巴西參與式預算經(jīng)驗借鑒及啟示

王淑杰 孟金環(huán)

（1.中央財經(jīng)大學，北京 100081；2.內(nèi)蒙古交通職業(yè)技術(shù)學院，赤峰 024000）

一、背景情況

自從1985年民主政權(quán)重建以來，巴西政治中充斥著傳統(tǒng)的人情制度、社會排斥制度以及腐敗等，無數(shù)的政府、非營利組織、社會運動和政治黨派出現(xiàn)了參與預算的理念，以提高政策效果和充實年輕的民主制度。20世紀90年代前期，巴西新憲法頒布后，市場化改革開始推進，包括實行貿(mào)易自由化、放松經(jīng)濟規(guī)制以及私有化。90年代中期，為維持貨幣穩(wěn)定又采取了平衡聯(lián)邦預算和減少政府支出的種種舉措，參與預算便是在這一追求政府民主和高效行政雙目標的背景下出現(xiàn)的?？v觀世界上推行參與預算的其他地方，如印度班加羅爾、烏干達、美國俄亥俄州戴頓市、我國溫嶺等也都是在類似的背景下引入?yún)⑴c預算的。

參與預算最早于1989年在巴西的巴托阿雷格市（巴西最南部州的首府）推行，該市有100萬人口，收入處于國內(nèi)富裕水平。1988年工黨在市選舉中獲勝。工黨的運動就是基于民主參與和支出優(yōu)先序的倒置，也就是要改變長久以來將公共資源用于中上階層的趨勢，幫助貧困階層獲得更多的預算資源。工黨當時獲勝時面臨的是財政赤字、行政秩序混亂的政權(quán)。在其就職的頭兩年，工黨試行了多種手段來解決財政赤字問題，同時還要讓公民直接參與政府行為，倒置了前任政府的財政支出優(yōu)先序，參與預算就是在這種試行中逐漸產(chǎn)生。當人們意識到參與預算是重要的政府決策途徑時，參與人數(shù)也越來越多。在參與預算的前兩年（1989年和1990年），不到1000名公民參與，到1992年參與人數(shù)已經(jīng)躍升到8000人。1992年工黨連任，參與預算也得以發(fā)展，參與人數(shù)已經(jīng)到20000人。在最初的1990年，參與預算在巴西的12個城市推行，目前在巴西5560個市鎮(zhèn)中有194個使用參與式預算，①數(shù)據(jù)來源于 Brain Wampler.A guide to participatory budgeting.Participatory budgeting[M].the world bank，2007：p22。到2005年它已經(jīng)擴展到了世界上的300多個城市。

二、參與式預算的類型

參與式預算主要有兩種類型。一種是參與具體的公共項目預算，比如某條街道的鋪設(shè)；另一種是參與主題性預算，關(guān)注宏觀政策而不涉及具體的項目，比如增加醫(yī)療方面的支出。最初大多數(shù)的預算參與類型都是公共項目，隨著時間的推移，參與類型逐漸擴大到一般性的社會政策。

（一）公共項目

將公共項目納入預算參與有如下原因：

1.有助于建立起參與行為和參與效果之間的直接聯(lián)系。參與者選擇某一個項目時，他當然希望政府能夠執(zhí)行。一旦政府成功執(zhí)行這個項目時，他就會意識到參與的重要性。

2.有助于社區(qū)因地制宜地決定它的發(fā)展。參與預算有利于分權(quán)，而分權(quán)有利于社區(qū)更好地決定如何發(fā)展。在巴西的實踐中，很多社區(qū)團體最初提出一些小的預算項目，后來逐漸擴大了項目需求。比如，社區(qū)聯(lián)合體最初只提出街道鋪設(shè)，后來則提出居住工程或者公共醫(yī)療中心建設(shè)。特別在政府成功實施了參與預算的項目時，代表們開始思考如何獲得更大的預算項目。當然，前提是公民比政府更清楚他們的問題并且能夠通過預算項目實現(xiàn)他們的需求。

