預(yù)算績效管理改革緣何“上熱下冷”？

何文盛 杜麗娜

摘 要：政策執(zhí)行過程反映著政府治理的行為印跡，預(yù)算績效管理改革也不例外。基于國家預(yù)算績效管理改革背景和A省地方政府預(yù)算績效管理的執(zhí)行實(shí)踐，構(gòu)建政策流、過程流和資源流三個維度的執(zhí)行解釋框架，廓清地方政府預(yù)算績效管理政策的執(zhí)行過程和內(nèi)在邏輯。其中，政治邏輯在地方政府預(yù)算績效管理執(zhí)行過程中具有優(yōu)先性，在高政治勢能推動下，地方政府會快速完成政策變現(xiàn)過程，但缺乏創(chuàng)新的政策文本再造會導(dǎo)致執(zhí)行懸浮;技術(shù)邏輯是預(yù)算績效管理執(zhí)行實(shí)踐的主導(dǎo)邏輯，預(yù)算過程被壓縮為定量標(biāo)尺的指標(biāo)或者數(shù)字，囿于預(yù)算過程的政治性，技術(shù)治理的效果被弱化并產(chǎn)生執(zhí)行偏差;預(yù)算績效管理改革最終要落地在一定的情境場域，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件與財政資源制約著改革推進(jìn)，并導(dǎo)致執(zhí)行差異。地方政府預(yù)算績效管理政策執(zhí)行中的三維邏輯更加立體地指明了預(yù)算績效管理改革的執(zhí)行舉措與潛在偏差，并豐富了預(yù)算績效管理在地方政府層面落地的客觀解釋。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;政策執(zhí)行;執(zhí)行邏輯

中圖分類號：D630? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）04-0044-11

一、問題的提出

政策是國家治理的基本工具，國家治理的過程很大程度上體現(xiàn)為具體的政策過程[1]。我國預(yù)算績效管理改革一開始就是由中央層面釋放政治信號并出臺政策主導(dǎo)的改革。2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”，預(yù)算績效管理改革拉開帷幕。隨著改革步入深水區(qū)，黨的十九大進(jìn)一步提出在預(yù)算領(lǐng)域“全面實(shí)施績效管理”。2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）出臺，標(biāo)志著預(yù)算績效管理改革步入高位推動、總體布局和全面推進(jìn)的新拐點(diǎn)。如何推動中央層面預(yù)算績效管理各項(xiàng)改革目標(biāo)在地方政府落地生根，將是“十四五”時期深化預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容。

預(yù)算績效管理改革在不同地方呈現(xiàn)出差異性的路徑與效果。但整體來看，改革進(jìn)展不均衡，改革動力仍然匱乏[2]，在地方政府層面頻遇“上熱下冷”的窘境，即中央政府大力推動、省級政府緊跟發(fā)文、部分市級政府在相關(guān)方面的工作呈空白狀態(tài)，地方預(yù)算績效管理改革呈現(xiàn)搖旗吶喊過多而實(shí)質(zhì)突破過少的“內(nèi)卷化”困境[3]。在預(yù)算績效管理改革過程中，各地普遍存在“兩張皮”現(xiàn)象，過度追求績效評價的外在形式，執(zhí)行過程形式大于內(nèi)容，離實(shí)現(xiàn)真正的預(yù)算績效管理政策目標(biāo)還有很長的路要走[4]。

預(yù)算績效管理改革不僅是我國預(yù)算領(lǐng)域面臨的制度、組織、機(jī)制的系統(tǒng)性變革過程，更是中央關(guān)于預(yù)算績效管理的各項(xiàng)政策目標(biāo)在地方政府貫徹、履行和達(dá)成的政策過程，有效識別和破解預(yù)算績效管理改革在地方落地過程中面臨的問題和挑戰(zhàn)，是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的內(nèi)在要求，更是推動建立與國家治理現(xiàn)代化相匹配的預(yù)算制度的必由之路?；诖?，本研究對A省①地方政府預(yù)算績效管理改革實(shí)踐進(jìn)行案例拓展研究，從政策執(zhí)行的視角審視和探微以下研究問題：中央大力推動下，預(yù)算績效管理改革為何在地方推進(jìn)緩慢且乏力？這種現(xiàn)象產(chǎn)生的深層次邏輯是什么？

二、文獻(xiàn)回顧

（一）執(zhí)行視角下的預(yù)算績效管理

從20世紀(jì)50年代開始，西方國家通過推進(jìn)不同的績效預(yù)算改革方案，探索由財政支出控制轉(zhuǎn)向管理績效提升的路徑，追求建立能夠有效地使用資金并滿足公民需要的政府。特別是20世紀(jì)80年代，新績效預(yù)算在財政萎靡的新常態(tài)下卷土重來，它試圖通過把績效信息和預(yù)算分配放在一張“桌子”上來影響預(yù)算決策[5]（pp.6-12）。但實(shí)踐中這種做法很難完全地將績效結(jié)果與資金分配聯(lián)系起來[6]。美國著名預(yù)算專家艾倫·?？嗽?019亞洲評價周撰文《再造績效預(yù)算》，該文用“時間很長、收獲甚微”總結(jié)績效預(yù)算的發(fā)展歷程，進(jìn)一步引發(fā)了人們對于績效預(yù)算執(zhí)行過程與效果的反思。

