農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策工具研究
——基于2012—2020年605份政策文本的分析

甘黎黎帥清華

(1.華東交通大學(xué)人文社科學(xué)院，江西 南昌 330013；2.南昌航空大學(xué)文法學(xué)院，江西 南昌 330063)

十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)面源污染屬于需著力解決的突出環(huán)境問(wèn)題。多年來(lái)，黨和政府高度重視農(nóng)業(yè)面源污染治理，但仍持續(xù)強(qiáng)調(diào)加大治理力度(2019、2020中央一號(hào)文件)。重要原因之一在于治理的政策工具有待完善。選擇合適的政策工具，可以起到事半功倍的作用[1]，有利于農(nóng)業(yè)面源污染治理效果的提升，有利于人與自然的和諧共生，有利于經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 文獻(xiàn)簡(jiǎn)述

國(guó)外農(nóng)業(yè)面源污染發(fā)生較早，20世紀(jì)60年代美國(guó)和歐洲少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始重視此現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代，關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染的研究由學(xué)術(shù)邊緣向?qū)W術(shù)中心轉(zhuǎn)化。早期農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策工具屬于命令控制型政策工具[1]。但是，命令控制型政策工具的實(shí)施效果并不理想[2]。Shortle J S等學(xué)者則發(fā)現(xiàn)，采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具更有利于治理農(nóng)業(yè)面源污染[3]。Segerson認(rèn)為，環(huán)境稅可以治理農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題[4]。Xepapadeas沿著此思路提出，集體罰款和隨機(jī)罰款這2種非常有名的農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策工具[5]。邁阿密產(chǎn)權(quán)交易項(xiàng)目也為農(nóng)業(yè)面源污染治理提供了新的思路。不久，生態(tài)補(bǔ)償成為了較新的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具。當(dāng)然，始于20世紀(jì)90年代的自愿型政策工具也展現(xiàn)出了獨(dú)特的魅力。3類(lèi)政策工具的結(jié)合才是農(nóng)業(yè)面源污染治理取得良好效果的關(guān)鍵[6]。

國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的關(guān)注與國(guó)外轉(zhuǎn)為系統(tǒng)研究的時(shí)間基本同步，但多從政策、技術(shù)與工程層面上進(jìn)行分析，如楊金田等、周健、林昭遠(yuǎn)等、張維理等、朱兆良等、魏欣等。直到2005年，才有學(xué)者從政策工具角度觀(guān)察該問(wèn)題，且成果相對(duì)較少?，F(xiàn)有研究主要集中在4個(gè)方面。對(duì)某類(lèi)或某種農(nóng)業(yè)面源污染治理政策工具進(jìn)行研究。側(cè)重某類(lèi)政策工具的研究，如韋寧衛(wèi)專(zhuān)門(mén)探討了農(nóng)業(yè)面源污染治理的財(cái)稅政策工具選擇[9]；側(cè)重某種農(nóng)業(yè)面源污染治理政策工具的研究，如杜娟則對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染控制的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了研究[11]；就某種農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策工具進(jìn)行較深入的分析，如李冉等較深入的分析了畜禽養(yǎng)殖污染防治的政策工具[12]，鄭云虹等則基于政府補(bǔ)貼研究農(nóng)業(yè)面源污染治理機(jī)理[14]。對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理政策工具的影響因素進(jìn)行了較多研究。如韓洪云等以陜西眉縣為例，對(duì)農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)面源污染治理政策接受意愿進(jìn)行了實(shí)證分析[15]；欒若芳等基于農(nóng)戶(hù)受償意愿研究了農(nóng)業(yè)面源污染治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩豙17]。對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策工具進(jìn)行了一些總結(jié)和借鑒。如余耀軍等研究了美國(guó)面源污染治理措施[19]。對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理政策工具的改進(jìn)進(jìn)行了初步探討。如胡中華論述了農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制的失靈及其矯正[21]；羅倩文和姜松專(zhuān)門(mén)研究了農(nóng)業(yè)面源污染治理的環(huán)境保護(hù)稅政策改進(jìn)[22]。

