農村公共法律服務供給側發(fā)展困境及對策探析

徐 洲

(廣西師范大學法學院，廣西 桂林 541000)

公共法律服務是政府公共職能的重要組成部分，旨在人民群眾生活中，在法律糾紛解決、法律知識普及、保障改善民生等方面起到保障作用。對于農村來說，公共法律服務是中國特色社會主義法治社會建設中必不可少的重要一環(huán)，是農村治理體系中非常重要的有機組成部分。農村法治化發(fā)展既是推動全國法治化發(fā)展、推進依法治國的關鍵，同時也是城鄉(xiāng)兼顧、實施農村振興的重要保障。中共十九大報告指出，實施農村振興戰(zhàn)略，要健全自治、法治、德治相結合的農村治理體系。2019年7月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》指出，到2022年基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務體系；到2035年基本形成與法治國家、法治政府、法治社會基本建成目標相適應的公共法律服務體系。

農村法治化發(fā)展近年來日益成為法治化發(fā)展的重要主題，但是農村受制于經濟發(fā)展，長期以來都是法治普及和法治文化發(fā)展的短板。農村法治的建設需要法治文化環(huán)境作為支撐，形成濃厚的法治文化環(huán)境離不開日常生活中的法制宣傳教育和法治實踐活動的開展。農村公共法律服務在建設法治化鄉(xiāng)村和宣傳普及法治文化中具有重要意義。農村公共法律服務旨在為農村居民提供無償化、均等化的公共法律服務，在農村法治化發(fā)展中無疑將起到重要的推動作用。只有形成完備、行而有效的農村治理體系，才能為農村振興戰(zhàn)略打下堅實的法律基礎。農村公共法律服務作為鄉(xiāng)村法治化發(fā)展中重要的一環(huán)，應當大力支持其建設和發(fā)展。

1 農村公共法律服務的含義及其特征

農村公共法律服務是由司法行政機關統(tǒng)籌提供的，面向農村居民，保障其基本公民權利，維護其合法利益，實現(xiàn)社會公平正義的法理學價值的一項公共法律服務。其通過法治實踐為經濟困難和特殊案件的當事人提供法律援助，開展公益性法律服務工作為人民群眾預防和化解農村法律糾紛，同時通過開展不同的法治宣傳文化活動和普法教育為農村居民提升法治化思維。

通過不斷地實踐和探索，目前我國城市探索發(fā)展的公共法律服務模式主要為杭州模式、深圳福田模式、上海東虹橋法律服務園模式和江蘇太倉模式4種各有地域特色的公共法律服務模式。這4種具有代表性的城市公共法律服務模式皆借助其地理位置優(yōu)勢、經濟發(fā)展優(yōu)勢，在政府牽頭下實現(xiàn)了以政府為主導，吸收多方機構參與的社會化運作模式。與此不同的是，農村公共法律服務因其獨特的服務主體、服務內容和地緣經濟發(fā)展差異，與城市公共法律服務具有鮮明的區(qū)別，這種區(qū)別體現(xiàn)如下。

1.1 涉農性

農村公共法律服務區(qū)別于城市公共法律服務的主要特點是涉農性。農村主要是以第一產業(yè)的農產品生產為主要生產方式，其生產生活方式的涉農性所產生的農業(yè)糾紛問題同樣需要針對農村生產活動方式的法律來解決，因此需要提供的公共法律產品也應當主要與農村法律糾紛解決保持一致。農村公共法律服務與農業(yè)、農村、農民息息相關，實踐中，這類法律服務所涉及的法律糾紛包括但不限于宅基地糾紛、地役權糾紛、侵權糾紛和各種其它民事糾紛。與此同時，農村公共法律服務所針對的服務主體也主要是農村居民、各類農村組織。因服務主體和服務內容上的針對性，農村公共法律服務所體現(xiàn)出來的服務方式也更加突顯出以咨詢和調解為主。對于農村公共法律服務工作人員來說，其專業(yè)知識應不限定于對“法律”的掌握，而更應該適應于涉農相關問題的解決，突出對“三農”問題的精確度，在此基礎上開展法治宣傳教育活動。

