承包地有償退出：研究綜述、目標群體與應(yīng)對策略

萬文 肖華

摘要：承包地有償退出成為未來解決農(nóng)地細碎化與規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。對承包地有償退出的依據(jù)、意愿與現(xiàn)狀、不退原因、影響退出因素、退出方式、問題與對策等方面的已有研究進行了綜述。在此基礎(chǔ)上，就村莊承包地有償退出的目標人群進行了深入訪談得出：當前退出的目標人群主要是舉家遷移的外出務(wù)工家庭、在城市安家落戶的高校畢業(yè)生、農(nóng)村老年人群體，最后依據(jù)不同對象提出了不同的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：承包地有償退出;目標人群;應(yīng)對策略

中圖分類號：P274 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）06-0059-63 收稿日期：2021-04-02

1 引言

在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟與當前土地制度的背景下，約3億農(nóng)民“棄耕”并不再“以地為生、以農(nóng)為業(yè)”，選擇“候鳥式”遷移到城鎮(zhèn)就業(yè)，處于“離農(nóng)卻不離地與棄耕卻不棄地”的狀態(tài)。形成了“想種地的人沒地種”的現(xiàn)實困局，造成了勞動力流動與土地要素之間的資源錯配。因此，“未來誰來種地”的重大制度與社會經(jīng)濟問題亟待研究。

農(nóng)村土地承包權(quán)的有償退出為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與探索解決“未來誰來種地”問題提供了新思路。出于對人地資源錯配引發(fā)的糧食安全的擔憂，中央政府及時出臺系列政策推動承包地的有償退出。2014年，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中首次提及進城落戶農(nóng)民三權(quán)的有償退出。黨的十八屆五中全會、2017年中央1號文件等均明確指出推進退出試點工作?？v然如此，試點成效緩慢，直到2017年7月全國才真正出現(xiàn)了第一宗有償退出案例。為什么有償退出推行緩慢？本文嘗試在總結(jié)分析文獻的基礎(chǔ)之上，用村莊的訪談資料予以詮釋，為有償退出政策制度與實際項目實施建言獻策。

2 文獻綜述

有償退出問題也引起了眾多國內(nèi)學者的重點關(guān)注，形成了豐富的研究成果。主要集中在對退出依據(jù)、退出意愿與現(xiàn)狀的調(diào)查、不愿意退出的原因、影響農(nóng)戶退出意愿的因素考察、模式選擇、退出問題與對策等方面。

2.1 有償退出的依據(jù)分析

在有償退出的依據(jù)方面：早在2010年，鐘漲寶等提出土地適度規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)以及農(nóng)村勞動力的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是農(nóng)地退出的現(xiàn)實依據(jù)，因為規(guī)模經(jīng)營必須要減少農(nóng)民數(shù)量，迫使部分有條件的農(nóng)民退出承包權(quán)的分享。不僅如此，直接延包和人口結(jié)構(gòu)變化帶來的土地占有不公平，也為建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)的退出機制提出了必要性。杜文驕等（2011）從學理、法理以及公平、正義的維護上解釋了退出的必要性，并提出要建立退出對象的評估機制。鐘漲寶等（2012）進一步研究認為，有償退出是現(xiàn)實需求、制度反思和政策考量的綜合結(jié)果，也是在城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地制度變革的重要內(nèi)容（黃貽芳等，2014）?？傊袃斖顺鍪寝r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然路徑，是土地制度進步的具體表現(xiàn)，是時代發(fā)展的必然要求。

2.2 有償退出的農(nóng)戶意愿和現(xiàn)狀分析

一些區(qū)域性的微觀調(diào)查顯示，農(nóng)戶的退出意愿極低。王兆林等（2011）通過對重慶的1829個樣本分析顯示，僅有8.42%農(nóng)戶表示“愿意退出”，目前農(nóng)民退地的意愿還較弱（胡繼亮與劉心儀，2017），那些戶主文化素質(zhì)和能力不足以及家庭負擔大的農(nóng)戶，退出的意愿更弱。對河南省2107個農(nóng)戶的專項實地調(diào)查數(shù)據(jù)分析得出，年齡更大的農(nóng)戶往往不愿意進行永久性退出，因為其把土地視為命根子以及濃厚的戀土情結(jié)，他們更傾向于流轉(zhuǎn)。退出土地經(jīng)營權(quán)而不是承包權(quán)的化，實質(zhì)上意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并是真正意義上的退出。一些對經(jīng)濟發(fā)達與相對貧困地區(qū)的調(diào)查表明，農(nóng)民有較強的退出意愿。如劉同山等（2018）基于上海郊區(qū)1255個農(nóng)戶數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出，超過65%的農(nóng)戶支持有償退出;退出方式分析得出，53.78%的農(nóng)戶愿意換取社保，而高佳等（2015）通過對陜西關(guān)中貧困地區(qū)580個農(nóng)戶的調(diào)查分析得出，49.48%的選擇經(jīng)濟補償。