3.有助于參與者更好地了解市政府的權(quán)力和責任。參與者了解政府的權(quán)力劃分有助于他們判斷該如何向不同的政府部門提出預算請求。在圣安德雷市，很多參與者最初提出了暴力和警察腐敗的問題。但是政府并沒有對警察局的管轄權(quán)，當參與者們了解這一情況后，他們將焦點轉(zhuǎn)移到市政府有權(quán)力和有能力管轄的其他事情上。

（二）主題性項目

設(shè)計主題性項目的目的就是要進一步加強公眾參與預算的民主程度。主題性項目使得公眾從整體上理解和分析城市，而不是關(guān)注于具體的社區(qū)項目。這個過程是參與預算“公民學?！钡囊徊糠?，公民可以擴大視野并為推進更大的社會變革做出貢獻。

在總結(jié)項目性參與預算的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，阿雷格港市政府于1994年加入了主題性的會議，其目的是處理有關(guān)城市整體而不僅是地區(qū)性的公共事務和決策，爭取更多利益群體的關(guān)注和參與，諸如還未加入進來的商業(yè)社區(qū)和中產(chǎn)階級。在阿雷格港市，關(guān)于交通的參與式預算主題成功地讓社區(qū)領(lǐng)袖和出租汽車司機走到一起，討論城市更加廣泛的問題。社區(qū)領(lǐng)導強烈要求增加公共汽車線路，而出租汽車司機則堅持公共資金使用應該減輕他們的工作壓力。這個討論會為有關(guān)利益方提供了公開表達分歧并尋求解決方案的機會。

三、參與式預算的角色和動機

（一）公民個人

參與者絕大部分是中產(chǎn)階級的下層，小部分來自中產(chǎn)階級的中層和上層，富裕和貧窮的階級都沒有參與。參與者的性別分布很均勻，而從種族上看大多是白人而且多為中年，平均年齡35歲左右。大多數(shù)的參與者是工薪階層以及退休人員，失業(yè)者的參與率極低。

公民參與預算有很多動機。首先，參與預算能夠增加他們參與決策的途徑，減少人情主義、官僚主義、暗箱操作等行為。其次，他們可以獲得信息。通常預算和政策制定過程都被看做“黑箱”，輸入和輸出都只有政府官員才知道，參與預算讓公眾了解了關(guān)于政府責任和政策的很多信息。第三，參與預算讓公眾看到了參與的效果。公眾會自己挑選公共項目，同時監(jiān)督項目的執(zhí)行。例如在貝洛奧里藏特市，所有的技術(shù)計劃都必須提交給地區(qū)會議進行表決。

（二）公民社會組織（CSO）

公民社會組織是以社區(qū)為基礎(chǔ)的組織以及圍繞一些特定議題而成立的非政府組織，如母親俱樂部或者關(guān)注醫(yī)療、教育、環(huán)境、街頭少年、弱勢群體利益等社會組織。巴西歷來被認為是社會聚合性傾向很小的國家，但從大約20世紀70年代中期開始，在軍方統(tǒng)治體制下這種情形逐漸轉(zhuǎn)變，一個有組織的公民社會開始出現(xiàn)。在20世紀90年代圣保羅的志愿組織數(shù)目已經(jīng)超過了2500個。阿雷格港市也是具有結(jié)社傳統(tǒng)的城市，不論在社區(qū)中還是在中產(chǎn)階級中，都有活躍的非政府組織，1998年它有2200個社區(qū)社團。