基于此，學(xué)界圍繞影響績效預(yù)算改革效果的因素展開討論。Ho從制度主義視角提出，績效預(yù)算改革的總體方案設(shè)定和地方執(zhí)行要建立在差異化的歷史文化、社會制度和經(jīng)濟(jì)與財政預(yù)算制度的基礎(chǔ)之上，否則改革難以取得實(shí)質(zhì)性成功[7]。也有學(xué)者從更為具體的政策執(zhí)行理論來研究績效預(yù)算的成敗，影響因素包括執(zhí)行者的能力與資源、執(zhí)行方式與路徑、領(lǐng)導(dǎo)重視和支持等[8]。

在系統(tǒng)反思績效預(yù)算執(zhí)行過程的基礎(chǔ)上，西方學(xué)者提出“授權(quán)—能力—可接受度”三個維度交融形成的績效預(yù)算“改革空間”（reform space），該空間主要從法制基礎(chǔ)、技術(shù)能力和組織文化三個層面促進(jìn)或者阻礙績效預(yù)算的改革進(jìn)程[9]。授權(quán)機(jī)制視角下，法律權(quán)威和程序權(quán)威是績效預(yù)算的執(zhí)行基礎(chǔ)。立法先行是美國推行績效預(yù)算的主要模式，截至目前，該國已有42個州制定了與績效預(yù)算相關(guān)的法律，這些法律在肯定績效預(yù)算改革效果并推進(jìn)改革持續(xù)深化方面意義重大[5]。圍繞績效預(yù)算的正式立法更能促進(jìn)改革成功[10]。能力視角下，績效信息的收集與使用能力是績效預(yù)算的核心挑戰(zhàn)[11]。預(yù)算決策是一個混合了決策權(quán)衡、信息分析、政治偏好的綜合過程，是經(jīng)濟(jì)理性與政治標(biāo)準(zhǔn)的混合體[12]。組織和行政人員的技術(shù)能力與預(yù)算過程的匹配至關(guān)重要，預(yù)算績效管理改革執(zhí)行者需要具備公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理、財政學(xué)的綜合基礎(chǔ)，以及與績效評價、海量數(shù)據(jù)分析相關(guān)的各種能力[6]。可接受性視角下，績效預(yù)算不是一個價值無涉的預(yù)算過程，而是一個客觀的績效信息生成和主觀的績效信息使用過程[13]，因此，創(chuàng)造一個有利于開展績效預(yù)算的土壤與環(huán)境十分重要，相應(yīng)的資源支撐和一定的激勵機(jī)制是決定績效預(yù)算能否達(dá)成政治性和管理性接受的關(guān)鍵[9]。

中國預(yù)算績效管理改革一方面借鑒西方績效預(yù)算理念，另一方面源起于政府績效管理的整體推行，走過了從政府“目標(biāo)責(zé)任制”到新時代“全面預(yù)算績效管理”的漸進(jìn)化發(fā)展之路，是典型的由上而下的改革[14]。從預(yù)算績效管理的地方執(zhí)行情況來看，其在“授權(quán)”“能力”和“可接受程度”三個方面也面臨挑戰(zhàn)。其一，預(yù)算績效管理法律保障和宏觀指導(dǎo)仍然缺位，導(dǎo)致剛性約束不強(qiáng)、效果不佳，中央統(tǒng)一戰(zhàn)略部署和地方積極探索的互動共進(jìn)局面尚待形成[15]。同時，在預(yù)算績效管理改革過程中，財政部門、預(yù)算部門、人大等多方主體權(quán)責(zé)分配不夠明晰，導(dǎo)致改革績效不彰，跨部門協(xié)同機(jī)制有待建立。其二，項(xiàng)目和部門層面的能力不足是阻礙地方政府預(yù)算績效管理推進(jìn)的關(guān)鍵因素，現(xiàn)有的有關(guān)績效目標(biāo)編制、預(yù)算過程監(jiān)控、績效評價和結(jié)果運(yùn)用等方面的能力無法匹配預(yù)算績效管理本身的復(fù)雜性。無論是理論還是實(shí)踐都在一定程度上表現(xiàn)出將財政績效工具化的傾向，相當(dāng)多的實(shí)踐流于形式[16]。其三，不同省份預(yù)算績效管理改革呈現(xiàn)差異化的執(zhí)行結(jié)構(gòu)和改革效果。具體而言，這些差異主要以“胡煥庸線”順時針旋轉(zhuǎn)15度為界線表現(xiàn)出來，基于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策支持力度等，界線東南側(cè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)改革進(jìn)程較快，而西北側(cè)地區(qū)進(jìn)展緩慢[4]，宏觀經(jīng)濟(jì)條件和財政壓力成為影響預(yù)算績效管理改革效果的重要變量[7]。

（二）文獻(xiàn)評述與本文研究視角

上述研究對于理解中西方預(yù)算績效管理的結(jié)構(gòu)特征和運(yùn)行績效意義重大，但存在三個方面的明顯不足。一是研究背景有盲點(diǎn)。不同國家之間在國家體系和政治體制的上的差異性，使預(yù)算績效管理實(shí)踐難以找到“唯一最佳方式”[17]?，F(xiàn)有預(yù)算績效管理的相關(guān)理論基礎(chǔ)大都根植于西方績效預(yù)算先行國家或地區(qū)，難以有效指導(dǎo)或解釋中國預(yù)算績效管理的執(zhí)行實(shí)踐。二是研究問題存在事本主義導(dǎo)向。已有研究對于預(yù)算績效管理改革成敗因素的探討多基于“問題-對策”的固定套路，缺乏對預(yù)算績效管理政策的細(xì)化探究，以及對結(jié)構(gòu)化因果關(guān)系和機(jī)理的規(guī)范探討。三是研究對象有局限。已有研究多以預(yù)算績效管理先行地區(qū)為案例展開，且難以進(jìn)入預(yù)算績效管理現(xiàn)實(shí)場域，因此，這些研究缺乏對預(yù)算績效管理改革實(shí)踐的案例深描，對預(yù)算績效管理改革步伐緩慢的地區(qū)，缺乏基于案例的深度關(guān)注，忽略了預(yù)算績效管理改革與地域、環(huán)境等因素之間的緊密關(guān)系。