2.3 影響農(nóng)戶退出意愿的因素考察

2.3.1 不愿意有償退出的原因

滕亞為（2011）早期的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主城區(qū)、近郊區(qū)的農(nóng)民不愿放棄承包地，原因是土地可以在其遭遇城市失業(yè)時“留有退路”，仍然具有較強的就業(yè)保障功能。對重慶2500戶農(nóng)民的調(diào)查得出不愿意退出根源：退地有效需求不足（吳康明與陳霄，2011），而劉同山與方志權(quán)（2018）卻認為47.82%是因為補償力度不夠。李榮耀與葉興慶（2019）研究得出，農(nóng)戶分化或兼業(yè)化影響了農(nóng)戶的退出意愿，只有那些完全不依賴土地的農(nóng)戶才有退出傾向。誠然，退出土地存在一定的風險，王兆林等（2015）認為退地風險來自于退出后就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療問題得不到足額的補償與保障。從政策視角，羅必良等（2012）研究得出了不同的看法，認為扶農(nóng)與流轉(zhuǎn)政策的目標沖突抑制了農(nóng)戶退出。那么，影響農(nóng)戶退出意愿的核心因素有哪些呢？

2.3.2 有償退出的主要影響因素

鄭興明（2014）認為農(nóng)戶的個體特征（如性別、年齡、教育年限）、土地資源稟賦（如人均耕地面積、農(nóng)田灌溉條件、流轉(zhuǎn)情況）等因素對退出意愿均產(chǎn)生顯著影響。除此之外，是否參加農(nóng)村新農(nóng)保、耕地質(zhì)量也是重要影響因素（王兆林與楊慶媛，2014）。而劉同山與牛立騰（2014）研究后還認為是否有部分成家庭員在城鎮(zhèn)定居、非農(nóng)就業(yè)程度、脫離農(nóng)業(yè)時間以及勞動力的回報差異均會影響退出決策。最后，地區(qū)經(jīng)濟狀況（韓占兵，2019）、農(nóng)業(yè)機械化水平（劉同山，2016）、社會保障水平（楊婷與靳小怡，2015）、非農(nóng)化能力（朱要龍，2018）等也顯著影響農(nóng)戶退出意愿?？傊?，雖然農(nóng)戶的承包地退出意愿主要受到土地資源稟賦、農(nóng)戶異質(zhì)性等諸多因素影響，但補償價格因素是仍然最為核心的因素（李春香，2015）。

2.4 有償退出的方式選擇

理論上來講，為滿足不同地區(qū)稟賦，農(nóng)地退出土地模式應(yīng)具有多元需求，退出方式應(yīng)該具有多樣性。為此，按退出過程劃分，吳興國（2012）將退出方式分為承包期內(nèi)退出、遷徙退出和消亡退出;按規(guī)模分為整戶退出和部分退出（劉同山，2016）;按補償物劃分，可以分為長期出租、政府征用、換住房和養(yǎng)老保險等三種，高佳與李世平（2015）的調(diào)查研究得出，有24.83%的農(nóng)戶愿意換城鎮(zhèn)戶口，而14.14%、11.55%的愿意換住房、醫(yī)療與社會保險。按地方實踐分，較為典型的有“平羅模式”和“梁平模式”（范傳棋等，2017）;按退出主導者劃分，高強與宋洪遠（2017）研究后分為政策性、合作性、市場性退出等三種形式?？傊?，承包地有償退出模式的確應(yīng)該尊重地方實際選擇合適的特色的退出模式。

