)字孤島”“數(shù)字池塘”“數(shù)字湖泊”聯(lián)通起來，建立多元共治的城市風險治理模式，優(yōu)化城市數(shù)據(jù)規(guī)劃、采集、使用、管理以及日常維護流程，降低數(shù)字發(fā)掘利用成本，破除“數(shù)字內(nèi)卷”風險，全面提升城市數(shù)字治理科學(xué)化、現(xiàn)代化水平。另一方面，讓“數(shù)據(jù)用起來”，推動數(shù)字資源開發(fā)利用。政府應(yīng)該主動牽頭，密切與研究機構(gòu)、企業(yè)和社會公眾的合作，共同研究、共享和開發(fā)公共安全數(shù)字資源。全面落實政府數(shù)字信息相關(guān)公開制度，為企業(yè)、社會參與特大城市數(shù)字化治理提供便利渠道和條件;加強城市數(shù)字資源的研究，建立政府系統(tǒng)與行業(yè)間、社會部門間的數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用交流機制，全力激活城市各方數(shù)據(jù)的社會價值、市場價值和治理價值。建立數(shù)字資源要素市場，促進數(shù)字資源有序使用。

3.加大特大城市數(shù)字化治理人才培養(yǎng)力度

城市數(shù)字化治理及風險防控，關(guān)鍵在人才。隨著5G、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、AI、云技術(shù)飛速發(fā)展，現(xiàn)代城市治理沿著數(shù)字化方向快速升級迭代，2020年新冠肺炎疫情則進一步加速推動了數(shù)字化治理的進程。在國家“十四五”規(guī)劃實施的大背景下，“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“城市大腦”“智慧城市”“數(shù)字孿生城市”建設(shè)正在全面推進，亟須加大特大城市數(shù)字化治理風險防控人才培養(yǎng)力度，應(yīng)該從三個方面入手：一是政府部門應(yīng)當加強人才內(nèi)部培養(yǎng)，建立綜合性的數(shù)字安全人才培養(yǎng)體系。傳統(tǒng)的數(shù)字化人才多為“技術(shù)咖”，要創(chuàng)造更多的學(xué)習(xí)和鍛煉機會，讓數(shù)字化人才既能做好技術(shù)，又能善于管理，更能成為獨當一面的綜合性人才。二是營造良好的數(shù)字安全的社會氛圍。加強對公民的數(shù)字安全宣傳工作，加大數(shù)字安全理念的普及力度，在社會上下營造共建、共治、共享的數(shù)字化治理氛圍。對數(shù)字化相關(guān)骨干人才加強表彰，讓尊重數(shù)字化人才成為一種社會風尚。三是加強政府與企業(yè)、科研院所合作，構(gòu)建良好的數(shù)字安全人才交流機制。構(gòu)建新型“機關(guān)單位——數(shù)字化企業(yè)——科研院所”間的人才及交流培養(yǎng)機制，破除制度籬笆。通過長期的項目合作，促進三方相關(guān)人員尤其數(shù)字技術(shù)骨干人才交流學(xué)習(xí)、互通有無，在實踐中提升數(shù)字化應(yīng)用能力。

4.加強數(shù)字治理研發(fā)創(chuàng)新與安全保障工作

數(shù)字化治理就是以城市數(shù)字信息為媒介，通過運用一系列的現(xiàn)代化治理手段和工具，讓城市政治、經(jīng)濟和社會運行更順暢，城市治理變得更聰明的過程。在這個過程中安全可控是最核心的問題。在數(shù)字化和信息化領(lǐng)域，我們已經(jīng)掌握了很多關(guān)鍵技術(shù)，比如5G技術(shù)、人工智能、無人機、AR/VR等，但是在信息化過程中，還有不少核心關(guān)鍵技術(shù)不在我們自己手中。比如光刻機、芯片、操作系統(tǒng)、傳感器、手機射頻器件、核心算法、數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)等。一旦國際關(guān)系發(fā)生波動，而我國又不能主導(dǎo)這些關(guān)鍵技術(shù)，那么最終有可能導(dǎo)致建立在“數(shù)字沙丘”上的治理體系崩塌。在特大城市數(shù)字化治理推進過程中，安全可控是一道關(guān)鍵的門檻。（1）加強數(shù)字治理相關(guān)軟硬件的研發(fā)與創(chuàng)新。一是加強以“物聯(lián)網(wǎng)”為載體的城市植物神經(jīng)系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)，讓城市觸角更敏銳，運行更自如。二是加強以“城市大腦”為重點的數(shù)據(jù)匯集、分析與決策系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)，讓城市決策更科學(xué)、治理更精準。三是加大在“卡脖子”的關(guān)鍵領(lǐng)域的科研創(chuàng)新，實現(xiàn)從跟跑到并跑再到領(lǐng)跑的跨越。（2）做好數(shù)字治理的安全保障共治。其一，搶占高地，掌握數(shù)據(jù)主動權(quán)，參與和制定國際數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護等標準規(guī)范。其二，完善國內(nèi)城市數(shù)字化治理的法律規(guī)范。強化數(shù)字資源、數(shù)字產(chǎn)權(quán)、數(shù)字交易、數(shù)字傳輸?shù)陌踩Ｗo力度。完善城市數(shù)字化治理相關(guān)法律制度和行政法規(guī)，健全相關(guān)法律法規(guī)評估監(jiān)督機制。其三，加大數(shù)字化治理執(zhí)法力度。推進數(shù)字執(zhí)法、司法隊伍建設(shè)，對違反規(guī)定、危害城市公共治理安全的行為予以堅決的打擊。