政策治國是我國國家治理的重要特征，政策運(yùn)行過程彰顯著政府治理的印跡，預(yù)算績效管理政策也不例外。已有研究以我國績效管理政策為案例，運(yùn)用“政策目標(biāo)-政策內(nèi)容-政策工具”的三段式分析方法，分析了政府績效管理政策實(shí)驗(yàn)的發(fā)生機(jī)制與內(nèi)在邏輯[18]。不可否認(rèn)的是，政策執(zhí)行的解釋路徑只有落在特定情形與特定政策類型中才有實(shí)質(zhì)性意義。Lowi根據(jù)權(quán)力場域不同將公共政策劃分為分配政策、構(gòu)成性政策、規(guī)制政策，其中，構(gòu)成性政策是關(guān)于游戲的規(guī)則，如選舉、機(jī)構(gòu)重組等，一般很少引起公眾的注意[19][20]。預(yù)算績效管理改革政策具有此類政策的特征，盡管預(yù)算與公共利益關(guān)系緊密，但預(yù)算過程的政治性使得預(yù)算過程長期處于“黑箱”，實(shí)踐中更多是將預(yù)算績效管理視為一種管理技術(shù)系統(tǒng)自洽[21]。當(dāng)前，從政策執(zhí)行角度系統(tǒng)反思預(yù)算績效管理改革現(xiàn)實(shí)的研究乏善可陳，這也成為本文的研究起點(diǎn)。

達(dá)成政策目標(biāo)、縮小執(zhí)行差距，有賴于同時發(fā)揮好“頂層設(shè)計(jì)”與“地方實(shí)踐”兩方面的積極性[22]。為了更好地理解中國預(yù)算績效管理在地方落地過程中面臨的執(zhí)行問題及背后邏輯，進(jìn)一步的研究須通過借鑒西方績效預(yù)算理論，結(jié)合地方政府預(yù)算績效管理改革實(shí)踐，構(gòu)建更富解釋性和統(tǒng)合力的理論框架。

三、分析框架：地方政府預(yù)算績效管理的執(zhí)行邏輯

已有經(jīng)典政策理論從政策決策層的問題流、政治流和政策流，以及執(zhí)行層的過程流、項(xiàng)目流和技術(shù)流六個方面嵌套進(jìn)政策創(chuàng)新過程[23]。西方學(xué)者運(yùn)用“政策流-過程流-資源流”解釋具體的政策實(shí)施過程，政策流包括政策目標(biāo)被認(rèn)同的程度，過程流是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的機(jī)制或工具，資源流則指向資金支持[24]。進(jìn)一步地，李瑞昌基于中國中央集權(quán)制國家政策實(shí)施的特殊性，針對地方政府經(jīng)歷“落實(shí)政策”的系統(tǒng)過程后政策目標(biāo)達(dá)成度仍然處于低水平狀態(tài)的迷思，基于行動者利益視角、府際關(guān)系視角和政策情景視角，將政策實(shí)施的“三流”框架進(jìn)行修正與整合，提出中國政策實(shí)施過程中的“政策空傳”現(xiàn)象，并進(jìn)一步將政策空傳分為政策不實(shí)施、政策虛實(shí)施和政策假實(shí)施三種類型[25]。盡管“政策空傳”概念的具體指向與中國預(yù)算績效管理的地方政府落實(shí)情況較為契合，但這一概念并不能完全解釋地方政府預(yù)算績效管理改革執(zhí)行困境的全部圖景。一是預(yù)算績效管理的政策特性決定了其與一般公共政策執(zhí)行的差異性。具體而言，中國政府將績效評價工具引入預(yù)算管理過程，重點(diǎn)嘗試在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的閉環(huán)中使用績效評價信息，這是一種行政部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)自我約束的重要改革措施[6]。預(yù)算編制、審議、執(zhí)行及決算等每一環(huán)節(jié)都是政治過程、政策過程和技術(shù)過程的融合，更是具體的政策執(zhí)行過程。二是預(yù)算績效管理本身混合了預(yù)算管理、績效管理、政治改革等多重復(fù)雜性，追求“花錢”與“辦事”的統(tǒng)一。這項(xiàng)改革本身的執(zhí)行超越了傳統(tǒng)的變通性政策執(zhí)行、選擇性政策執(zhí)行等地方政府慣有的行為特征，主要追求執(zhí)行的廣度與深度。因此，本文從預(yù)算績效管理改革困境的授權(quán)機(jī)制、執(zhí)行能力和可接受度三個維度出發(fā)，將政策執(zhí)行的“政策流—過程流—資源流”分析框架嵌入其中（參見圖1），剖析我國預(yù)算績效管理政策實(shí)施的具體執(zhí)行邏輯與表現(xiàn)形式。