2.5 有償退出問題及已有措施

現(xiàn)階段有償退出仍然存在諸多問題，不乏學者探討并給出了對策。郭熙保（2014）提出，把靜態(tài)集體成員變?yōu)閯討B(tài)，就能同時解決農(nóng)村衰落和退出雙重困境，而劉超（2018）的研究得出農(nóng)戶土地退出還存在資格難以認定、失地農(nóng)民保障等問題;余澳（2018）認為承包地有償退出還存在譬如法律支撐不足、補償?shù)慕痤~太低、標準不統(tǒng)一，村集體經(jīng)濟實力較弱、市場化運行缺乏等，提出了從補償資金和法律體系兩個方向解決路徑。韓立達與韓冬（2016）等探索建立農(nóng)民成員身份進入和退出機制、組建農(nóng)民權(quán)益維護的政府組織、推進農(nóng)村土地市場化退出等解決路徑。土地退出帶來的影響不容忽視，少數(shù)學者進行了探索。農(nóng)戶的承包地有償退出意愿負向影響小麥和玉米的畝均產(chǎn)量（劉同山，2017）。牛海鵬與李聰聰（2019）評價了內(nèi)江市退出模式的績效后得出：退出直接經(jīng)濟補償?shù)哪Ｊ叫в貌蝗缤顺鰮Q股份模式，而退出與社會保障模式的效果最差。

綜上所述，已有文獻研究成果頗豐、自成體系，但對有償退出的實際項目實施與政策制定指導意義不足，仍然存在幾個重大的現(xiàn)實問題亟待解決：第一，有償退出的目標群體是誰？第二，不同群體的目標收益和期望一定會有差異，那么針對不同目標群體，采取什么樣的應(yīng)對措施？基于此，在2019年7-8月間，筆者對湖北省荊門市的50個村莊的主要負責人與農(nóng)戶采取了社會學訪談式調(diào)研，就有償退出的目標人群與應(yīng)對措施進行了深入分析。

3 承包地有償退出的目標人群

3.1 舉家遷移且在城里買房與穩(wěn)定工作的外出務(wù)工家庭

訪談得出愿意有償退出承包地的第一類人群：舉家遷移且戶籍也遷入城市并購置房產(chǎn)與有穩(wěn)定工作的外出務(wù)工家庭。訪談中的50個村干部均表示，“平均每個村子約有8-10戶已經(jīng)在二輪承包時舉家遷移到當?shù)乜h城，常年務(wù)工也并不回鄉(xiāng)。”二輪承包分地時按照戶籍和家庭人口分地原則，也對這樣的家庭進行了分地，但多數(shù)人的承包地選擇了拋荒或是無償給鄰居耕種。滿足這樣條件的農(nóng)民工群體已經(jīng)完全不再依賴土地、不再以農(nóng)為生，成為了“離農(nóng)又離土”的擁有農(nóng)村戶籍的“城鎮(zhèn)人口”，愿意獲得大額經(jīng)濟補償而永遠退出承包地。問題是全國將近3億農(nóng)民工群體有多少屬于“舉家遷移”。根據(jù)2014-2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，舉家遷徙農(nóng)民工的比例占到總體農(nóng)民工數(shù)量的20%左右，對2018年的新生代農(nóng)民工的舉家遷徙比例統(tǒng)計，占到90后農(nóng)民工的60%以上，2.88億農(nóng)民工里有51%的人是新生代農(nóng)民工，按照全國人均耕地2畝計算，全國通過舉家遷移形式可以退出承包地2.94億畝。

3.2 城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村籍大學生群體

訪談得出愿意有償退出承包地的第二類人群：在城市安家落戶的高校畢業(yè)生群體，愿意退出承包地獲得現(xiàn)金補償。訪談中了解到，1998年以來50個村莊考入大學的學生且畢業(yè)后有穩(wěn)定工作的，累計人數(shù)約為400人。這類農(nóng)村籍大學生，由于執(zhí)行長久不變土地政策，即使他們的戶口遷出，村莊也未收回其名下承包地，而往往一個家庭遷出了一個大學生，在城里買房后會帶出農(nóng)村父母，而毫無家庭經(jīng)濟背景的他們在城市生活壓力也較大，需要獲得一次性經(jīng)濟補償便會放棄與退出整個家庭的承包地。2018年，中國畢業(yè)了820萬大學生，按照90%的城市就業(yè)率和落戶推算，738萬大學生落戶城市可以退出約1446萬畝承包地（按人均2畝計算）。

