國(guó)家治理中的權(quán)力法治：張力與調(diào)適

[摘 ?要]權(quán)力法治是法治中國(guó)建設(shè)的核心邏輯與底層架構(gòu)，其根本要義是實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督。權(quán)力法治化的過(guò)程嵌入在國(guó)家治理之中并與國(guó)家治理的多重邏輯產(chǎn)生著張力，由此形成了權(quán)力法治的實(shí)踐困境。這些張力體現(xiàn)在四個(gè)方面：依法行政與指令式治理之間的張力，縱向制約監(jiān)督與組織聯(lián)盟之間的張力，橫向制約監(jiān)督與組織依附之間的張力，制約監(jiān)督機(jī)制的穩(wěn)定性與政治統(tǒng)合邏輯之間的張力。破解這些張力，需要著眼于國(guó)家治理的體制特征和內(nèi)在邏輯，建立和完善以決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)為對(duì)象的功能性分權(quán)體系。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力法治;功能性分權(quán);權(quán)力制約與監(jiān)督;法治中國(guó)

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1008-4479（2021）04-0095-07

改革開(kāi)放以來(lái)高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與高廉政風(fēng)險(xiǎn)并存的“雙高現(xiàn)象”[1]表明，以權(quán)力制約與監(jiān)督為核心的法治建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將“法治中國(guó)建設(shè)”確立為我國(guó)新時(shí)期法治建設(shè)的新目標(biāo)和全面深化改革的重大內(nèi)容，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)，標(biāo)志著中國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)整體性、系統(tǒng)化的建設(shè)階段。法治中國(guó)建設(shè)的核心邏輯是權(quán)力法治，即通過(guò)制度化的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督。權(quán)力法治不僅關(guān)乎一國(guó)的政治秩序，也通過(guò)影響國(guó)家介入市場(chǎng)的方式影響著經(jīng)濟(jì)效率。當(dāng)然，在中國(guó)的政治和法治建設(shè)中，探索符合中國(guó)情境的權(quán)力法治體系一直沒(méi)有停滯。權(quán)力法治化過(guò)程嵌入在國(guó)家治理之中，由國(guó)家治理邏輯所支配。權(quán)力法治與國(guó)家治理的多重邏輯之間的張力，形成了權(quán)力法治的內(nèi)在困境。因此，闡釋這些張力是理解中國(guó)權(quán)力法治困境的重要線索。中國(guó)情境下的權(quán)力法治化，必須著眼于國(guó)家治理中的體制特征和內(nèi)在邏輯，通過(guò)構(gòu)建均衡型的功能性分權(quán)體系來(lái)探索權(quán)力制約與監(jiān)督的中國(guó)道路。

一、權(quán)力法治與法治中國(guó)的邏輯關(guān)系

法治可以區(qū)分為權(quán)力法治與權(quán)利法治，權(quán)力法治的根本在于控制國(guó)家權(quán)力，即通過(guò)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督保障公民權(quán)利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)利法治[2]。法治中國(guó)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)[3]。法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)是法治中國(guó)建設(shè)中三個(gè)不可分割的有機(jī)組成部分，具有緊密的關(guān)聯(lián)性和邏輯性。法治國(guó)家是指在國(guó)家范疇和政治層面，把立法權(quán)力、行政權(quán)力、司法權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力等各項(xiàng)公共權(quán)力納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的法治化，其核心是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨依法執(zhí)政[4]。法治政府側(cè)重在政府范疇和行政層面，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力行使的法治化。法治社會(huì)首先體現(xiàn)在社會(huì)生活領(lǐng)域法治精神、法律規(guī)則和法治方式的融入，社會(huì)公民不僅能夠尊法守法，而且能夠依法主張自己的合法權(quán)利，但前提和關(guān)鍵是建構(gòu)一個(gè)“適度型社會(huì)”[5]，即社會(huì)能夠贏得自主空間，通過(guò)自由締約和結(jié)社建構(gòu)自身，并以此制約國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張侵蝕，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政府與社會(huì)的和諧并存。