（一）政策流中的政治邏輯

政策治國是中國國家治理的重要特征，許多重要改革的推進(jìn)與落實(shí)過程本質(zhì)上也是政策執(zhí)行的動態(tài)過程，政策文本在不同層級政府間的生產(chǎn)和再生產(chǎn)也構(gòu)成理解中國國家治理的重要維度。中國情境下，上級政府出臺政策后，下級政府會逐級轉(zhuǎn)發(fā)或者進(jìn)行復(fù)制，并將最初的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為符合自身工作實(shí)際的執(zhí)行行為。下級政府對上級政策的響應(yīng)可分解為兩個過程：一是地方政府的政策文本再生產(chǎn)過程;二是政策的實(shí)質(zhì)性落地過程。這一動態(tài)的政策運(yùn)行過程可以見微知著地反映政策執(zhí)行中的政治邏輯。

在中國情境下，壓力型體制是政策執(zhí)行的邏輯起點(diǎn)，其核心是政治化機(jī)制。同時，壓力型體制也賦予中國政策執(zhí)行以內(nèi)在特征，即“政治勢能”，它通過自上而下地調(diào)動執(zhí)行者的注意力和重視程度，有效推動政策的快速變現(xiàn)和有效執(zhí)行，能夠解決跨層級、跨領(lǐng)域、跨部門的合作困境，促成各執(zhí)行主體的整合與協(xié)調(diào)[26]。在政治勢能下，地方政府根據(jù)中央關(guān)于預(yù)算績效管理的各項(xiàng)政策精神與要求部署，快速轉(zhuǎn)發(fā)上級文件，或者依據(jù)中央的政策目標(biāo)做出新的執(zhí)行決定，但實(shí)際上，相關(guān)政策低效運(yùn)作甚至流于形式。此外，不同位階的發(fā)文主體亦展示出不同強(qiáng)弱的政治信號，在某些情形下推動了運(yùn)動式治理的興起。特別是地方政府在接收到中央關(guān)于預(yù)算績效管理改革的各項(xiàng)政治信號后，會集中轉(zhuǎn)發(fā)或者出臺一系列政策措施，但是在正常工作情境中卻忽視預(yù)算績效管理的常規(guī)化、制度化建設(shè)，短時的運(yùn)動式發(fā)文難以取得長效的治理績效。

（二）過程流中的技術(shù)邏輯

過程流具體指向?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)的機(jī)制或工具，凸顯政策執(zhí)行中的工具理性。政府機(jī)構(gòu)及其內(nèi)外部關(guān)系是構(gòu)成性政策執(zhí)行的核心因素[20]，對這一因素的探討需要置于科層制的結(jié)構(gòu)化背景中，重點(diǎn)圍繞技術(shù)與組織的互構(gòu)與互動來展開。具體而言，專門化取向的職業(yè)分工是韋伯式科層制的明顯特征，而中國科層制的運(yùn)行除了受到自身特定結(jié)構(gòu)的影響之外，還受到一系列技術(shù)變革的影響[27]。

政策執(zhí)行的工具理性及其衍生出來的技術(shù)治理已成為當(dāng)前中國政策實(shí)踐領(lǐng)域的主導(dǎo)邏輯，雖然技術(shù)治理給科層制背景下的政策執(zhí)行帶來了推動力量，但政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)試與技術(shù)發(fā)展的適配性才是關(guān)系政策執(zhí)行成敗的決定性力量。技術(shù)治理力求在政策執(zhí)行過程中將體制和機(jī)構(gòu)層次的問題化約為行政技術(shù)的問題，其可能造成的結(jié)果是，雖然政府部門采用了一系列技術(shù)化手段，但這些手段最終沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果，更多是被用于數(shù)字留痕和生產(chǎn)冗余信息。近年來，技術(shù)治理的經(jīng)驗(yàn)面貌已體現(xiàn)在項(xiàng)目治國、精準(zhǔn)扶貧等各個領(lǐng)域，有學(xué)者指出技術(shù)治理的悖論：國家通過技術(shù)之眼觀察社會時，看到的可能是自己的影子[28]。

西方研究將績效預(yù)算理解為一種“紙上作業(yè)”，認(rèn)為其給公共部門造成了不必要的官僚負(fù)擔(dān)。通過績效管理的手段對預(yù)算過程進(jìn)行復(fù)雜性化簡，預(yù)算過程被分解為“績效目標(biāo)申報—績效執(zhí)行監(jiān)控—績效評估開展—評價結(jié)果運(yùn)用”等一系列理性化程序和技術(shù)化過程，龐雜的預(yù)算過程不斷通過數(shù)字化、指標(biāo)化的信息呈現(xiàn)出來。但是，預(yù)算績效管理不僅依賴于技術(shù)要素的提升，更是力求將技術(shù)嵌入既有預(yù)算結(jié)構(gòu)中，只有這樣，才能產(chǎn)生理想的效果[29]。過程流中暗含的技術(shù)邏輯在地方政府預(yù)算績效管理中主要有兩個表現(xiàn)：一是政治的技術(shù)化，將充滿政治性的預(yù)算管理簡化為技術(shù)性過程，具體政策的落實(shí)依賴于量化的績效目標(biāo)申報和評價指標(biāo)設(shè)計(jì)，地方政府的預(yù)算績效管理工作異化為一系列技術(shù)性工作;二是技術(shù)的去政治化，通過技術(shù)生產(chǎn)取得的量化結(jié)果卻并未被有效整合進(jìn)預(yù)算的政治過程中，并未成為預(yù)算決策的依據(jù)。