1.2 地域性

農村公共法律服務還具有地域性的特征，這主要是由不同地區(qū)經濟發(fā)展程度決定的。在地域方面，中國農村社會可以分為富裕型鄉(xiāng)村社會(如蘇南、膠東、珠江三角洲等)、轉化型鄉(xiāng)村社會和封閉性鄉(xiāng)村社會[1]。對于富裕型鄉(xiāng)村社會來說，因其依托優(yōu)越的地理位置，經濟發(fā)展程度較高，已經完成農村經濟現(xiàn)代化轉型發(fā)展，具有商業(yè)化特征，所涉及的法律糾紛不止于“三農”方面的問題，糾紛更具復雜性。對于后轉化型鄉(xiāng)村社會和封閉性鄉(xiāng)村社會來說，其經濟發(fā)展程度較低，仍然主要是以農業(yè)生產生活方式為主，這部分農村占據(jù)中國大部分，是鄉(xiāng)村法治化發(fā)展的重點突破對象。轉化型鄉(xiāng)村社會和封閉性鄉(xiāng)村社會的法律普及方式單一，甚至需要依靠熟人口口相傳，在法律宣傳普及和公共法律產品提供方面仍需要加大努力。

1.3 差異性

農村公共法律服務由于其地域性差異的特征，根據(jù)不同地區(qū)的需求主體不同，在服務產品的提供上也存在差異性。一般來說，農村公共法律服務應當包括法治宣傳、法律援助、法律顧問、法律服務、糾紛化解排查等內容，但是對于經濟發(fā)展程度低的農村地區(qū)，農村居民日常生活中真正所需要的公共法律服務可能實際少于以上所列舉的內容。對于低收入農村家庭來說，提供法律咨詢越來越被認為是低成本、高效率的一種法律基礎服務方式。同時，基于農村公共法律服務的提供問題，這種差異性也與不同地區(qū)基層政府的責任邊界有關，政府責任邊界的上限基于滿足農村居民生產生活中的基本法律需要，下限基于對當?shù)卣陨碡斦芰Φ目剂縖2]。如何在政府的責任邊界內盡最大可能滿足農村公共法律服務的需要，成為農村法治建設中不可避免的問題。

2 農村公共法律服務面臨的供給側發(fā)展困境

農村公共法律服務的建設應靠國家、社會、組織的共同努力。目前，我國的公共法律服務主要集中于城市之中，而對于農村而言，法律服務還不夠到位。特別是對于供給側而言，我國農村地區(qū)所接觸到的公共法律服務產品更是少之又少，這不僅不利于農村公共法律服務發(fā)揮其應有的作用，對于農村地區(qū)來說，其法治化發(fā)展甚至還處于停滯狀態(tài)。這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是不相符的，鄉(xiāng)村的發(fā)展需要法律支持，更需要對其供給側的資源進行合理配置，以實現(xiàn)農村公共法律服務的均等化提供，實現(xiàn)社會的公平正義。目前，我國農村治理法治化仍然存在諸多問題亟待解決。

2.1 農村治理法治體系亟待完善

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，離不開法律的規(guī)范化、保障化作用，需要法律在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中保駕護航。實現(xiàn)農村法治化需要在法律體系上對于農業(yè)、農村、農民問題提高相應的法律保障。從目前來看，我國的法律在農村治理法治化方面還不夠完善?！叭r”問題方面的法律總量不足，現(xiàn)存的法律法規(guī)對農村治理相關問題的規(guī)制和保障并不完善，在某些領域甚至出現(xiàn)立法空白的情況。目前，針對農村公共法律服務相關的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國村民委員會組織法》、《法律援助條例》、《中華人民共和國律師法》等，專門針對農村公共法律服務建設的法律條文涵蓋并不廣泛。2021年1月20日首次提請十三屆全國人大常委會的《法律援助法(草案)》雖然正在嘗試將法律援助制度在法律位階上進行提升，但是對于農村公共服務法治體系的完善來說仍在緩慢行進，并且對于法律法規(guī)的具體實施而言，直接適用的難度仍然較大。此外，在政策方面對“三農”問題的關注度較低，缺少相關政策配套運行，農村地區(qū)對公共法律服務的建設重視程度不足，農民的相關法律權益無法得到有效保障。