從三者的邏輯關(guān)系來(lái)看，法治國(guó)家為法治政府和法治社會(huì)的構(gòu)建確立了方向和整體性框架。法治國(guó)家中的“國(guó)家”概念實(shí)際上是一種“廣義政府”，即中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家體系在政治結(jié)構(gòu)與政治過(guò)程雙重維度上同處于一個(gè)政治體系，構(gòu)成了統(tǒng)合整體。法治國(guó)家的建設(shè)首先應(yīng)是完善黨內(nèi)和黨外各類監(jiān)督體系，保障中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨依法執(zhí)政。這是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是這一統(tǒng)合整體中的核心，發(fā)揮著集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，總攬全局、協(xié)調(diào)各方的引領(lǐng)作用，其權(quán)力的法治化水平不僅直接影響著政府的行政方式、治理手段，進(jìn)而影響著行政權(quán)力的法治化;而且從根本上影響著法律制定的科學(xué)性和法治實(shí)施、法治監(jiān)督和法治保障的有效性，這又進(jìn)一步影響著法治社會(huì)能否有效構(gòu)建。法治政府是法治國(guó)家建設(shè)的核心和關(guān)鍵[5]。政府是聯(lián)結(jié)執(zhí)政黨和社會(huì)的“紐帶”，是執(zhí)政黨治理國(guó)家和社會(huì)最為重要的組織工具。行政權(quán)力的法治化水平不僅關(guān)乎制度優(yōu)勢(shì)能否轉(zhuǎn)化為治理效能，而且還影響著社會(huì)對(duì)執(zhí)政黨的信任水平，關(guān)系著執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)。法治政府同時(shí)也是法治社會(huì)建設(shè)的前提。法治秩序在結(jié)構(gòu)上是社會(huì)同國(guó)家協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，這意味著國(guó)家和政府作為社會(huì)公共領(lǐng)域在制度上的一種延伸，其應(yīng)成為維護(hù)法律秩序的手段，而非任意侵入、壓制或并吞社會(huì)的制度空間[6]，否則社會(huì)權(quán)力將會(huì)萎縮、式微乃至于消失，法治社會(huì)也將無(wú)從談起。在這個(gè)意義上，法治社會(huì)的建設(shè)實(shí)際上直接取決于政府的法治化程度[5]。而法治社會(huì)是法治國(guó)家和法治政府堅(jiān)實(shí)的社會(huì)法治基礎(chǔ)[6]。鑒于公權(quán)力的擴(kuò)張性，社會(huì)主體的成長(zhǎng)有助于形成一個(gè)市民階級(jí)公共領(lǐng)域（bourgeois public sphere），以監(jiān)督、約束、抑制和對(duì)抗國(guó)家可能侵犯社會(huì)的行為[7]（pp14-26），進(jìn)而實(shí)現(xiàn)私權(quán)利來(lái)對(duì)公權(quán)力實(shí)行動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化的分割分解[8]?？傊?，權(quán)力法治既是構(gòu)建法治國(guó)家、法治政府的核心要義，也是構(gòu)建法治社會(huì)的前提基礎(chǔ)。權(quán)力法治不僅關(guān)系著政治秩序和社會(huì)的公平正義也關(guān)系著國(guó)家長(zhǎng)期持續(xù)的經(jīng)濟(jì)效率。在這雙重意義上，權(quán)力法治乃是法治中國(guó)建設(shè)的核心邏輯和底層架構(gòu)。

二、國(guó)家治理中的權(quán)力法治實(shí)踐張力

國(guó)家治理的目標(biāo)具有多元性，例如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定、政治廉潔等。圍繞這些目標(biāo)，國(guó)家在治理實(shí)踐中形成了相應(yīng)穩(wěn)定的制度安排、治理機(jī)制和治理特征，構(gòu)成了不同目標(biāo)下的治理邏輯。廉潔導(dǎo)向下的權(quán)力法治化是國(guó)家多元治理目標(biāo)中的一個(gè)，因此，權(quán)力法治化必然嵌入在國(guó)家治理的整體邏輯之中，并與其他治理目標(biāo)及其治理機(jī)制產(chǎn)生著互動(dòng)。這種互動(dòng)的表現(xiàn)之一是權(quán)力法治化的實(shí)施機(jī)制與國(guó)家治理的某些特征和邏輯產(chǎn)生著張力，并由此形成了權(quán)力法治化困境的深層原因。