綜合而言，國(guó)外相關(guān)研究取得了不俗的成就，相關(guān)理論和模型值得反思和借鑒；而國(guó)內(nèi)學(xué)者在相關(guān)領(lǐng)域也取得了較大進(jìn)展，縮小了與國(guó)外研究的差距。但是，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)面源污染治理政策工具的內(nèi)涵、作用、分類(lèi)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等有待進(jìn)一步明晰，現(xiàn)有研究主要集中于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具，缺乏對(duì)3類(lèi)政策工具全面、整體、系統(tǒng)的考察。

2 政策工具的分類(lèi)和樣本選擇

2.1 政策工具的分類(lèi)

鑒于立場(chǎng)、偏好、面對(duì)問(wèn)題等存在差異，研究者對(duì)于政策工具分類(lèi)所采取的標(biāo)準(zhǔn)有別，由此而導(dǎo)致政策工具類(lèi)型繁多。在分類(lèi)時(shí)，分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)屬于共識(shí)，易于被大眾接受，同時(shí)也應(yīng)充分考慮政策工具的自身特征及適用性。按資源分類(lèi)。將政策工具分為權(quán)威性政策工具、財(cái)政性政策工具、信息型政策工具、組織性政策工具。按選擇分類(lèi)。選擇意味著政府可以選擇干預(yù)，也可以不選擇干預(yù)；可以選擇由誰(shuí)干預(yù)，如可以自己親自做，也可以交由市場(chǎng)或社會(huì)做。因此，可將市場(chǎng)性政策工具和社會(huì)性政策工具納入政策工具的范圍。再將上述根據(jù)資源分類(lèi)的政策工具進(jìn)行調(diào)整，確定本研究的一級(jí)政策工具分類(lèi)：規(guī)制性政策工具、市場(chǎng)性政策工具和社會(huì)性政策工具。以制度為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分類(lèi)。按制度安排，確定大類(lèi)政策工具下的次級(jí)政策工具。

2.2 樣本選擇

2.2.1 樣本選擇需遵循的要求

農(nóng)業(yè)面源污染治理政策文本是指全國(guó)人大及常委會(huì)、國(guó)務(wù)院或部門(mén)制定的與農(nóng)業(yè)面源污染治理相關(guān)的各種法規(guī)性文件的總稱(chēng)。文本屬性要求，即其屬于規(guī)則性文件，如法律、法規(guī)、條例、規(guī)劃、決定、辦法、意見(jiàn)等。文本相關(guān)性要求，即所選擇的文本必須是與農(nóng)業(yè)面源污染治理相關(guān)的政策。

2.2.2 政策文本初次檢索

在經(jīng)過(guò)對(duì)政府官網(wǎng)、北大法寶等文獻(xiàn)資料的檢索，初步確定2012—2020年相關(guān)政策文本605份。

2.2.3 政策文本的編碼與檢驗(yàn)

確定政策工具的區(qū)分要素；針對(duì)所選擇的605份文本，由2組成員進(jìn)行信息抽取與獨(dú)立編碼；進(jìn)行信效度檢驗(yàn)。進(jìn)行回溯檢索，保證效度；從現(xiàn)有文本中隨機(jī)抽取100份政策文本，對(duì)2組成員的文本信息進(jìn)行對(duì)比檢驗(yàn)，本研究的編碼結(jié)果信度值為0.83，編碼結(jié)果可信。

3 農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策工具分析

經(jīng)樣本選擇和提取，605份政策文本中農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策工具共計(jì)34種。34種政策工具使用次數(shù)總計(jì)是12874次，每一個(gè)政策文本中政策工具的平均頻數(shù)大約是21.28次，這一數(shù)值表明政府在制定或執(zhí)行農(nóng)業(yè)面源污染治理政策時(shí)的政策工具數(shù)偏少。

