高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控研究

壽航霞

摘要：隨著我國(guó)高速公路PPP項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，PPP項(xiàng)目模式財(cái)務(wù)管控工作在較長(zhǎng)的合同期內(nèi)要不斷完善和鞏固，真正發(fā)揮“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的PPP模式理念，推動(dòng)高速公路PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展。文章圍繞高速公路PPP項(xiàng)目全周期的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)鍵點(diǎn)，探討如何加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管控，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出高速公路港PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控措施建議，以期提高PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益。

關(guān)鍵詞：高速公路;PPP項(xiàng)目;財(cái)務(wù)管控

一、引言

高速公路作為國(guó)家主導(dǎo)建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施資源，是保障人民吃穿住行的客觀條件和硬件要求。隨著PPP項(xiàng)目模式應(yīng)用到高速公路工程建設(shè)當(dāng)中，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中也面臨各類復(fù)雜、突發(fā)性的風(fēng)險(xiǎn)因素，如何規(guī)避這些可預(yù)見(jiàn)、不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，提升項(xiàng)目綜合效益，在財(cái)務(wù)管控工作中仍需要探索和完善，促進(jìn)高速公路工程項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)。

二、高速公路PPP項(xiàng)目模式特點(diǎn)

（一）公共事業(yè)建設(shè)投資主體社會(huì)化

借鑒西方國(guó)家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資多元化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)近年來(lái)也廣泛應(yīng)用到公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，高速公路PPP項(xiàng)目中政府不再是資金提供者，而是以監(jiān)督者的身份參與到項(xiàng)目工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、融資管理、工程建設(shè)管理、政府職能等具體的服務(wù)管理活動(dòng)當(dāng)中，降低政府財(cái)政資金壓力，滿足社會(huì)公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切需求，也加強(qiáng)民間資本在公共事業(yè)上的投資與投入。

（二）堅(jiān)持“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的基本原則

PPP項(xiàng)目堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享為基本原則，實(shí)現(xiàn)政府、資本及社會(huì)公眾三者之間的互惠共贏。高速公路PPP項(xiàng)目通常投資規(guī)模巨大，一般規(guī)模的社會(huì)資本無(wú)法參與其中，且公路工程建設(shè)過(guò)程周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，其項(xiàng)目工程包含規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)等建設(shè)及運(yùn)營(yíng)階段全周期管理，項(xiàng)目管理難度大。為了能確保政府和資本方之間合法合規(guī)地開(kāi)展PPP項(xiàng)目，順利推動(dòng)PPP項(xiàng)目的落地，在法律、規(guī)劃、利益上要形成多方平衡，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（三）項(xiàng)目過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，不確定性因素多

高速公路PPP項(xiàng)目整體周期較長(zhǎng)，其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)階段受不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素影響概率高。高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其公路收費(fèi)的價(jià)格具有政府約束性，投資回報(bào)周期相對(duì)也較長(zhǎng)，而高速公路PPP項(xiàng)目又具有固定資產(chǎn)的非流動(dòng)性，且公共道路建設(shè)的權(quán)屬不易流通，給參與的資本方帶來(lái)極高的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及管控的要求。隨著項(xiàng)目的不斷深入，其可能面臨的不確定性風(fēng)險(xiǎn)越高，直至整個(gè)項(xiàng)目移交至政府實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。

三、高速公路PPP項(xiàng)目不同階段管控要點(diǎn)

（一）高速公路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

1. 系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式需要國(guó)家和政府的高度重視和關(guān)注，適當(dāng)時(shí)需要輔助政策的支持才能得到開(kāi)展和落實(shí)，嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于減少政府和資本方雙方的資源浪費(fèi)都是互惠互利的。政府可以從監(jiān)管和指導(dǎo)上更大限度地提供服務(wù)性支持，推動(dòng)PPP模式在公路工程建設(shè)中發(fā)揮作用和價(jià)值，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。通常來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目可能面臨政策變化、社會(huì)環(huán)境劇烈變化、戰(zhàn)爭(zhēng)疫情等突發(fā)情況影響所導(dǎo)致，客觀上很難控制其發(fā)生。

2. 非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目從全周期運(yùn)作來(lái)看，其面臨的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自三個(gè)階段，即融資階段、建設(shè)階段、交付運(yùn)營(yíng)階段。