（一）依法行政與指令式治理之間的張力

依法行政是法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵，因?yàn)樾姓?quán)既是執(zhí)政黨的政策執(zhí)行工具，又緊密聯(lián)系著市場(chǎng)和社會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 百分之八十的法律都有賴于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行[9]。依法行政的實(shí)現(xiàn)需要兩個(gè)基本條件：健全的組織法制和程序規(guī)則[10]，前者指向行政權(quán)的權(quán)限邊界有法可依，后者指向行政權(quán)按照法定程序依法行使。有研究指出，正是這兩個(gè)條件的不健全導(dǎo)致了依法行政的困境[10]。這一觀點(diǎn)固然揭示了依法行政困境的直接原因，但卻忽視了國(guó)家治理邏輯對(duì)上述兩個(gè)條件的消解作用。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定成為中國(guó)國(guó)家治理的兩大目標(biāo)，并構(gòu)成了績(jī)效合法性的基礎(chǔ)。在績(jī)效合法性壓力下[11]，自上而下形成的壓力型體制、行政發(fā)包制與橫向形成的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合，內(nèi)生出了與法治并軌運(yùn)行、潛于行政體制內(nèi)部的“指令式治理”（rule of mandates）[12]。這種治理模式有兩個(gè)基本特征：第一，下級(jí)官員面臨的多元任務(wù)具有優(yōu)先級(jí)排序，這種排序由上級(jí)官員指定且在不同階段、不同環(huán)境下靈活變動(dòng)，地方官員的注意力和執(zhí)行優(yōu)先分配在高優(yōu)先級(jí)的任務(wù)上;第二，上級(jí)官員對(duì)下級(jí)官員的考核主要以是否完成了優(yōu)先級(jí)任務(wù)為主要標(biāo)準(zhǔn)，即中心任務(wù)優(yōu)先的結(jié)果導(dǎo)向。指令式治理與依法行政具有張力性，因?yàn)橹噶钍街卫砟Ｊ较碌慕Y(jié)果導(dǎo)向而非程序遵循往往更能成為支配下級(jí)政府的行為邏輯。例如，在一項(xiàng)調(diào)查中，縣級(jí)政府公務(wù)員在回答“如果法律法規(guī)的規(guī)定與領(lǐng)導(dǎo)的指示不一致公務(wù)員會(huì)如何選擇”的問(wèn)題時(shí)，約50%的公務(wù)員表示會(huì)按領(lǐng)導(dǎo)指示辦，只有34.6%的受訪公務(wù)員表示會(huì)按法律法規(guī)的規(guī)定辦。[13]在這種情境下法律的工具意義得到強(qiáng)化，而控權(quán)屬性得到削弱。

