清乾隆時(shí)期保甲制度的完善

摘要：乾隆時(shí)期是清朝統(tǒng)治的最高峰，在各個(gè)方面都達(dá)到了頂峰，包括基層治理中的保甲制度。一方面乾隆意識(shí)到民間反叛意識(shí)覺(jué)醒，諸如馬朝柱起義之類的活動(dòng)使他震怒，想要一舉解決這一問(wèn)題以穩(wěn)定王朝統(tǒng)治;另一方面他接受了各地督撫大臣的進(jìn)折，希望改進(jìn)這一基層治理制度。乾隆二十二年發(fā)布新保甲法，適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，明確了管理人員的任職期限和保甲長(zhǎng)的職責(zé)，這是對(duì)清之前近一百五十年保甲制度的全面總結(jié)，終于趨于完善。但是，保甲制度過(guò)分寬泛完美的追求導(dǎo)致具體目標(biāo)的模糊，未能有效地達(dá)成良好的功效。

關(guān)鍵詞：清代;保甲制度;完善

中圖分類號(hào)：K249.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）14-0154-03

保甲制度是我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的一種基層管理制度，是皇權(quán)與政權(quán)在州縣以下廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的延伸。最早的“保甲”二字來(lái)源于宋代王安石變法中的內(nèi)容，經(jīng)歷了元朝、明朝的繼續(xù)發(fā)展，在清朝乾隆時(shí)期發(fā)展達(dá)到頂峰，保甲制度的作用在基層得到全面加強(qiáng)，其主要職能除了統(tǒng)計(jì)戶口、維護(hù)治安、打擊盜匪外，還要兼顧解決基層糾紛、宣揚(yáng)教化等職責(zé)。本文以《清實(shí)錄》中關(guān)于清代乾隆年間的保甲記載為主線，輔以其他資料，梳理清代乾隆時(shí)期有關(guān)保甲制度發(fā)展完善的一般輪廓，并對(duì)清代保甲制度的積極意義與局限進(jìn)行探討。鑒于筆者學(xué)識(shí)淺陋，有疏漏訛誤之處，還請(qǐng)方家指正。

一、順治康熙雍正時(shí)期保甲制度的發(fā)展

（一）順治到康熙年間——萌芽時(shí)期

清朝開(kāi)國(guó)之初，社會(huì)紛亂，民心動(dòng)蕩。為了維護(hù)政權(quán)統(tǒng)治，穩(wěn)定社會(huì)治安，使民安居樂(lè)業(yè)，順治元年（1644）八月，攝政王多爾袞發(fā)布諭令，“各府州縣衛(wèi)所屬鄉(xiāng)村，十家置一甲長(zhǎng)，百家置一總甲。凡遇盜賊、逃人、奸宄竊發(fā)事故，鄰佑即報(bào)知甲長(zhǎng)，甲長(zhǎng)報(bào)知總甲，總甲報(bào)知府州縣衛(wèi)，府州縣衛(wèi)核實(shí)，申解兵部。若一家隱匿，其鄰佑九家、甲長(zhǎng)、總甲不行首告，俱治以重罪不貸?！边@段律文反映出清政府于清初就開(kāi)始管理鄉(xiāng)村地區(qū)的居民了，總甲制可以說(shuō)是清代保甲制度的發(fā)端，清政府旨在通過(guò)稽查的方式消除不穩(wěn)定因素，最終達(dá)到弭盜安民的目的，但是由于清廷政權(quán)尚不穩(wěn)定，統(tǒng)治范圍有限，這一制度僅僅在北方的鄉(xiāng)村地區(qū)施行，也難以保證得到有效的實(shí)施。

康熙九年（1670）頒布《上諭十六條》，目的在于“尚德緩刑，化民成俗”，其中一條說(shuō)“聯(lián)保甲以彌盜賊”?？梢?jiàn)，統(tǒng)治者對(duì)保甲制度的作用十分重視，并且對(duì)其寄予厚望，將其視為教化職能的重要手段之一。然而，此時(shí)的保甲制度并未于全國(guó)統(tǒng)一推行，而是由各地官員對(duì)“上諭十六條”進(jìn)行發(fā)揮和注解，并自行擬定保甲制度的具體實(shí)施規(guī)定。