（三）資源流中的場域邏輯

充足的財政資源是公共政策取得成功的關(guān)鍵所在，財政資源上的稟賦差異導(dǎo)致不同地方政府在政策執(zhí)行效力上的差異性[30]。具體而言，中國國家治理的一個深刻矛盾是一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾，集中表現(xiàn)在中央管轄使權(quán)力、資源趨于向上集中，削弱了地方政府解決實(shí)際問題的能力[31]。而地方政府的理性經(jīng)濟(jì)支出行為具有較強(qiáng)的路徑依賴性，多任務(wù)導(dǎo)向的地方政府在履行支出責(zé)任與實(shí)現(xiàn)自身利益最大化之間進(jìn)行權(quán)衡取舍時， 會選擇將有限的財政收入優(yōu)先用在成效顯著、易于觀察的產(chǎn)出指標(biāo)上。這與預(yù)算績效管理的執(zhí)行要求是相悖的，它一方面削弱了可用于實(shí)施預(yù)算績效管理的“蛋糕”，另一方面也弱化了預(yù)算績效管理政策執(zhí)行的資源基礎(chǔ)。

在影響預(yù)算改革的基礎(chǔ)條件中，公共預(yù)算本身的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是最重要的變量[32]。雖然預(yù)算資金的稀缺性在一定程度上推動了預(yù)算改革，但從另一個方面來講，由預(yù)算資金的稀缺性而延伸出的預(yù)算資金競爭性與排他性則分別決定了預(yù)算改革原則與預(yù)算方式[33]。預(yù)算績效管理改革也最有可能在經(jīng)濟(jì)有一點(diǎn)下行壓力和政府有足夠財力的兩種情況下推進(jìn)，前者要求部門必須慎重考慮如何將有限的資源安排得更有效果，而后者則為執(zhí)行這項(xiàng)改革奠定了行政能力基礎(chǔ)[6][7]。

四、案例呈現(xiàn)與分析：以A省預(yù)算績效管理實(shí)際運(yùn)作為例

（一）研究方法與案例選擇

只有深入到地方政府預(yù)算績效管理執(zhí)行的具體場域，才能洞見預(yù)算績效管理政策具體的執(zhí)行邏輯與執(zhí)行樣態(tài)。A省財政廳2014年出臺了《省級預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，并陸續(xù)選擇重點(diǎn)項(xiàng)目開展預(yù)算績效管理。結(jié)合中央全面實(shí)施預(yù)算績效管理的新一輪要求， 2018年12月，A省以省委、省政府的名義出臺了《全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》，省財政廳也將績效評價處更名為預(yù)算績效管理處，重新界定了處室職能。與此同時，A省14個市（州）政府預(yù)算績效管理工作從2016年才零星開展，部分市（州）預(yù)算績效管理工作仍然進(jìn)展緩慢?？梢?，A省的預(yù)算績效管理改革呈現(xiàn)典型的“上熱下冷”特征。

本研究通過對A省預(yù)算績效管理改革的案例深描和過程追蹤，聚焦以個案為中心的結(jié)果解釋，試圖從理論和經(jīng)驗(yàn)兩個層面理解導(dǎo)致地方政府預(yù)算績效管理改革“上熱下冷”的具體機(jī)制。但本研究并非嚴(yán)格意義上對于因果機(jī)制的探究，更多的是結(jié)合過程追蹤的經(jīng)驗(yàn)敘事方式和基于關(guān)鍵人物的深度訪談，提煉預(yù)算績效管理改革政策執(zhí)行的行為邏輯，構(gòu)筑新的問題解釋框架。

本文數(shù)據(jù)來自2017年6月-2019年10月筆者對A省預(yù)算績效管理實(shí)施狀況的實(shí)地調(diào)研。調(diào)研著眼于A省在推進(jìn)預(yù)算績效管理過程中遭遇的執(zhí)行問題、挑戰(zhàn)及其成因。調(diào)研所得的資料主要包括通過深度訪談獲取的一手資料和收集的政策文本、工作報告等二手資料，同時也包括一些新聞報道資料。

（二）A省預(yù)算績效管理運(yùn)行實(shí)踐分析

1. 政治邏輯：政策文本再造與預(yù)算績效管理執(zhí)行懸浮化

從中央層面看，我國預(yù)算績效管理起步于2003年，這一年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”。2011年，第一次全國預(yù)算績效管理會議召開，預(yù)算績效管理這一概念被推向預(yù)算實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究;同時，財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕 416號），提出逐步建立全過程的預(yù)算績效管理機(jī)制。2014年《預(yù)算法》的修訂進(jìn)一步明確了預(yù)算管理中的績效導(dǎo)向要求。2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）頒布，我國預(yù)算績效管理正式步入高位推動的新拐點(diǎn)。

與中央預(yù)算績效管理改革步伐不太一致的是，A省預(yù)算績效管理實(shí)踐起步較晚，該省雖然于2009年就轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》，2011年頒布《關(guān)于A省預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》，但是2015年才開始選擇省獸醫(yī)局等五家單位開展績效評價試點(diǎn)，開展預(yù)算績效管理的實(shí)際工作。在中央的大力推動下，A省后期呈現(xiàn)加速追趕的趨勢，在上述工作基礎(chǔ)上頒布了一系列政策措施。2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）頒布，2018-2019年，A省密集出臺7份相關(guān)政策，推動預(yù)算績效管理逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展類項(xiàng)目全覆蓋，構(gòu)建起一般公共預(yù)算績效管理閉環(huán)體系，在省級層面初步建立了全過程預(yù)算績效管理系統(tǒng)。