（二）縱向制約監(jiān)督與治理聯(lián)盟之間的張力

縱向制約監(jiān)督的核心機(jī)制是政治控權(quán)即以權(quán)力控制權(quán)力，其依賴于自上而下的等級(jí)權(quán)威。與法治控權(quán)和社會(huì)控權(quán)相比，政治控權(quán)在中國(guó)治理實(shí)踐中仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，其控制效率和短期效果也更為顯著。但這種依賴等級(jí)權(quán)威、自上而下的控權(quán)模式與縱向組織層級(jí)間的聯(lián)盟特征具有沖突性，因此存在著不穩(wěn)定性。治理聯(lián)盟具有“層級(jí)依附—庇護(hù)”的典型特征[14]，例如轄區(qū)企業(yè)對(duì)轄區(qū)政府的依附性，轄區(qū)政府對(duì)上層政府的依附性;上層政府對(duì)轄區(qū)政府的庇護(hù)，轄區(qū)政府對(duì)轄區(qū)企業(yè)的庇護(hù)。由此，從上層政府到轄區(qū)政府再到轄區(qū)企業(yè)基于利益聯(lián)結(jié)形成了一個(gè)緊密的“依附與庇護(hù)”結(jié)構(gòu)。具體而言，這種自上而下的“庇護(hù)”結(jié)構(gòu)來(lái)源于三個(gè)方面。第一，績(jī)效的依賴性。如上層政府對(duì)下層政府在經(jīng)濟(jì)績(jī)效上的依賴性，這種依賴性又最終轉(zhuǎn)化為下層政府對(duì)轄區(qū)企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的依賴。在縱向加碼和橫向競(jìng)爭(zhēng)的共同作用下，轄區(qū)政府通常采用超常規(guī)措施整合各類資源、動(dòng)員各類力量、協(xié)調(diào)審批或監(jiān)管部門來(lái)競(jìng)爭(zhēng)或扶持具有影響力的企業(yè)，以至于形成“反向?qū)ぷ狻焙凸倭疟幼o(hù)主義[15]。第二，權(quán)力的交融性。政府層級(jí)間、政企之間并沒(méi)有因制度規(guī)定和權(quán)責(zé)劃分形成一個(gè)清晰理性的組織邊界，而是形成了一個(gè)權(quán)力交融的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)既可能源于因私人關(guān)系、工作關(guān)系、嵌入關(guān)系[16]而自然形成的“圈子”文化，又可能源于下層政府和轄區(qū)企業(yè)為尋求資源支持和政治保護(hù)通過(guò)行賄、拉攏等行為來(lái)主動(dòng)建構(gòu)。第三，共謀中的利益交織。共謀是基層組織行為的一個(gè)普遍現(xiàn)象?；鶎诱g或政企之間的共謀或是靈活應(yīng)對(duì)政策制度的剛性約束，或是應(yīng)付指標(biāo)檢查和考核，進(jìn)而在共謀中因利益交織而形成庇護(hù)關(guān)系。由此，自上而下的權(quán)力控制機(jī)制被利益聯(lián)結(jié)形成的庇護(hù)結(jié)構(gòu)所削弱。