2.2 農村公共法律服務管理機制不健全

農村公共法律服務對于政府來說是一個比較新的服務形式，發(fā)展時間短，在各種配套管理機制方面還未健全。同時，由于我國幅員遼闊，東西部經濟發(fā)展差異較大，各地區(qū)的農村公共法律服務管理模式正在探索或者起步階段，在宏觀層面上短時間難以形成統(tǒng)一的農村公共法律服務管理機制。在微觀層面，各地政府對農村公共法律服務的含義界定不一，機構責任界定不明確，存在幾個機構分擔農村公共法律服務責任，但是責任落實不到位，機構間相互推諉的現(xiàn)象。農村公共法律服務的組織機構管理缺乏明確的制度規(guī)定，具體擔責機構的自身權益無法得到有效保障，這就導致農村公共法律服務在具體實施上遇到了困難，在法律服務的提供上沒有實質性進展。部分基層政府在農村公共法律服務的實施上存在避重就輕的現(xiàn)象，關于涉及“三農”重點難點的法律糾紛問題無法得到有效解決，而其著眼點在完成上級下達的任務，甚至僅視上級的重視程度完成任務，專門發(fā)展投入小、見效快的服務項目，難以匹配農村真正需求。農村公共法律服務管理機制本身存在的問題，致使農村居民難以獲得便捷化、透明化的農村公共法律服務。

2.3 農村公共法律服務資源分布不均

農村公共法律服務資源分配不均的問題主要表現(xiàn)在2個方面，農村公共法律服務產品資源分配不均和農村公共法律服務法律人才分配不均。

如前文所述，農村公共法律服務具有涉農性、地域性和差異性的特征。在資源分配中，最明顯的特點表現(xiàn)為法律服務資源向經濟發(fā)達地區(qū)傾斜。同時，這種地域性隨著城鄉(xiāng)經濟發(fā)展程度具有顯著區(qū)別，東部沿海省份及經濟發(fā)達地區(qū)的農村公共法律服務更加健全化、多樣化，而經濟發(fā)展受阻的中西部地區(qū)農村公共法律服務表現(xiàn)出單一化，甚至缺失的情形。對于供給側來說，公共法律服務資源更偏向于集中流向經濟發(fā)展程度高，對法律服務資源需求擴張快的地域，而經濟不發(fā)達的地區(qū)需求主體不足，其生活、生產方式呈現(xiàn)出單一化特征，其所面臨的農村法律糾紛問題也呈現(xiàn)出單一特征。對于需求側來說，由于農村的法治建設不健全，導致農村需求主體對于公共法律服務產品的需求并不顯著，其消費能力并不足以支付法律服務產品價格，或者認為沒有必要把財力過多地投入到不夠了解的法律領域。由這些原因導致的農村公共法律服務資源配置問題，在宏觀層面呈現(xiàn)出資源分配不均的困境，經濟欠發(fā)達地區(qū)農村居民的生活、生產活動缺少法律服務支持。

農村公共法律服務側重于利用公益性手段解決法律糾紛，對于法律糾紛的救濟來說，律所的專業(yè)性更強，人數(shù)也更多。然而農村地區(qū)多處在城市邊緣甚至偏遠地區(qū)，而律所通常設立在人員流動大的大城市地區(qū)，法律資源的匹配不對等。雖然一些基層法院在農村地區(qū)設立“派出法庭”，但是由于人手不足，機制不夠完備，其效益往往并不盡人意，更何況農村人口數(shù)量也不在少數(shù)，其對司法資源的需求并不能僅僅靠“派出法庭”來滿足。農村公共法律服務保障能力不足、服務效果不佳。農村公共法律服務組織的從業(yè)者大多文化素養(yǎng)水平不高、專業(yè)服務技能不足，且基于農村現(xiàn)實原因，無法吸收年輕從業(yè)者，從業(yè)者年齡結構偏向老齡化，進一步削弱了農村社區(qū)服務的能力水平。

2.4 農村公共法律服務經費保障不足

農村公共法律服務制度的建設旨在為農村居民提供便捷的法律服務，將公共法律服務體系納入基本公共服務的范疇需要充足的經費支持，才能完善公共服務保障體系。目前，國內用于公共法律服務的資金投入不足，總體經費水平較低，這一資金短缺并不利于農村公共法律服務的有序開展，影響了農村公共法律服務的質量。沒有資金的支持，農村公共法律服務從業(yè)者少之又少，辦案工作也因為資金來源不足而無法維持下去。