康熙四十七年（1780），清政府首次申明在全國(guó)推行保甲制度，康熙帝下詔修訂保甲法令，規(guī)定“弭盜良法，無(wú)如保甲，宜仿古法而用以變通。一州一縣城關(guān)各若干戶，四鄉(xiāng)村落各若干戶，戶給印信紙牌一張，書寫姓名、丁男口數(shù)于上，出則注明所往，入則稽其所來(lái)。面生可疑之人，非盤詰的確，不許容留，十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長(zhǎng)。若村莊人少，戶不及數(shù)，即就其少數(shù)編之。無(wú)事遞相稽查，有可互相救應(yīng)，保長(zhǎng)、牌頭不得借端魚(yú)肉眾戶?？偷炅⒉净椋略阂嘟o紙牌。月底令保長(zhǎng)出具無(wú)事甘結(jié)，報(bào)官備查，違者罪之”。與前時(shí)的制度相比，此時(shí)的保甲制度希圖通過(guò)戶口統(tǒng)計(jì)掌握基層社會(huì)的人口流動(dòng)，維護(hù)治安，規(guī)定也相對(duì)更加細(xì)致，首先，擴(kuò)大適用范圍，將州縣、城關(guān)、客店及寺院的居民也納入管理范圍;其次，明確層級(jí)單位，確定牌長(zhǎng)—甲長(zhǎng)—保長(zhǎng)的三級(jí)管理架構(gòu);最后，強(qiáng)化治安職能，對(duì)于面生可疑之人，若非盤問(wèn)清楚，否則不可容留。保長(zhǎng)還需稽查所屬區(qū)域內(nèi)民戶、客店以及寺院，每月出具無(wú)事保證，以備官府核查，若有違者，必當(dāng)嚴(yán)懲。

（二）雍正年間——初步形成時(shí)期

雍正二年（1724）二月，出于擔(dān)心“小民遵信奉行，久而或怠”的考慮，雍正帝對(duì)康熙年間的《上諭十六條》進(jìn)行了重新闡釋和注解，“尋繹其義，推衍其文，共得萬(wàn)言”，即《圣諭廣訓(xùn)》，隨之頒發(fā)各地，厲行實(shí)施。在“聯(lián)保甲以弭盜賊”一章中，雍正帝闡明了保甲制度的功效在于安民，實(shí)施過(guò)程中存在勾引窩藏、假公濟(jì)私等弊端，下令各地城市鄉(xiāng)村嚴(yán)行保甲，并進(jìn)一步擴(kuò)大了該制度的適用范圍，將水上居民也納入管理范圍，“若夫江海出沒(méi)之區(qū)，有未可以保甲行者，舟楫往來(lái)，絡(luò)號(hào)聯(lián)蹤，彼此互相稽查，匪類亦難藏匿。”而在接下來(lái)的數(shù)年間，清政府就保甲制度頒布了一系列規(guī)定，該制度得到了進(jìn)一步完善。

雍正三年（1725），為了解決浙江、江西等地寄籍棚民的管理問(wèn)題，清政府頒布了一道新保甲法令，規(guī)定在山間以種麻、種靛、開(kāi)爐等事為生的浙江、江西、福建等省棚民“照保甲之例，每年按戶編查”“如有窩匪奸盜等事，山地主并保甲長(zhǎng)不行首告，照連坐律治罪，該管官失察，交部議處?！?/p>

雍正四年（1726），雍正要求吏部重新制定保甲法，研究探討后，是年七月頒布了新保甲法，“吏部遵旨議覆，保甲之法，十戶立一牌頭，十牌立一甲長(zhǎng)，十甲立一保正。其村落畸零及熟苗熟獞，亦一體編排。地方官不實(shí)力奉行者，專管、兼轄、統(tǒng)轄各官分別議處。再，立民間勸懲之法，以示鼓勵(lì)。有據(jù)實(shí)首告者，按名數(shù)獎(jiǎng)賞;隱匿者，加以杖責(zé)。”這一新保甲法主要在兩個(gè)方面進(jìn)行了完善，其一是擴(kuò)大了適用范圍，開(kāi)始在“村落畸零”以及“熟苗熟獞”中一體施行;其二是強(qiáng)化地方官的崗位責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)懲敷衍塞責(zé)之人，同時(shí)明確勸懲之法，鼓勵(lì)據(jù)實(shí)告發(fā)之人，利用民間力量維護(hù)社會(huì)安定。