公民社會組織參與預算會產(chǎn)生間接的作用，因此他們也會積極地參與。首先，分配資源的標準之一就是公眾參與的人數(shù)。如果公民社會組織動員的人數(shù)越多，那么該社區(qū)獲得的資源也會越多。其次，通過參與預算他們可以獲得更廣泛的支持者。參與預算讓公民社會組織有機會跟潛在的聯(lián)盟者進行聯(lián)系，增加了她們建立更廣泛的政治和社會聯(lián)盟的機會。正因如此，很多組織都積極爭取聯(lián)盟，結(jié)果導致了組織之間的激烈競爭。第三，社會公民組織參與預算可以影響政策制定。通常，社會公民組織會和政府專家一起來設(shè)計發(fā)展規(guī)劃。

（三）地方政府

地方政府推動參與預算有多種動機。首先，培養(yǎng)公眾學習能力。巴西的社會改革派認為由于公眾尤其是低收入者不了解政治、不具備基本的政治常識和參政議政能力，才限制了巴西的社會變革。其次，提高政府透明度。在伊帕汀加和阿雷格港，所有的參與預算項目都有跟蹤代碼，公眾可以在市政府的電腦查詢項目狀態(tài)并監(jiān)督資源是否按照既定的要求配置。第三，構(gòu)建起政治支持的基礎(chǔ)。改革型政府通常愿意推動參與預算，因為它需要公眾的普遍支持才能實施改革。正是由于政府和公眾的配合，傳統(tǒng)的立法機構(gòu)在決策過程中的地位已經(jīng)不再重要了。最后，對稀缺資源進行公平分配，即通過參與預算的機制使得窮人獲得更多的公共資源。

（四）議會

參與式預算與市議會一直處于沖突之中。阿雷格港市曾就此做過專門的決定，即“沿襲參與式結(jié)構(gòu)，并使之免于市議會的控制”。阿雷格港市長公開表態(tài)，參與式預算要取代市議會。出現(xiàn)該情形的原因是多年來市長所在的黨派并非執(zhí)政黨。上呈市議會的預算包括投資計劃合法性極強，以至于議員幾乎沒有操作空間，這淡化了他們在分配資源過程中的角色。市議會一直以來也在抗議參與式預算，比如累西腓市議會在參與式預算討論中有固定的議席，但事實上整個2000年都不曾有議員參與過預算討論?？梢哉f，議會和預算代表間的關(guān)系已經(jīng)漸趨白熱化。實際上從公眾中選舉出來的預算代表和議員一樣，同樣是代表，只是代表著不同的利益，這導致了參與式預算代表和議員間的緊張關(guān)系，參與預算的代表必須為政府作為進行辯護。代表面臨的這種壓力之大從代表的頻繁變動中便可見一斑。

四、參與規(guī)則

從巴西的實踐來看，市級政府的參與規(guī)則有如下方面：

1.市級政府通常要劃分為幾個區(qū)以便于召集會議和分配資源，這樣做的好處是可以提高效率、責任性、參與度和分權(quán)度。

2.通常由市政府召集會議，一年中可能有若干次，內(nèi)容涵蓋預算和政策制定的不同方面：如溝通信息、提出政策建議、討論、選擇政策、選舉代表和監(jiān)督等。

3.政府通常會用生活質(zhì)量指數(shù)作為分配資源的基礎(chǔ)和標準。越是貧困、人口密集，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務較少的地區(qū)，所得到的預算資源會越多，每個市都設(shè)計了自己的一套公式來保證預算資源的公平分配。雖然這樣有利于提高項目的認可度，但事實上并不能保證窮人們都得到相同水平的預算資源，人數(shù)少和邊緣化的人們都不會受惠。

4.參與者和政府之間會就資源分配和政策制定問題進行協(xié)商。在預算項目較少的前提下，可以使參與者直接參與到預算決策中，加強預算參與的民主程度，但也可能由于參與者們?nèi)狈υu價項目的知識和技能而降低決策的效率和效果。

5.優(yōu)先權(quán)巴士（prioritybus）。在最終投票表決前，選舉出來的代表們會對所有經(jīng)過同意的項目進行實地考察。這種考察使得代表們可以更好地了解和評價擬實施項目的社會需求程度。