（三）橫向制約監(jiān)督與組織依附之間的張力

橫向制約監(jiān)督主要包括兩個(gè)維度：第一，黨政內(nèi)部各類監(jiān)督監(jiān)察組織的同級(jí)監(jiān)督;第二，公民社會(huì)監(jiān)督，包括公民、社會(huì)組織和輿論媒體的監(jiān)督。從組織體制上看，同級(jí)監(jiān)督最為詬病的是監(jiān)督力量，例如紀(jì)委、檢察院等組織的人事權(quán)和財(cái)權(quán)受制于同級(jí)黨委政府，使得這些監(jiān)督組織實(shí)際上依附于黨委組織而缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。即便國(guó)家開(kāi)始注重整合各類監(jiān)督力量，提高其獨(dú)立性和權(quán)威，但就目前的政治行政體制而言仍然存在諸多局限。例如，國(guó)家進(jìn)行監(jiān)察體制改革，整合設(shè)立監(jiān)察委，其實(shí)質(zhì)是將原來(lái)的行政監(jiān)察轉(zhuǎn)向國(guó)家監(jiān)察，將隸屬于政府行政序列的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)改造為向各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)[17]。監(jiān)察委的設(shè)計(jì)初衷是擴(kuò)大監(jiān)察范圍，提高監(jiān)察的權(quán)威性、獨(dú)立性和整合性，但監(jiān)察委的負(fù)責(zé)人一般位列本地黨委常委，受黨委領(lǐng)導(dǎo)，再加上人事權(quán)和財(cái)權(quán)并沒(méi)有完全獨(dú)立出來(lái)，因此，監(jiān)察委的有效性可能更體現(xiàn)于對(duì)下級(jí)官員或組織的監(jiān)察，而對(duì)同級(jí)組織部門特別是“一把手”的監(jiān)察仍然有限。公民社會(huì)監(jiān)督的有效性同樣因缺乏自主性而受到削弱。公民社會(huì)監(jiān)督是政治監(jiān)督的重要補(bǔ)充，其本質(zhì)是以權(quán)利控制權(quán)力。權(quán)利控權(quán)包含兩種機(jī)制：一是社會(huì)主體的培育和成長(zhǎng)客觀上扼制國(guó)家權(quán)力的專斷和濫用。社會(huì)主體的發(fā)育和成長(zhǎng)逐漸形成了高度分化、利益訴求強(qiáng)烈的社會(huì)結(jié)構(gòu)，國(guó)家若通過(guò)“專斷性權(quán)力”[18]隨意干涉和侵害社會(huì)主體的利益將會(huì)帶來(lái)更高的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，因此從客觀上有助于抑制公權(quán)力濫用。二是社會(huì)主體的培育和成長(zhǎng)有助于增強(qiáng)社會(huì)參與政治的理性和自覺(jué)。多元化和自主化發(fā)展的社會(huì)組織將尋求通過(guò)談判和討價(jià)還價(jià)參與到政府的決策中，以維護(hù)自身利益。社會(huì)對(duì)政治的參與在一定程度上構(gòu)筑了一個(gè)以權(quán)力分離和制衡為標(biāo)志的多元政治體制，進(jìn)而防止國(guó)家權(quán)力的專斷和濫用。然而，權(quán)利控權(quán)的前提在于社會(huì)的自主性。近20年來(lái)，雖然中國(guó)的社會(huì)主體得到了快速發(fā)展，社會(huì)組織的數(shù)量和規(guī)模顯著擴(kuò)張，但從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度來(lái)看，國(guó)家通過(guò)限制、功能替代、等策略來(lái)努力實(shí)現(xiàn)行政吸納社會(huì)的目標(biāo)[19]。其結(jié)果是客觀上國(guó)家權(quán)力不斷向社會(huì)滲透和擴(kuò)張，社會(huì)越來(lái)越依附于國(guó)家，基于公共協(xié)商空間的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系彈性開(kāi)始收縮[20]。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的這些特征不利于權(quán)利控權(quán)兩個(gè)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。其一，當(dāng)社會(huì)組織缺乏自主性而依附于國(guó)家時(shí)，社會(huì)組織的多元化利益無(wú)法成為制衡國(guó)家權(quán)力濫用的邊界，國(guó)家權(quán)力的專斷性特征將由此增強(qiáng);其二，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系彈性的收縮，意味著社會(huì)難以通過(guò)制度化的渠道參與政治，特別是制約和監(jiān)督國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)用。