3.1 規(guī)制性政策工具占據(jù)絕對(duì)的核心地位，使用過(guò)多

規(guī)制性政策工具使用次數(shù)占政策工具使用總頻次的76%，占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。從現(xiàn)有政策文本來(lái)看，在農(nóng)業(yè)面源污染治理中，政府仍起主導(dǎo)作用；規(guī)制性政策工具普遍具有操作性強(qiáng)、容易管理、適宜復(fù)雜情況等優(yōu)勢(shì)，是政府最為偏好的政策工具；規(guī)制性政策工具內(nèi)部的諸多具體工具，能對(duì)政策執(zhí)行主體行為進(jìn)行框定、強(qiáng)化與糾偏。如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)能框定政策執(zhí)行主體朝著既定目標(biāo)運(yùn)行，環(huán)境考核評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查能將政府官員的偏離行為重新拉回到合法軌道中來(lái)，實(shí)現(xiàn)政策糾偏。

規(guī)制性政策工具內(nèi)部則呈現(xiàn)使用不均衡特點(diǎn)。從圖1可知，環(huán)境監(jiān)督檢查的使用次數(shù)占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的22.95%；環(huán)境行政處罰的使用次數(shù)占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的13.21%；申報(bào)許可的使用次數(shù)占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的12.60%；環(huán)境考核評(píng)價(jià)的使用次數(shù)占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的11.45%；環(huán)境資源規(guī)劃的使用次數(shù)占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的9.84%；上述使用次數(shù)排名前5的政策工具共占規(guī)制性政策工具使用次數(shù)的70.05%。

3.2 市場(chǎng)性政策工具

市場(chǎng)性政策工具使用次數(shù)占政策工具使用總頻次的5%，使用次數(shù)非常少。市場(chǎng)性工具具有節(jié)省成本，能提高跨期效率，在水、空氣、固體廢物、有毒有害物質(zhì)等污染物治理中使用較多的優(yōu)勢(shì)，但市場(chǎng)性政策工具在復(fù)雜情況下，由于技術(shù)或生態(tài)的復(fù)雜性，使其處于不利地位。因此，盡管市場(chǎng)性政策工具的使用在增加，但其使用次數(shù)占比非常少。

在市場(chǎng)性政策工具內(nèi)部也呈現(xiàn)使用不均衡特點(diǎn)。從圖2可知，環(huán)境稅收的使用次數(shù)占市場(chǎng)性政策工具使用的35.18%；環(huán)境補(bǔ)貼的使用次數(shù)占市場(chǎng)性政策工具使用的21.66%；用者付費(fèi)的使用次數(shù)占市場(chǎng)性政策工具使用的13.19%。排名前3政策工具的使用占市場(chǎng)性政策工具使用的70.03%。

3.3 社會(huì)性政策工具

社會(huì)性政策工具的使用占比19%，使用較少。社會(huì)性政策工具主要依賴(lài)社會(huì)自愿，適用于最接近最終消費(fèi)者的可見(jiàn)性污染物和產(chǎn)品銷(xiāo)售受環(huán)境聲譽(yù)影響較大的企業(yè)，適用于復(fù)雜情況，因此，社會(huì)性政策工具的使用空間非常廣。但是社會(huì)性政策工具必須以信息提供和責(zé)任立法為必要的先決條件，因此其使用又會(huì)受限。

在市場(chǎng)性政策工具內(nèi)部也呈現(xiàn)使用不均衡特點(diǎn)。從圖3可知，環(huán)境監(jiān)測(cè)的使用次數(shù)占社會(huì)性政策工具使用的38.78%；環(huán)境聽(tīng)證的使用次數(shù)占社會(huì)性政策工具使用的12.59%；環(huán)境信息公開(kāi)的使用次數(shù)占社會(huì)性政策工具使用的11.82%；獎(jiǎng)勵(lì)號(hào)召的使用次數(shù)占社會(huì)性政策工具使用的6.70%；清潔生產(chǎn)的使用次數(shù)占社會(huì)性政策工具使用的6.50%。排名前5政策工具的使用占社會(huì)性政策工具使用的76.31%?！白陨隙隆毙畔鬟f的信息型政策工具的使用占社會(huì)性政策工具使用的87.53%，“自下而上”的公眾參與占12.47%。這說(shuō)明在我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染治理中，政府特別重視信息型政策工具并公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息，以引起全社會(huì)的關(guān)注，激發(fā)社會(huì)全員積極參與農(nóng)業(yè)面源污染防治；同時(shí)，政府也特別偏好宣傳教育、獎(jiǎng)勵(lì)號(hào)召等“自上而下”的社會(huì)性政策工具。而從“自下而上”途徑看，公眾參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的積極性正逐漸提高，但增速不快，有待加強(qiáng)。