3.3 農(nóng)村無后代的老年群體

農(nóng)村老年人群體，尤其是無后代的老年人，退出的補償金額能使他們安享晚年，且無子孫后代生存權(quán)的后顧之憂。無后代的老年群體基本享有國家“五保戶”待遇，但生活窘迫，迫切希望得到改變，希望在有生之年退出土地獲得補償。以荊門市XX鎮(zhèn)的民生村為例，該村莊下轄6個村民小組、265戶、937人，耕地面積771畝，人均耕地面積0.82畝，“五保戶”20戶，戶均1.5人，該村莊采取這種方式可退出耕地24.6畝。截至2018年底，全國有農(nóng)村五保供養(yǎng)對象534.1萬戶，共計556.3萬人，全國可退出1112.6萬畝。就土地承包法來講，隨著這類群體的自然死亡，承包地應(yīng)該是直接退回給村集體，因此這類人群并無退出權(quán)。但從道義上講，應(yīng)該鼓勵其退出土地并由國家給予其余當?shù)卣鞯貎r格相等的經(jīng)濟補償。

4 承包地有償退出的應(yīng)對策略

4.1 針對進城落戶農(nóng)民

雖然當前政府文件嚴格保護進城落戶農(nóng)民的土地權(quán)利，要求“充分尊重進城落戶農(nóng)民意愿”，短期內(nèi)有利于保障農(nóng)戶的利益，但從長遠來看，進城落戶農(nóng)民尤其是那些戶籍遷移的農(nóng)戶，若長期拋荒或人地矛盾過于凸顯，私下調(diào)整頻繁的村莊在遷出戶口時被收回（姚志，2021），或必然在某一階段會被收回村集體組織。為此，建議部分進城落戶農(nóng)民可以選擇退出土地獲得現(xiàn)實利益。政府應(yīng)該開創(chuàng)就業(yè)保障與退出土地相匹配的方案，重點解決進城落戶農(nóng)民與城市居民同等社會保障問題。可以推進“以地換城市社會保障”形式的退出試點，并逐步完善方案。如何銜接進城落戶農(nóng)民的平等社會保障權(quán)與其退出農(nóng)村承包地之間的關(guān)系，需要重點深入考慮。

4.2 針對農(nóng)村籍大學生

農(nóng)村籍大學生畢業(yè)后將落戶到縣城及以上的城市，絕大多數(shù)人也能找到穩(wěn)定的工作，也不會再回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)“以農(nóng)為生、以地為生”，退回其名下的承包地是未來規(guī)模經(jīng)營和城市化的必然路徑。但是，剛剛畢業(yè)的大學生扎根城市生活壓力較大，多數(shù)均面臨“房價”問題。為此，可以嘗試以高額經(jīng)濟補貼的方式，對大學生退出其農(nóng)村個人名下或者整戶名下的承包地，按照當?shù)乜h城征地價格甚至更高的價格給予補償，滿足其最大需求，幫助其在工作城市獲得居住房產(chǎn)，提高其退出意愿。此外，還可以在實踐中探索，用承包地退出換房產(chǎn)折扣或者換住房公積金等多種方式，鼓勵擁有承包地的農(nóng)村籍大學生選擇永久性退出。

4.3 針對農(nóng)村老齡群體

農(nóng)村養(yǎng)老問題已經(jīng)成為社會性的大問題，可以嘗試退出農(nóng)村老齡群體的承包地與養(yǎng)老掛鉤，選擇退出者給予每月一定額度的養(yǎng)老土地退休金，事實上將土地視為其工作的話，有償退出試點可以鼓勵達到一定年齡和條件的農(nóng)民選擇“退休”，其承包地退回村集體組織，由村集體組織統(tǒng)一出租或者外包，所得收益與退出補貼一起形成“農(nóng)民退休金”資金庫，為愿意退出的老齡群體發(fā)放退休金。農(nóng)村老人群體可以分為三類：一是獨立門戶土地自己經(jīng)營;二是獨立門戶，土地由子女經(jīng)營;三是未獨立門戶且由子女經(jīng)營土地。為此，針對不同類型的老人群體，其名下承包地有償退出問題需要慎重對待，因為往往農(nóng)村養(yǎng)老多是其直系親屬享有老人的承包地經(jīng)營權(quán)，一旦失去經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村養(yǎng)老社會性問題會變得更為嚴重。即使選擇有償退出土地，也要注意“代際利益”分配問題。

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作者簡介：萬文、肖華，華中科技大學公共管理學院博士研究生。