（四）制約監(jiān)督的穩(wěn)定性與政治統(tǒng)合邏輯之間的張力

中國(guó)的國(guó)家治理目標(biāo)具有多元性，例如，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定、政治廉潔等。因此，在不同的治理情境下國(guó)家治理的注意力分配及其邏輯遵循也可能不同。例如，我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中觀察到，招商引資通常成為地方治理的“第一要?jiǎng)?wù)”或“中心任務(wù)”，當(dāng)該中心任務(wù)的完成與程序規(guī)則、權(quán)力制約監(jiān)督發(fā)生沖突時(shí)，法治控權(quán)邏輯有時(shí)會(huì)讓位于增長(zhǎng)邏輯。但當(dāng)?shù)貐^(qū)腐敗高發(fā)以至嚴(yán)重影響政治生態(tài)和社會(huì)秩序時(shí)，法治控權(quán)邏輯便被得到強(qiáng)化。因此，何種目標(biāo)成為中心目標(biāo)，那么該目標(biāo)下的治理邏輯便成為政治邏輯。所謂政治邏輯，往往同“中心任務(wù)”“政治任務(wù)”“政治大局”等詞語(yǔ)連接在一起，強(qiáng)調(diào)的是最高優(yōu)先級(jí)的、強(qiáng)制性的、指令性的表達(dá)。上述指向不同目標(biāo)下的任務(wù)或問(wèn)題在特定的情境下（取決于中央的注意力分配）都有可能轉(zhuǎn)換為政治任務(wù)。因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定、政治廉潔、法治建設(shè)都有可能轉(zhuǎn)換為特定情境下的中心任務(wù)，相應(yīng)的中心任務(wù)下的治理邏輯便轉(zhuǎn)化為政治邏輯。本文將中心任務(wù)下的政治邏輯與非中心任務(wù)下的治理邏輯之間的關(guān)系稱之為政治統(tǒng)合邏輯，即其他所有邏輯都服從于政治邏輯，政治邏輯是其他所有邏輯中的底層邏輯并統(tǒng)一、整合著這些邏輯。這一關(guān)系意味著當(dāng)某一目標(biāo)成為中心目標(biāo)并遵循政治邏輯時(shí)，其他目標(biāo)的完成將讓位、服從和支持這一目標(biāo)。由此來(lái)看中國(guó)的權(quán)力制約監(jiān)督困境便會(huì)發(fā)現(xiàn)，控權(quán)邏輯在增長(zhǎng)優(yōu)先的發(fā)展框架下時(shí)常讓位、服從于增長(zhǎng)邏輯。當(dāng)增長(zhǎng)邏輯成為政治邏輯后，在一定程度上，其他所有問(wèn)題例如程序約束、權(quán)力監(jiān)督等都被統(tǒng)合在增長(zhǎng)邏輯中，也因此，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)在地方的招商引資宣傳中出現(xiàn)類似“誰(shuí)阻撓XX項(xiàng)目，誰(shuí)就是XX縣的罪人”“誰(shuí)阻撓項(xiàng)目建設(shè)，就是老鼠過(guò)街人人喊打”的標(biāo)語(yǔ)。政治統(tǒng)合邏輯表明，在中國(guó)為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局中，法治控權(quán)時(shí)常讓位于招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等增長(zhǎng)任務(wù)，除非法治控權(quán)上升為政治邏輯（例如發(fā)生系統(tǒng)性腐敗，高層批示等等），這意味著制約監(jiān)督機(jī)制的工具屬性被增強(qiáng)，其穩(wěn)定性因中心任務(wù)及其相應(yīng)治理邏輯的變化而受到削弱。