雍正五年（1727），為了加強(qiáng)對(duì)基層群體的管理，又一道新保甲法令規(guī)定“紳衿”“船戶”一體編入保甲，對(duì)于人數(shù)較少的船戶，則“以奇零之?dāng)?shù)編為一甲”，將保甲制度的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，皇權(quán)的觸角也深入到了基層的方方面面，加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)的控制。

二、乾隆時(shí)期保甲制度的發(fā)展與完善

保甲制度到乾隆時(shí)期發(fā)展到了最完備的階段，聞鈞天先生也稱贊說(shuō)“乾隆時(shí)代之保甲制度楷模畢具，匯集前代之優(yōu)點(diǎn)，而本諸實(shí)際效用，以之施行，稱其為清代保甲制度確立之期正無(wú)不可”。

（一）保甲制度的倡議

清高宗乾隆即位不久，鑒于雍正時(shí)期的保甲法行之日久，執(zhí)行多有懈怠，貴州道監(jiān)察御史田懋奏請(qǐng)嚴(yán)查保甲，“仍請(qǐng)下令各督撫提鎮(zhèn)，飭地方有司，嚴(yán)查保甲，不時(shí)巡防墩臺(tái)，庶援赦人犯，有簿籍可稽，無(wú)為盜之患?！备鞯毓賳T中亦有力倡保甲者，河南巡撫尹會(huì)一奏稱，豫省盜賊復(fù)熾，“皆鄉(xiāng)保編查所不及，兵役訪拏所不至”“惟有嚴(yán)行保甲，更復(fù)多方設(shè)法，于歇店則立簿稽查，于關(guān)渡則加意盤詰。”湖廣總督宗室德沛上奏稱，楚省地勢(shì)與山陜不同，“設(shè)立循環(huán)二簿，將名姓詳細(xì)編載。如有遷徙，責(zé)令地方保甲填注。其零星小村，飭各營(yíng)兵丁游巡，并派標(biāo)營(yíng)弁兵在水陸兩途訪緝?！边@些倡議得到了乾隆帝的認(rèn)可，諭令各官“實(shí)力奉行，以期寧謐地方，毋徒視為虛文而已”。

（二）乾隆二十二年新保甲法的頒布

清乾隆十五年（1750），蘄春人馬朝柱利用在湖北、安徽兩省的交界羅云山中開(kāi)墾荒地、燒制木炭的機(jī)會(huì)，向山民宣傳白蓮教義，并以天堂寨為根據(jù)地，聚集了湖北、安徽、河南、四川等省的教眾，秘密組織大家準(zhǔn)備反清起義，當(dāng)?shù)卣趲啄陜?nèi)竟一無(wú)所知。直到乾隆十七年（1752），馬朝柱聚眾的消息被蘄州知州李珌探知，引起了清政府的恐慌，雖然此次起義被清政府所派大軍圍剿，但是馬朝柱等十余人由于事先得知消息，火速逃亡四川，盡管之后數(shù)年一直在懸賞緝拿，但竟未曾拿獲無(wú)一人，乾隆帝由此意識(shí)到各地方官員并非實(shí)力奉行，存在敷衍塞責(zé)之情形，因此于乾隆二十二年（1757）頒布諭令，要求各州縣嚴(yán)行編查保甲，并著各督撫就各地不同情形提出建議，“諭州縣編查保甲，本比閭什伍遺法，地方官果實(shí)力奉行，不時(shí)留心稽察，凡民間戶口生計(jì)人類良莠，平時(shí)舉可周知。惰游匪類，自無(wú)所容;外來(lái)奸宄，更無(wú)從托跡，于吏治最為切要。乃日久生玩，有司每視為迂闊常談，率以具文從事。各鄉(xiāng)設(shè)保長(zhǎng)甲長(zhǎng)，類以市井無(wú)賴之徒充之，平時(shí)并不實(shí)心查察。雖督撫課最有力行保甲之條，不過(guò)故套相沿毫無(wú)裨益。即如馬朝柱案內(nèi)十余犯，懸緝數(shù)年，迄無(wú)一人弋獲，此保甲不實(shí)力奉行之明驗(yàn)也。嗣后務(wù)宜慎重遵行，不得仍前玩視。其如何設(shè)法編查，及考核責(zé)成之處，著各督撫各就該地方情形，詳悉定議具奏?！?/p>