2014年，聯(lián)合國UNODC啟動“全球法律援助研究”項目，該項目為全球法律援助經費保障水平設置了評估指標，主要包括3個方面，在年度司法預算中，法律援助經費是否單列；法律援助的人均經費水平；婦女兒童等特殊人群是否提供專門的援助經費。根據(jù)我國司法部公布的2020年預算顯示，法律援助(項)2020年年初預算為614.10萬元，比2019年執(zhí)行數(shù)減少248.92萬元，下降28.84%。由此可見，我國法律援助的人均經費水平并不高，總體經費還處在逐年削減的狀況。我國能否在提高農村法治化發(fā)展的同時，保證農村公共法律服務保質保量地發(fā)展，實現(xiàn)農村公共法律服務均等化仍然存疑。

同時，農村公共法律服務資金來源單一，僅靠財政撥款是不足以支撐其發(fā)展的，而且農村處于公共法律服務的邊緣地帶，很難受到財政的重視。加之，農村公共法律服務因地域性特征，各經濟發(fā)展水平不同的農村地區(qū)的經費支出占比各異，經濟發(fā)展水平較低的省份、地區(qū)的農村公共法律服務支出的經費得不到保障。

此外，農村公共法律服務建設缺乏社會資金來源，各種渠道的社會捐助無法很好地進入，很多法律服務機構由于資金短缺，并沒有很好地發(fā)揮自身職能，導致農村公共法律服務只是流于形式，不僅起不到宣傳法律知識的作用，還無法有效保障求助者的合法權益。

3 對策及建議

農村地區(qū)的振興發(fā)展事關我國民生大計，應當切實保障好我國農村居民的法律權益。不斷完善對農村公共法律服務的建設，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，形成和諧的城鄉(xiāng)關系。對于我國的農村公共法律服務發(fā)展，可以借鑒國外優(yōu)秀的法律經驗和國內著有成效的實踐成果。

3.1 推進加強農村公共治理法治體系建設

我國部分城市都是在不斷地探索、發(fā)展中形成自己的公共法律服務制度，在這條道路上城市都離不開相關的法治體系和配套政策相配合，作為其發(fā)展的法律、制度保障。根據(jù)城市公共法律服務的時間經驗，農村公共法律服務機制良好運行、農村公共法律服務事業(yè)的良好發(fā)展都離不開相關法律體系的建設作為前導。根據(jù)2019年1月《司法部10項措施完備公共法律服務體系》，應當推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設、完善法律援助制度、規(guī)范發(fā)展基層法律服務等。要健全和完善農村公共治理法治體系，不斷滿足社會多層次、多領域、多樣化、高品質的法律服務需求。

在多元化糾紛解決背景下，農村公共治理法治體系應當緊緊圍繞涉農性這一根本屬性，在堅持科學立法的同時，充分考慮農村各種糾紛問題的多樣性，制定出符合國情和民情的良法，順應經濟發(fā)展規(guī)律和農村居民的實際需要。在構建出完整、適用的農村公共治理法制體系下，各地應該提高立法保障水平，擬定關于農村公共法律服務事宜的法律法規(guī)、政策制度，提高法律法規(guī)適用的針對性和精準度，促進“三農”問題得到有效解決。通過農村公共治理法治體系構建和具有針對性的農村公共法律服務政策制度的推進，為農村公共法律服務供給體系發(fā)展奠定堅實的法治基礎。

3.2 健全完善農村公共法律服務管理機制

根據(jù)美國財政學家穆斯格雷夫的觀點，財政存在的主要目的就是為社會提供公共產品，對于無法通過市場機制解決供給的產品，只能由政府承擔。農村公共法律服務作為我國實現(xiàn)法律服務均等化的公益產品，應當由政府承擔其推廣和完善的義務。但縱觀我國現(xiàn)實，有些情況下并非是政府不主動承擔這樣的義務，而是掣肘于當?shù)氐慕洕l(fā)展狀況而不得不做出取舍。因此，對于經濟發(fā)展較慢的地區(qū)，應當創(chuàng)新農村公共法律服務管理機制?？梢越⒂烧鲗У模陕毮懿块T依其本職工作進行分主管，同時協(xié)同社會力量廣泛參與的運行管理機制，在明確權責關系的前提下，充分調動社會和市場各方主體的積極性，動員社會力量共同參與建設農村公共法律服務制度，形成多元化的農村公共法律服務供給體系。