5.健全特大城市數(shù)字化治理安全考評機制

第一，要立足數(shù)字安全目標建立規(guī)范合理考核評價指標體系。要建立明確的考核評價主客體權(quán)力責任清單，構(gòu)建定量與定性、縱向與橫向、宏觀與微觀、短期與長期、顯性與隱形相結(jié)合的特大城市數(shù)字化治理風險防控的考核評價指標體系，促進考核工作的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。第二，完善第三方考核評價機制。通過引入專業(yè)的社會力量參與考核評估，促進考核工作的專業(yè)性、公正性、權(quán)威性。組織城市治理、大數(shù)據(jù)、人工智能等方面的專家學(xué)者參與考核工作，搭建第三方主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等測評平臺，運用專業(yè)化的工具手段綜合客觀地分析特大城市數(shù)字化治理的推進情況、風險防范情況，掌握規(guī)律、把握趨勢，提出切實有效、客觀公正、促進發(fā)展的評估報告。要把城市治理為人民的精神貫徹到考核中，回應(yīng)好人民對美好生活的訴求。第三，強化對考核評價結(jié)果的運用。考核評價是評估效果、發(fā)現(xiàn)不足、促進工作有效提升的重要手段。要健全與落實考核評價的激勵與懲罰制度，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部的責任與擔當，營造不斷爭創(chuàng)先進、攻堅克難、積極向上的工作氛圍。

五、結(jié)語

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)的蓬勃發(fā)展，人類社會正開啟從IT時代到DT時代轉(zhuǎn)變的新征程，我國的數(shù)字化治理也經(jīng)歷了從辦公自動化到電子政務(wù)到數(shù)字治理的發(fā)展歷程。通過深入探索“一網(wǎng)通辦”“城市大腦”“城市云”“孿生城市”等建設(shè)，實現(xiàn)城市治理模式轉(zhuǎn)型升級已成為歷史發(fā)展的必然。相比較而言，我國政府在特大城市數(shù)字化治理的前瞻規(guī)劃、組織動員、決策部署、執(zhí)行落實等方面均表現(xiàn)出明顯優(yōu)勢，這使得我們具備在世界上率先實現(xiàn)數(shù)字化治理的基礎(chǔ)和條件。網(wǎng)絡(luò)安全和信息化是一體之兩翼、驅(qū)動之雙輪，必須統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一推進、統(tǒng)一實施[28]。與其他行業(yè)數(shù)字化不同，城市數(shù)字化治理面臨的安全風險問題要復(fù)雜得多，貫穿了整個治理過程的始終。在推進特大城市數(shù)字化治理的過程中，要特別注意避免“數(shù)字偏差”“數(shù)字懸浮”“數(shù)字內(nèi)卷”“數(shù)字幻象”“數(shù)字沙丘”等帶來的風險，處理好數(shù)字化建設(shè)與安全防控、短期績效與長遠發(fā)展、政治價值與社會價值的關(guān)系，對可能出現(xiàn)的數(shù)字化治理風險問題要及時掌握，通過優(yōu)化數(shù)字化治理規(guī)劃設(shè)計與決策機制、加大特大城市數(shù)字化治理人才培養(yǎng)力度、完善政企社數(shù)字資源共建共享機制、加強數(shù)字治理研發(fā)創(chuàng)新與安全保障工作、健全特大城市數(shù)字化治理安全考核評價機制，同步提升特大城市數(shù)字化治理中的風險防控能力和建設(shè)水平。

注釋：

①特大城市：2014年11月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》規(guī)定：城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，常住人口1000萬以上的為超大城市。本文所指的特大城市包含“標準”里的特大城市和超大城市。特大城市相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》以及各城市2019年政府工作報告。

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Risk Types and Prevention and Control Strategies of

Digital Governance in Megacities

Ding Qiang / Wang Huahua

Abstract：“Digital” governance is one of the key issues in Chinas urban economic transformation and upgrading progress. Megacities are the promoters and models for transformation of digital governance. Currently， the risks for digital governance in megacities are mainly focused on topics including “digital deviation”， “digital suspension”， “digital involution”， “digital illusion”， and “digital dune”. In order to improve the ability of digital governance to avoid risks in megacities， it is critical to properly handle the relationship between digital construction and security prevention and control， the connection between short-term performance and long-term development， and the needs between political value and social value. This paper implicates that strategies for promoting megalopolis development of the digital governance of risk prevention and control ability level include： optimize the digital governance planning and decision-making mechanism; Intensify the training of digital governance talents in megacities; Improve the joint construction and sharing mechanism of government， enterprise and social digital resources;strengthen digital innovation and security work; and accelerate the urban digital governance evaluation mechanism.

Keywords：Digital Governance; Megacities; The Risk Prevention and Control

（責任編輯 周 ?。?/p>