與省級層面如火如荼開展預(yù)算績效管理的局面相比，地方政府執(zhí)行預(yù)算績效管理政策的動力不足、進(jìn)度緩慢（參見表1）。在預(yù)算績效管理政策執(zhí)行中，14個市（州）全部復(fù)制轉(zhuǎn)發(fā)了上級文件，3571%的市級政府修改后轉(zhuǎn)發(fā)，只有兩個市級政府發(fā)布了具體的部署文件，不足50%的地方政府對預(yù)算績效管理的上級文件做了初步解讀。從文本內(nèi)容來看，7143%的市（州）都出臺了具體的財政支出績效評價文件（包括修改后轉(zhuǎn)發(fā)和具體部署兩種形式），但僅有1個市（州）政府細(xì)化了績效目標(biāo)管理的相關(guān)政策，而對于評價結(jié)果如何運(yùn)用等問題，所有市（州）均未開展實(shí)質(zhì)性的實(shí)施工作。此外，除了省級財政廳成立了專門的處室以負(fù)責(zé)具體的預(yù)算績效管理工作之外， 只有LZ、QY、DX、WW等地財政局成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，專門負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、管理協(xié)調(diào)、研究分析和督促落實(shí)等工作。

從地方政府預(yù)算績效管理政策流維度切入，我們能夠明顯看出省級政府在中央要求下運(yùn)動式執(zhí)行、集中式發(fā)文的政策執(zhí)行特征，市（州）地方政府多是簡單轉(zhuǎn)發(fā)省級政府的相關(guān)政策，沒有依據(jù)地方情況細(xì)分政策目標(biāo)，也未運(yùn)用具體的政策工具創(chuàng)新性地落實(shí)上級政策。調(diào)研中，相關(guān)工作人員表示，“現(xiàn)在做預(yù)算績效管理多一半還是因?yàn)槿鎸?shí)施預(yù)算績效管理的要求……有些形式大于內(nèi)容。上面到下面是這樣喊的，加強(qiáng)績效評價結(jié)果對預(yù)算安排的作用，就得做，至少得發(fā)文”（20181009WWg1）②。在壓力型體制下，“上傳下達(dá)”成為地方政府執(zhí)行預(yù)算績效管理政策的常態(tài)，特別是在政治勢能的推動下，地方政府會在某一時段集中性地發(fā)文，但政策文本再造過程并不一定會產(chǎn)生實(shí)際的政策效果，最終的執(zhí)行樣態(tài)很可能就只停留在復(fù)制轉(zhuǎn)發(fā)層面，部分地方政府并無實(shí)質(zhì)性的落實(shí)行為。地方政府預(yù)算績效管理的相關(guān)政策多數(shù)是對上級政策的“修修補(bǔ)補(bǔ)”，難以真正落地并產(chǎn)生政策績效。

2.技術(shù)邏輯：政治技術(shù)化、技術(shù)去政治化與預(yù)算績效管理執(zhí)行偏差

從西方理論和實(shí)踐來看，績效預(yù)算被作為一種行政管理工具，通過預(yù)算執(zhí)行達(dá)到促進(jìn)管理和輔助決策的目的，貫穿其中的主線是如何確保績效信息質(zhì)量并有效應(yīng)用這些信息。如何合理確定績效目標(biāo)？如何確?？冃гu價指標(biāo)體系的科學(xué)性？如何確?？冃畔⒌恼鎸?shí)可靠？如何將績效信息用在預(yù)算分配過程？[34]。這些問題涉及預(yù)算分配的核心權(quán)力，是政治性的，但在具體操作中首先是技術(shù)性的，也是預(yù)算績效管理執(zhí)行中的核心問題。2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理意見》明確提出，“要完善預(yù)算績效管理流程，加快預(yù)算績效管理的信息化建設(shè);同時要健全預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全定量和定性結(jié)合的共性績效指標(biāo)框架，構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，創(chuàng)新評估評價方法，提高績效評估結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性”。這些要求直指當(dāng)前預(yù)算績效管理實(shí)踐中的“卡脖子”問題。從這種程度來說，技術(shù)治理邏輯已深嵌于我國預(yù)算績效管理政策執(zhí)行的方方面面。但預(yù)算績效管理在很大程度上追求作為一種管理技術(shù)系統(tǒng)的自洽性， 熱衷于以技術(shù)手段設(shè)計(jì)和開發(fā)政府績效評估指標(biāo)體系， 以技術(shù)理性代替政治理性探討政府績效管理機(jī)制， 沉湎于對技術(shù)的精細(xì)化追求[21]。

A省2018年納入績效目標(biāo)管理的所有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展類項(xiàng)目涉及40個省級部門、132個項(xiàng)目、財政資金168億元，這些項(xiàng)目囊括了績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等各個技術(shù)性環(huán)節(jié)（參見圖2）。但在實(shí)際預(yù)算管理過程中，績效目標(biāo)管理、評估結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)并未真正做實(shí)。同時，預(yù)算領(lǐng)域的信息化建設(shè)也相對滯后，無法實(shí)現(xiàn)平臺、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)的適時管控與互聯(lián)互通，“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”問題明顯。雖然財政部在 2013 年就發(fā)布了包括“項(xiàng)目—部門—財政”三級的支出績效評價共性指標(biāo)框架，用于提供原則性、規(guī)范性、結(jié)構(gòu)化指導(dǎo)，但因共性指標(biāo)細(xì)化不足、個性指標(biāo)存在差異，實(shí)際操作仍面臨諸多困難。地方政府多數(shù)在支出績效評價實(shí)踐中自行探索，具有較大的隨意性，最終的評價結(jié)果缺乏縱向時間和橫向地域的可比性，無法作為應(yīng)用成果有效支撐全面預(yù)算績效管理的推進(jìn)。另外，就預(yù)算績效管理過程中通用的評價技術(shù)和方法而言，當(dāng)前多數(shù)評價以主觀評價為主，缺乏精準(zhǔn)的成本效益分析，更未能有效利用大數(shù)據(jù)展開相關(guān)分析，這導(dǎo)致評估結(jié)果的公信力不足，應(yīng)用這些評估結(jié)果去影響未來的預(yù)算分配必然會受到質(zhì)疑。