乾隆帝經(jīng)過(guò)多次考慮，綜合考量了各地督撫的建議，決定重新整頓保甲制度，他下令將前代各皇帝頒布的全部保甲法令進(jìn)行整合，并結(jié)合保甲法令在民眾生活中運(yùn)用時(shí)出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，重新頒布了新保甲法，將其更定為十五條。

（三）新保甲法的具體內(nèi)容

乾隆二十二年的新保甲法是乾隆帝對(duì)清代前面近一百五十年保甲制度立法和實(shí)施過(guò)程中問(wèn)題的全面總結(jié)，內(nèi)容涉及到多個(gè)方面，下文從保甲制度適用范圍的擴(kuò)大、適用條件的明確、社會(huì)治安職能的強(qiáng)化這三個(gè)方面進(jìn)行梳理：

1.保甲制度的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，逐漸趨于完善。保甲制度除了適用于各直省所屬的每戶人家，地方紳士和在學(xué)的生員之家也被納入其管理范圍，除此之外，還包括旗民混居中的旗人、蒙古邊遠(yuǎn)地方的種地民人、在內(nèi)地進(jìn)行商業(yè)貿(mào)易的客民或者在本地置有產(chǎn)業(yè)的客民等;各行各業(yè)的工人也與土著一同編排，如煎制井鹽的工場(chǎng)所雇傭的工人、礦場(chǎng)的工人、各處煤窯的雇主及所雇傭的工人、漁船的船主及其雇傭的舵工、水手等;少數(shù)民族的民人及貧窮之人也規(guī)定要按戶編冊(cè)，如各直省在山上搭棚居住的流民、廣東入山搭寮居住的窮民、居住在全國(guó)各地的苗族人、瑤族人，雜居在云南的夷人等;寺廟和道觀的僧人、道士由僧綱、道紀(jì)管理并上報(bào);那些從外地來(lái)本地乞討的流民乞丐，則將年少力壯之人送回原籍管理，年老及殘疾之人則送往棲流等所管束。

2.保甲制度的適用條件更清晰，明確了保甲組織管理人員的任職期限。為了防止出現(xiàn)日久懈怠，因循茍且，奉行不能切實(shí)之事，同時(shí)擔(dān)心轉(zhuǎn)滋擾累，弊端百出，規(guī)定牌長(zhǎng)、甲長(zhǎng)三年更換一次，保長(zhǎng)一年更換一次。

3.保甲制度的社會(huì)治安功能進(jìn)一步強(qiáng)化，明確了保甲長(zhǎng)的職責(zé)所在。之前的保甲制度中，保甲長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)甲內(nèi)治安，而此次出臺(tái)的新保甲法則規(guī)定要隨時(shí)報(bào)告戶口的遷移變化情況，門牌也要隨之更換，還要時(shí)常檢查所轄范圍內(nèi)是否存在偷竊偷盜、從事賭博及制造賭具、私自鑄造錢幣及販賣錢幣、販賣硝磺，以及巧用各種名目斂財(cái)聚會(huì)之事，若是遇到了生面孔的可疑之人，都需要立即向相關(guān)部門舉報(bào)。

此次乾隆帝重新修訂頒布的保甲法十五條，內(nèi)容更加豐富，各種規(guī)定周到細(xì)致，實(shí)施范圍也波及到全國(guó)各地，不僅推行于內(nèi)地漢族聚居區(qū)及旗人區(qū)，還推廣到邊疆地帯以及少數(shù)民族地區(qū)。自此，保甲制度趨于完善，中央對(duì)基層地區(qū)民眾的統(tǒng)治也得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。

三、保甲制度的弊端兼余論

縱觀清代前兩百年在所推行的保甲制度，無(wú)論是康熙年間的總甲制，還是雍正年間頒布的諸多新保甲法令，再到乾隆二十二年（1757）重新修訂頒布的保甲法十五條，其基本上都是遵循“弭盜良法，無(wú)如保甲，宜仿古法而用以變通”原則的，統(tǒng)治者的目的在于實(shí)現(xiàn)一個(gè)以“盡除浮薄器凌之陋習(xí)，風(fēng)俗醇厚，家室和平”為核心的儒家理念上的類似烏托邦的社會(huì)，符合統(tǒng)治者期待和利益的，卻并非完全符合基層民眾的想法，所以在很大程度上，這種想法只能是一個(gè)空中樓閣般的理想存在。