融資階段也是PPP項(xiàng)目啟動(dòng)環(huán)節(jié)，是政府與投資方雙方互相選擇、建立信任的階段，投資方需要對(duì)政府信用、政策落地歷史情況、籌資能力、服務(wù)能力、當(dāng)前金融市場(chǎng)環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，政府則需要考慮投資方的背景、實(shí)力、合同履約能力、銀行信用等可能帶來(lái)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的要素，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)衡量投資方的綜合實(shí)力，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，降低項(xiàng)目審批決策過(guò)程中出現(xiàn)的失誤性風(fēng)險(xiǎn)。

投資建設(shè)階段是項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中涉及風(fēng)險(xiǎn)類別最復(fù)雜的一個(gè)階段，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、工藝技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)保安全風(fēng)險(xiǎn)等各類風(fēng)險(xiǎn)。例如，項(xiàng)目在施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)地勘期間未發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或與當(dāng)初調(diào)研不一致的情形，造成施工無(wú)法按照設(shè)計(jì)圖紙正常推進(jìn)產(chǎn)生項(xiàng)目延期的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于施工過(guò)程中的臨時(shí)項(xiàng)目增加的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，需要額外報(bào)告審批事項(xiàng)的，也可能帶來(lái)項(xiàng)目預(yù)算、工期與原計(jì)劃不一致的風(fēng)險(xiǎn)。

交付運(yùn)營(yíng)階段是項(xiàng)目投資測(cè)算的前提假設(shè)未達(dá)成預(yù)期，造成高速公路實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益回報(bào)低于投資測(cè)算;或是交付后因政府規(guī)費(fèi)限制或政策調(diào)整導(dǎo)致的收益低于預(yù)期等情況，都會(huì)給PPP項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控要點(diǎn)

針對(duì)上述已知的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理人員要對(duì)其實(shí)施全過(guò)程的財(cái)務(wù)管控，重點(diǎn)關(guān)注各階段的工作核心環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)潛伏財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取措施切斷風(fēng)險(xiǎn)源。

1. 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

從財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)角度分析，高速公路PPP項(xiàng)目中通常涉及籌資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、收益分配風(fēng)險(xiǎn)。高速公路PPP項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，往往投資金額數(shù)十億元以上，這樣的籌資規(guī)模有必要對(duì)資金結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，結(jié)合金融工具分析對(duì)比，考慮各類籌資方案下的資金成本。同時(shí)，高速公路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)周期較長(zhǎng)，受各種外部環(huán)境因素的影響，后期項(xiàng)目盈利性可能偏低或存在不穩(wěn)定性，在項(xiàng)目投資回報(bào)中應(yīng)該做好前提假設(shè)，降低資金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程復(fù)雜，造成投資成本高于預(yù)期，或者高速公路車流量未達(dá)到預(yù)期規(guī)模造成實(shí)際收益低于預(yù)期，導(dǎo)致整體項(xiàng)目投資出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。公司盈余的收益分配發(fā)放問(wèn)題，如果過(guò)程中盈余發(fā)放多，可能導(dǎo)致公司現(xiàn)金流不足，面臨資不抵債的風(fēng)險(xiǎn);盈余發(fā)放不足，引起投資方積極性，特別是在項(xiàng)目收益未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的情況下，很可能造成投資方的不滿而產(chǎn)生收益分配風(fēng)險(xiǎn)。

2. 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

在PPP項(xiàng)目中加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的關(guān)鍵在于前期的項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期、車流量規(guī)模進(jìn)行合理假設(shè)，基于項(xiàng)目投資預(yù)算及項(xiàng)目周期測(cè)算投資回報(bào)收益率及投資回報(bào)期。按照項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，合理考慮建設(shè)工期及各階段、年度的投資規(guī)模，制定科學(xué)的項(xiàng)目投資方案。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的成本費(fèi)用要給予合理的預(yù)估，包括人員成本、辦公經(jīng)費(fèi)、每年的養(yǎng)護(hù)成本等不可控成本費(fèi)用，同時(shí)，還要考慮運(yùn)營(yíng)期間內(nèi)的臨時(shí)大修項(xiàng)目費(fèi)用。在收入方面，除了基礎(chǔ)道路通行收費(fèi)外，還需考慮服務(wù)區(qū)收入等其他增值收入，并按照合理的增長(zhǎng)率進(jìn)行測(cè)算，最終確保整體項(xiàng)目投資方案具有可行性、參考性。