在預(yù)算績效管理過程中，地方政府面臨著預(yù)算政治技術(shù)化過程質(zhì)量欠佳、預(yù)算技術(shù)政治化過程受阻的難題。具體而言，預(yù)算過程本質(zhì)上是一個政治過程，涉及預(yù)算權(quán)力分配，特別是有些重大項(xiàng)目及其資金配備是高度政治化的，需要滿足政府整體規(guī)劃要求并得到政府授權(quán)[35]。預(yù)算績效管理以量化指標(biāo)和數(shù)字方式出現(xiàn)在目標(biāo)申報、執(zhí)行監(jiān)控和結(jié)果評價等預(yù)算過程中，并且最終以績效信息的形式予以展現(xiàn)。但相關(guān)工作人員表示：“每年編預(yù)算的時候，預(yù)算系統(tǒng)里有個績效系統(tǒng)是內(nèi)嵌的，要先把那個填清楚，它是前置條件，關(guān)鍵這個績效目標(biāo)申報是一方面，科不科學(xué)、能達(dá)到多少又是另一方面?！保?0181015LZg4）雖然預(yù)算編制過程中有大量技術(shù)治理的痕跡，但是受技術(shù)能力等多方因素制約，具體的量化數(shù)字在實(shí)踐中備受質(zhì)疑，預(yù)算績效管理并未達(dá)到真正的目標(biāo)要求。此外，預(yù)算績效管理的重要政策目標(biāo)是將績效評價結(jié)果與來年的預(yù)算決策掛鉤，并且將客觀的評價結(jié)果作為項(xiàng)目資金分配的重要依據(jù)，這是一個將技術(shù)治理嵌入預(yù)算分配政治過程的方式，實(shí)際中，相關(guān)工作人員表示：“年底就得趕著做好多績效評價，有些大項(xiàng)目得讓第三方做，關(guān)鍵指標(biāo)合理性和評價分?jǐn)?shù)公平性有時候不能擔(dān)保，所以評價結(jié)果也不敢直接用，只能參考一下，問題還很大。再一個預(yù)算到底怎么分配這個事太復(fù)雜了，不單單是依據(jù)個評價結(jié)果，還要考慮好多呢?！?（20180520DXg2）

現(xiàn)實(shí)預(yù)算實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了預(yù)算政治的技術(shù)化管理，但技術(shù)化管理的結(jié)果卻并未有效轉(zhuǎn)化為政治化過程，“政治—技術(shù)—政治”的閉環(huán)優(yōu)化理想未能充分實(shí)現(xiàn)，最終政策執(zhí)行陷入形式主義泥潭，現(xiàn)實(shí)中的績效信息更多是被作為參照，地方政府部門并無實(shí)質(zhì)性的績效信息使用行為。這些技術(shù)原因?qū)е碌膿p耗與不匹配，最終造成預(yù)算績效管理政策執(zhí)行在很大程度上偏離了真正的政策目標(biāo)。

3.場域邏輯：經(jīng)濟(jì)條件、財政壓力與預(yù)算績效管理執(zhí)行差異

預(yù)算績效管理政策執(zhí)行有賴于良好的地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從20世紀(jì)70年代末開始，發(fā)達(dá)國家財政收入持續(xù)增長的時代結(jié)束，政府債臺高筑，財政赤字嚴(yán)重，它們紛紛開始調(diào)整以往的“漸進(jìn)預(yù)算”模式。發(fā)達(dá)國家大多啟動了零基預(yù)算、計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算、績效預(yù)算等改革，建立總額控制機(jī)制，并追求預(yù)算的管理效率和配置效率。也有研究表明，績效預(yù)算的采納與地方經(jīng)濟(jì)條件、財政壓力存在非線性關(guān)系：如果政府極端貧困，那么，它就談不上運(yùn)用預(yù)算績效管理作為預(yù)算管理的工具;反之，如果完全沒有財政壓力，政府推行績效預(yù)算管理的動力可能也不大[36]。

財政自給能力是中國地方政府財政狀況的集中體現(xiàn)，反映出地方政府的財政充裕程度，理論上財政自給度的高低在一定程度上會干擾或者影響地方政府的行為[37]。不同地域在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)條件等各個方面存在差異，政策執(zhí)行效果因此也參差不齊，還構(gòu)成了政策執(zhí)行的場域邏輯。雖然我國的地方政府都面臨著較大的財政壓力，以小口徑統(tǒng)計(jì)的省級政府為例（本級稅收+非稅收入，不包括轉(zhuǎn)移支付），2017年財政自給率超過 60%的?。ㄊ?、自治區(qū)）只有7個，低于40%的?。ㄊ?、自治區(qū)）達(dá)到了11個，A省就處于低于40%的位列[38]。