首先，保甲制度過(guò)分完美的追求導(dǎo)致目標(biāo)的模糊。保甲制度致力于維護(hù)社會(huì)治安的同時(shí)，又想充當(dāng)?shù)胤秸c民眾之間的傳聲筒;參與處理地方政府交付的行政事務(wù)的同時(shí)，又想教化民眾，發(fā)揚(yáng)“興民德以重世風(fēng)”的風(fēng)尚。不得不說(shuō)，推行保甲制度的這種美好愿望使得這個(gè)制度存在很大的問(wèn)題，最后的結(jié)果只能是事與愿違。

其次，形成法令后的保甲制度，其各種規(guī)定只是國(guó)家立法層面中體現(xiàn)，各地在實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有具體可依的相關(guān)政策，這些都使得某些地區(qū)的地方官員只是敷衍了事，并沒(méi)有切實(shí)督促實(shí)施。因此，在制度的實(shí)際實(shí)施中，保甲制度實(shí)際上并未真正有效地完全發(fā)揮作用，因此維持社會(huì)治安的體系也尚未完善。

最后，在保甲制度的實(shí)施過(guò)程中，也存在一些偏差。舉例說(shuō)來(lái)，乾隆二十二年的保甲法中有一條規(guī)定“戶口遷移登耗，隨時(shí)報(bào)明，門牌內(nèi)改換填給”，對(duì)于戶口遷移，婚喪嫁娶等凡是出現(xiàn)人口變動(dòng)的情況，保甲長(zhǎng)都需要隨時(shí)報(bào)明并更換門牌，但是一甲之人數(shù)量眾多，一縣人口更要翻倍，若是隨時(shí)都要上報(bào)更換，縣政府無(wú)法承受這樣的代價(jià)，故而在制度的實(shí)施過(guò)程中，基層民眾和管理人員會(huì)采取簡(jiǎn)便之法來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)。同時(shí)，連坐制度的規(guī)定使得保甲長(zhǎng)在失察時(shí)，會(huì)受到與犯罪之人同等的處罰。事實(shí)上，保甲長(zhǎng)也只是普通民眾，要求他們對(duì)甲內(nèi)所有民眾的行為都了如指掌未免過(guò)于嚴(yán)苛，他們往往無(wú)法察覺(jué)到甲內(nèi)欲犯罪之人，卻承擔(dān)著巨大的責(zé)任，為了維護(hù)自己的利益，他們不得不隱匿不報(bào)或者賄賂地方官吏，這樣不僅無(wú)法維護(hù)社會(huì)治安，反而會(huì)助長(zhǎng)歪風(fēng)邪氣，滋生弊端。

清代中期，尤其是乾隆年間，是保甲制度趨于完善的重要階段。乾隆二十二年頒布的保甲法十五條匯集了前代該制度之優(yōu)點(diǎn)，在全國(guó)各地頒布施行，對(duì)保甲制度在民間的深化發(fā)展起到了極大的推動(dòng)和完善。但是，制度設(shè)計(jì)本身存在的問(wèn)題、保甲法的實(shí)施過(guò)程中各地方官的敷衍塞責(zé)、保甲長(zhǎng)對(duì)上級(jí)官員的賄賂以及對(duì)地方民眾的回護(hù)，都是使得該法律制度無(wú)法切實(shí)施行并發(fā)揮作用的原因。即便如此，保甲制度從某種意義上來(lái)說(shuō)仍舊是皇權(quán)觸到基層鄉(xiāng)里的重要方式，因此，當(dāng)人們研究清代基層社會(huì)控制及地方管理的時(shí)候，保甲制度是尤其需要得到關(guān)注的內(nèi)容之一。

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作者簡(jiǎn)介：付榮華（1996—），女，漢族，山東濟(jì)南人，單位為上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院，研究方向?yàn)橹袊?guó)法制史。

（責(zé)任編輯：御夫）