6.代表進行表決。參與者可以投票或者舉手表決，并記錄表決結(jié)果。但實際上投票決策的過程可能被社區(qū)領(lǐng)導操控，因此投票似乎更符合形式上的民主而不是實質(zhì)上的民主。

7.選舉產(chǎn)生市協(xié)商會議。每個區(qū)選舉出兩名會議代表來監(jiān)督參與式預算并作出最終的預算建議。協(xié)商會議需要定期與市政府溝通。

8.代表們就年度預算進行最終表決后，市長要把它提交到市議會進行審批，議會還可能就具體的預算項目進行修改。

9.向公眾提供關(guān)于預算執(zhí)行情況的年終報告。

10.選舉出地區(qū)或者社區(qū)委員會來監(jiān)督預算項目的設(shè)計和實施。

五、參與預算的作用與局限

（一）參與預算的作用

在巴西，凡是推行五年以上的城市都已經(jīng)能顯示出參與預算的作用。

1.提高了公眾學習能力和培養(yǎng)積極公民。從巴西的實踐看，開始時參與人數(shù)穩(wěn)步增加，等到第三年時參與人數(shù)會猛增。參與人數(shù)增加的同時，公眾的學習能力也開始提高，這主要是通過公民學校發(fā)揮作用的。公民參與的第一階段就是在每年預算周期的開始舉行若干次信息會。這些會議讓政府、非營利組織和很多活動家有機會討論預算、政府職能和權(quán)力、稅收、公民權(quán)利等問題。

2.促進社會公正。參與預算傾向于將資源優(yōu)先分配給低收入者和貧困地區(qū)，按照基于收入、教育、基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務等因素建立的生活質(zhì)量指數(shù)為這種公平分配提供了基礎(chǔ)。在1996年至2003年，阿雷格港由參與者決定的公共項目支出共4億美元，這些開支絕大部分都用于落后地區(qū)。貝洛奧里藏特市低收入者也獲得了史上最多的預算資源，而且比中高收入者更多。

3.促進行政改革。傳統(tǒng)的官僚政治不符合參與預算的要求，參與預算需要的是經(jīng)過改革的政治。在成功的參與預算中，人們總是努力設(shè)計分權(quán)型政府。分權(quán)有利于政府更有針對性地提供信息，比如在山區(qū)居住的人更需要了解防洪和排水方面的信息，生活在城市的人更需要了解基礎(chǔ)設(shè)施維修的信息。分權(quán)第一步就是將市政府的辦公機構(gòu)分權(quán)，可能分成地區(qū)辦事處。辦事處為公民和市政府提供直接的聯(lián)系。會議在地區(qū)召開而不是市里，這為公民節(jié)約了時間和交通成本。決策不再由少數(shù)政治精英們決定而是由當?shù)毓姏Q定。

（二）參與預算的局限

1.對具體項目的關(guān)注降低了公共學習的作用。很多參與者對權(quán)利、政府的財政責任、泛泛的社會政策學習不太感興趣，而更愿意了解小型的基礎(chǔ)設(shè)施項目。而一旦項目通過，公眾參與的熱情就會降低，甚至還可能會退出參與。在貝洛奧里藏特和貝亭市有一半的參與者僅參加一次，將近75%的公眾僅參與過一次或者兩次。在公眾的參與都是短期性的、目的性的情況下，開展公民學習的效果就不太理想。

2.參與者過于依賴市政府可能導致新的腐敗。參與預算中公民有賴于政府提供辦公條件，如召集會議，提供信息，聯(lián)系行政部門和公民，保證所選項目的實施等，市政府的影響因此非常大。如果市政府不愿執(zhí)行參與預算，那么即使有參與預算的機制，也難以成功。比如在累西腓，市長在分配年度狂歡節(jié)資金時采用了參與預算的機制，但他并沒有召開公開透明的會議，而是操縱著資金的使用，讓所謂“友好”的參與者們受惠，非參與者和“不友好”的公民代表就沒有機會獲得這些預算資金。這個例子說明參與預算有可能演變成人情主義的新形式。