4 優(yōu)化農(nóng)業(yè)面源污染治理政策工具的建議

4.1 改進(jìn)已有政策工具與創(chuàng)新政策工具并舉，發(fā)揮單兵效應(yīng)

4.1.1 改進(jìn)已有的政策工具

需要對(duì)已有的政策工具加以修正、調(diào)試與優(yōu)化。由于現(xiàn)在及未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)仍處于改革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)規(guī)制性政策工具的偏好短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生重大的轉(zhuǎn)移，這就需要進(jìn)一步完善現(xiàn)有的規(guī)制性政策工具，規(guī)避其不足，形成一系列具有中國(guó)本土特色的規(guī)制性政策工具。鑒于市場(chǎng)性政策工具有不能替代的作用，但在農(nóng)村環(huán)境污染治理中應(yīng)用較少，需要加強(qiáng)該類(lèi)政策工具的改進(jìn)與積極應(yīng)用。不斷完善信息型政策工具和公眾參與。

4.1.2 創(chuàng)新政策工具

隨著人們對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理的不斷深入，以及政策工具理論研究與實(shí)踐應(yīng)用的創(chuàng)新發(fā)展，治理農(nóng)業(yè)面源污染的新政策工具將不斷涌現(xiàn)?？蓢L試的新政策工具包括，在轉(zhuǎn)變現(xiàn)有預(yù)算為生態(tài)預(yù)算中，專(zhuān)門(mén)開(kāi)展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境預(yù)算；創(chuàng)建內(nèi)部市場(chǎng)，即在市場(chǎng)可以充分發(fā)揮配置資源的領(lǐng)域可以考慮建立內(nèi)部市場(chǎng)，將提供農(nóng)業(yè)面源污染治理公共物品和服務(wù)的政府部門(mén)人為地劃分為買(mǎi)賣(mài)雙方，形成內(nèi)部市場(chǎng)；建立將環(huán)境信用評(píng)價(jià)的范圍拓展到農(nóng)民個(gè)人，與農(nóng)民個(gè)人征信掛鉤，增強(qiáng)農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)與行動(dòng)；建立健全農(nóng)村環(huán)境大數(shù)據(jù)，對(duì)農(nóng)村環(huán)境點(diǎn)源和面源排放、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境安全等進(jìn)行技術(shù)上的識(shí)別、評(píng)估、預(yù)測(cè)預(yù)警。

4.2 科學(xué)配置和整合3類(lèi)政策工具，發(fā)揮整體效應(yīng)

單一政策工具在解決農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題時(shí)力有不逮，而現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題涉及不同利益相關(guān)者，只有形成良好的政策工具組合才能填補(bǔ)單個(gè)政策工具的缺陷。

應(yīng)調(diào)整3類(lèi)政策工具的比重，科學(xué)配置與整合，發(fā)揮不同政策工具之間的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效的目的。應(yīng)適當(dāng)減少禁止等規(guī)制性政策工具的使用頻率，要更多地使用許可、環(huán)境資源規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、分區(qū)保護(hù)等政策工具在農(nóng)業(yè)面源污染治理中的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)完善更加剛性的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任、環(huán)境監(jiān)督檢查、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境行政處罰、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等政策工具以保證政策的良好實(shí)施。漸進(jìn)式的增加市場(chǎng)性政策工具的使用頻次，使環(huán)境稅收、產(chǎn)權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、綠色金融等政策工具有更廣闊的發(fā)揮空間。平穩(wěn)增加社會(huì)性政策工具的使用頻次，平衡“自上而下”和“自下而上”政策工具的比率，既要發(fā)揮信息型政策工具的作用，也要讓更多的公眾參與農(nóng)業(yè)面源污染治理。

要形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元共治的格局，推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源污染治理效果的進(jìn)一步提升，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村美。