對A省14個市（州）政府預(yù)算績效管理實(shí)施情況的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府普遍反映自身財力不足，嚴(yán)重依賴中央轉(zhuǎn)移支付，基本支出之外已無更大操作空間，啟動預(yù)算績效管理主要是由于上級政府提出了明確要求，地方政府自身缺乏主動推動預(yù)算績效管理實(shí)施的強(qiáng)烈意愿與內(nèi)在動力。相關(guān)工作人員表示：“中央資金下達(dá)的時候就帶著績效目標(biāo)表……沒辦法，財政收入太低了，入不敷出，差的都得中央救濟(jì)，沒多少發(fā)揮的余地，所以分配資金的時候考慮績效的可能性微乎其微?！保?0190222LZg7）“資金都是帶著帽子下來的，像我們這種少數(shù)民族自治地區(qū)，先得解決吃飽，再說吃好的事?！保?0180222GNg5）同時，從政策執(zhí)行的經(jīng)費(fèi)保障來看，困難的政府財政無法供養(yǎng)更多的預(yù)算績效管理專職人員。“我們處實(shí)際上就兩三個人在做這個工作，并且還處于學(xué)習(xí)階段，他們大半年都圍著績效目標(biāo)申報和批復(fù)工作。到下面的話很多都是會計(jì)報績效目標(biāo)，沒有真正懂績效管理的人參與進(jìn)來?！保?0190601GSg2）在這種財政狀況下，地方政府更無力聘請第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)與專家。這使地方政府在實(shí)際推進(jìn)預(yù)算績效管理改革過程中遭遇不少困難與阻礙，改革進(jìn)展緩慢、績效不彰。受制于情境場域的差異，預(yù)算績效管理執(zhí)行方式與效果在不同地方政府之間存在差距。

五、結(jié)論與討論

預(yù)算績效管理是混合了政策期望、政治需要、數(shù)據(jù)分析、專業(yè)判斷等各個方面的綜合圖景，新時代背景下中國全面預(yù)算績效管理改革道阻且長，不僅需要理論與實(shí)踐良性互動、共生共進(jìn)回應(yīng)改革的現(xiàn)實(shí)問題，更需要扎根中國政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化等現(xiàn)實(shí)情境，從制度建設(shè)、組織運(yùn)行、文化培養(yǎng)、技術(shù)支撐等多個維度整體設(shè)計(jì)、漸進(jìn)式推進(jìn)，核心問題是加快推動中央層面的頂層設(shè)計(jì)在地方政府預(yù)算實(shí)踐中落地生根。當(dāng)前，我國預(yù)算績效管理已進(jìn)入全面實(shí)施的新階段，其面臨的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)很大程度上是執(zhí)行問題，因此，我們有必要從政策執(zhí)行層面切入，給予其深度關(guān)注。

任何一份政策文件都是對政治或社會問題的理性回應(yīng)，但從政策出臺到政策目標(biāo)達(dá)成是一個復(fù)雜且曲折的過程。預(yù)算績效管理在地方的落地實(shí)施，包括政策文本再造、技術(shù)治理和資源支撐三個相互聯(lián)系的方面，它們暗含了政治邏輯、技術(shù)邏輯和場域邏輯的交疊呼應(yīng)。本文以A省地方政府預(yù)算績效管理的實(shí)際運(yùn)作為案例，深度挖掘地方政府預(yù)算績效管理政策執(zhí)行的邏輯。需要特別提出的是，本文并未否定在中央大力推動下，A省政府在預(yù)算績效管理方面所做的努力與取得的成績。同時，本文并非力求構(gòu)建或者修改政策執(zhí)行理論，而是更多地從政策執(zhí)行的角度診斷我國地方政府預(yù)算績效管理實(shí)施中面臨的實(shí)際問題及其深層次根源。但是，預(yù)算績效管理改革是一項(xiàng)涉及多層次主體的系統(tǒng)性變革過程，兼具預(yù)算管理、績效管理、政治過程等相關(guān)領(lǐng)域的多重復(fù)雜性[39]。本文提出的地方政府預(yù)算績效管理執(zhí)行邏輯框架，仍有待從更為全面和深入的視角進(jìn)行拓展和驗(yàn)證。

注釋：

①根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，文中的地名已做匿名處理。

②訪談編號規(guī)則：訪談日期、訪談地點(diǎn)、人員身份代碼。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]

Why is the Budget Performance Management Reform “Hot in Central and Cold in Local”？

—Based on the Implementation Analysis Framework of A Province

He Wensheng， Du Lina

（Lanzhou University， Lanzhou Gansu 730000）

Abstract：

The policy implementation process reflects the footprint of government governance， and budget performance management reform is no exception. Based on the background of budget performance management reform in China and the implementation practice of local government budget performance management in A province， the study constructs a three-dimensional execution interpretation framework of policy flow， process flow and resource flow to clarify the execution process and internal logic of budget performance management policies of local government. The political logic has priority. Driven by high political potential， local governments will quickly complete the policy realization process， but the lack of innovative policy text reengineering will lead to suspension of policy implementation. Technical logic is the dominant logic of policy implementation， but the effect of technical governance will be discounted and eventually lead to implementation blur due to the political nature of the budget process. The implementation of budget performance management will eventually land in a certain situational field， and local economic conditions and financial resources will constrain the effectiveness of the reform. The three-dimensional logic model indicates the implementation measures and potential deviations of the budget performance management reform， and enriches the objective interpretation of the implementation of budget performance management at the local government level.

Key words：

budget performance management， policy implementation， implementation logic

收稿日期：2021-05-25

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“財政能力、部門博弈與組織文化對中國地方政府預(yù)算績效管理改革的影響機(jī)理研究”（71974087）;教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“基于公共價值的地方政府財政支出績效損失研究：以財政專項(xiàng)資金為例”（19YJA630024）。

作者簡介：

何文盛（1974-），男，甘肅天水人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

杜麗娜（1990-），女，甘肅武威人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院博士生。