3.強調(diào)碎片化的地區(qū)公共需求。很多參與者，包括有經(jīng)驗的政治家、社會活動者，都把精力放在地區(qū)事務上，這減少了她們對于區(qū)域的、國家的或者是全球事務的關(guān)注度。當參與者們努力爭取地區(qū)政策時，他們面臨的主要問題通常與失業(yè)、暴力、教育機會缺失等宏觀環(huán)境相關(guān)。在累西腓市很多積極的預算參與者每周花費5-10個小時參與預算。當問到他們在解決什么問題時，他們的回答是“失業(yè)”，而失業(yè)的解決有賴于整體政治經(jīng)濟環(huán)境的改善，但后者已不是他們關(guān)心或者超過他們分析能力的問題。

4.參與者的參與能力較低可能導致決策效率低或者效果差。有些參與者長期關(guān)注某個方面（例如醫(yī)療護理，住房或教育），對其它政策問題的了解程度可能很低。參與預算中最復雜的部分就是參與公民對政策不夠了解或者缺乏基本知識。泛泛的政策討論可能對大多數(shù)公眾來講只是一種形式。如果讓這些公眾進行決策無疑是參與預算的最大弊端。

六、參與預算有效運作的條件

從巴西的經(jīng)驗來看，降低參與預算的局限性，讓它發(fā)揮積極作用起碼需要四個條件：

1.強有力的市政當局的支持。從巴西的經(jīng)驗來看，由市級政府來執(zhí)行參與式預算最為合適，當然也有在國家和省級層面推行參與式預算的。無論是哪個層級，政府的支持都很重要，因為政府要作出代表公眾們的決策，還要建立起參與預算所需的后勤、財政和信息支持，以保證參與預算的執(zhí)行。

2.公民支持。公民支持是指公眾普遍地愿意進行參與預算并且能夠進行持久的政策討論。實踐表明，在具有深厚的公民社會基礎(chǔ)（比如社會運動和公民社會組織）的市政府，推行參與預算很容易成功。公民參與不但能幫助當局進行決策，同時還能讓決策合法化。

3.良好的政治環(huán)境。良好的政治環(huán)境是指大多數(shù)政治集團和組織都傾向于推行參與預算。從巴西的實踐看，社會改革派的市政府非常愿意推行參與預算，但是市議會卻抵制。實際上，參與預算削弱了傳統(tǒng)政治，很多受到利益損害的組織或個人都會抵制它。如果沒有良好的政治環(huán)境，那么并不成熟的參與預算很容易被扼殺在搖籃中。

4.政府財政自由度較大。市政府擁有選擇性資金（discretionaryspending）是非常重要的，因為政府的財政自由度越大，公民對選擇公共項目的影響力就越強。如果陷入財政困局的市政府想推行參與預算，其參與的重點就會從具體公共項目的選擇轉(zhuǎn)移到更寬泛的政策選擇，比如國債、稅收以及有限資源的有效利用等。在這種情況下，市政府首先要把大量的時間和精力用于給參與者們解釋當前的財政形勢。

〔1〕 Simonsen，William&Mark D.Robbins.C itiz en particip ation in resou rce allocation[M].Boulder：Westview Press，2000.

〔2〕 Brain Wampler.A guide to participatory budgeting.Participatory budgeting[M]，the world bank，2007.

〔3〕 陳家剛.參與式預算的理論與實踐[J].經(jīng)濟社會體制比較，2007，（2）.

〔4〕 馬駿，牛美麗.公民參與[M].中國人民大學出版社，2009.

〔5〕 王淑杰.政府預算的立法監(jiān)督模式研究[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2008.