此外，還可以借鑒英國的法律服務委員會，作為一個非政府公共團體，直屬于司法部，但又在確保公共法律服務公益性和保障當事人權益的過程中起到監(jiān)督者的作用，加強法律服務行業(yè)的組織規(guī)范性。針對農村公共法律服務，擴大服務范圍，以確保農村的法律服務切實地保障農民群眾的利益不受損。整合司法資源，通過政府購買社會服務的形式將專業(yè)、優(yōu)秀的法律顧問推向服務一線，提高農村公共法律服務的信度和效度。

3.3 引導法律產品、人才資源向農村發(fā)展

由于經濟發(fā)展差異導致的法律服務資源地域分配不均，是農村公共法律服務建設的主要原因。法律服務資源分配不均，不利于農村公共法律服務均等化的實現(xiàn)，這個現(xiàn)狀只會讓更多的法律服務資源向經濟發(fā)達地區(qū)傾斜。而與此相反，經濟不發(fā)達的農村地區(qū)的農村居民面對法律糾紛時只能訴諸于各種不便利的方式，這樣不僅不利于糾紛的解決，更不利于法治意識的普及。要實現(xiàn)農村公共法律服務均等化提供，要在供給側完善對公共法律服務的供給改革。

在法律產品提供方面，需要政府主導聚集社會各方力量，可以借鑒深圳福田模式，以政府購買公共法律服務、政府積極轉型服務型政府的形式為農村提供更好的法律服務。在農村設立農村公共法律服務中心，由簽約律所輪流派駐值班律師，為農村群眾提供免費、便捷的法律咨詢服務和更多針對“三農”問題的法律產品。讓市場在協(xié)調法律資源配置中起到“無形的手”的作用，政府則在背后承擔其守夜人的職責，更好地發(fā)揮農村公共法律服務的社會職能。

在法律人才供給方面，充實民事法律援助隊伍，發(fā)展專業(yè)法律從業(yè)人員參與農村一線法律工作。招募法律志愿者，以志愿者的形式從社會層面對不同專業(yè)、領域宣傳法治教育，也能更好地服務農村公共法律服務事業(yè)。同時還可以借鑒“撫州經驗”，發(fā)展“法律明白人”群體?！胺擅靼兹恕笔菍r村有法治意識、樹立法治信仰的普通人的稱呼。積極培養(yǎng)農村“法律明白人”，通過“結對傳幫帶”的形式引導其參與法治實踐，組織骨干“法律明白人”與當?shù)胤ü佟z察官、律師等專業(yè)法律工作者建立“師徒關系”，引導其參與法律文書、協(xié)助執(zhí)行或者調解等農村法治實踐工作，幫助農村居民解決法治思維短板問題[3]。

3.4 規(guī)劃農村公共法律服務基金管理體系

建設保障有力的公共法律服務體系，需要完善的保障體系作為支撐，這也是保障農村公共法律服務持續(xù)性發(fā)展的重要物質條件。就目前而言，我國自2009年起實施的“中央專項彩票公益金法律援助項目”，其88%的經費專門用于支持中西部地區(qū)的法律援助服務發(fā)展，在公共法律服務制度建設中起到了引領作用。但是僅靠政府財政支出來補貼農村公共法律服務項目，對于大多數(shù)農村地區(qū)來說仍然是捉襟見肘。穩(wěn)定的資金源是開展農村公共法律服務必不可少的條件，在資金籌措思路上應當改變原有的單一政府供給模式，要逐步吸納社會資金，拓寬資金流來源，多渠道籌措資金。設立相關法律服務基金用于吸收社會各界資金，?？顚Ｓ茫鲋厕r村公共法律服務事業(yè)發(fā)展，同時也為社會公眾開辟一條捐助渠道，引導社會公眾參與農村公共法律服務建設。

同時，應當建立起相應的農村公共法律服務經費管理制度，在開拓資金源的基礎上重視對經費節(jié)流方面的管理，提高資金利用率，實現(xiàn)“精準扶貧”，精準幫扶有條件沒有足夠財政支持的農村地區(qū)開展農村公共法律服務建設。定期公開社會捐助經費財務，明晰經費的使用情況，接受社會公眾的監(jiān)督。通過建立完善的農村公共法律服務基金管理體系，逐步縮小農村公共法律服務建設的地區(qū)差異，為農村公共法律服務的建設保駕護航。