三、功能性分權(quán)與權(quán)力法治的張力調(diào)適

構(gòu)建中國(guó)特色的權(quán)力法治體系必須著眼于國(guó)家治理的體制特征和治理邏輯，通過(guò)建立和完善均衡型功能性分權(quán)體系來(lái)調(diào)適權(quán)力法治與國(guó)家治理的多元張力，進(jìn)而探索權(quán)力制約監(jiān)督的中國(guó)道路。所謂功能性分權(quán)是指以決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)為對(duì)象，以政治集權(quán)與組織分權(quán)為基本要義，以功能性與嵌套性為核心特征的分權(quán)體系，其目標(biāo)是通過(guò)事權(quán)分離、監(jiān)督與制約實(shí)現(xiàn)權(quán)力的法治化[21]。對(duì)這一概念的理解需要從三個(gè)方面來(lái)把握。第一，分權(quán)對(duì)象是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而非西方政治體制中的行政權(quán)、司法權(quán)和立法權(quán)，這是由中國(guó)的國(guó)家治理體制決定的。黨的十七大報(bào)告提出建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。這三種權(quán)力的配置與運(yùn)行構(gòu)成了黨政治理的具體過(guò)程和情境。第二，集權(quán)與分權(quán)是辯證統(tǒng)一的，分權(quán)是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下的組織功能層面的分權(quán)。第三，功能性分權(quán)不僅強(qiáng)調(diào)制約而且注重協(xié)調(diào)，因此其目標(biāo)具有廉潔與效率雙重指向。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，功能性分權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中存在著明顯的失衡現(xiàn)象，并因此直接或間接導(dǎo)致了權(quán)力法治與國(guó)家多重治理特征之間的張力。這種失衡集中體現(xiàn)在“強(qiáng)協(xié)調(diào)—弱制約”?！皬?qiáng)協(xié)調(diào)—弱制約”的產(chǎn)生從制度激勵(lì)上看是地方政府在以結(jié)果導(dǎo)向、人格化責(zé)任分擔(dān)為特征的目標(biāo)責(zé)任考核制下的理性選擇。但其產(chǎn)生的基礎(chǔ)在于背后不平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。第一，不平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在決策權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)合以及監(jiān)督權(quán)相對(duì)于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的虛弱。決策者因掌握著組織人事、資源分配等關(guān)鍵權(quán)力，其地位和影響力往往高于執(zhí)行者和監(jiān)督者。在指令式治理模式下，“指令—服從”是制度設(shè)計(jì)和治理實(shí)踐的基本邏輯，執(zhí)行者和監(jiān)督者缺乏足夠的激勵(lì)和能力對(duì)決策者進(jìn)行制衡。特別是在中心任務(wù)背后的政治邏輯支配下，決策權(quán)往往凌駕并且統(tǒng)合執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而相對(duì)于決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)而言，監(jiān)督主體在人事、財(cái)政等方面的依賴性加劇了橫向制約監(jiān)督與組織依附之間的張力，削弱了監(jiān)督權(quán)的權(quán)威和效能。因此，地方治理中時(shí)常出現(xiàn)“一言堂”等專斷現(xiàn)象。第二，失衡的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程體現(xiàn)在決策者由于掌握著目標(biāo)設(shè)定、檢查檢驗(yàn)和激勵(lì)分配等控制機(jī)制，因此，客觀上削弱了執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制約和監(jiān)督功能。目標(biāo)設(shè)定、檢查檢驗(yàn)和激勵(lì)分配是一種典型的縱向制約機(jī)制。決策者通過(guò)設(shè)定目標(biāo)、檢查目標(biāo)，然后再依據(jù)目標(biāo)的完成度來(lái)激勵(lì)和約束執(zhí)行者、監(jiān)督者。在這一過(guò)程中，決策者因掌握著關(guān)鍵的激勵(lì)分配權(quán)（例如人事安排），而使得執(zhí)行者和監(jiān)督者的反向制約或監(jiān)督效果弱化。結(jié)果是，其一，形成了由決策者主導(dǎo)的、基于中心任務(wù)的政治統(tǒng)合邏輯，且中心任務(wù)會(huì)隨著決策者注意力的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變;其二，執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)被統(tǒng)合于決策權(quán)之中，制約和監(jiān)督機(jī)制的工具屬性被強(qiáng)化且因中心任務(wù)的轉(zhuǎn)換強(qiáng)化或弱化，進(jìn)而失去穩(wěn)定性。

因此，加強(qiáng)均衡型功能性分權(quán)體系的制度建設(shè)需要從兩方面著手。第一，在權(quán)力結(jié)構(gòu)維度，優(yōu)化決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)形態(tài)和權(quán)能關(guān)系。在決策權(quán)層面，健全依法決策和決策問(wèn)責(zé)機(jī)制，以程序約束和問(wèn)責(zé)壓力構(gòu)筑決策權(quán)依法行使的邊界，弱化決策權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的凌駕和統(tǒng)合影響。在執(zhí)行權(quán)層面，作為執(zhí)行主體的下級(jí)政府缺乏能力和激勵(lì)制約和監(jiān)督作為決策主體的上級(jí)政府，這種上下之間相互監(jiān)督的失衡性，不僅易產(chǎn)生決策風(fēng)險(xiǎn)，且會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致自上而下監(jiān)督的失效或失靈[22]。因此，需要通過(guò)法律制度設(shè)計(jì)，賦予執(zhí)行主體監(jiān)督功能，增強(qiáng)執(zhí)行權(quán)的自主性，強(qiáng)化執(zhí)行權(quán)對(duì)決策權(quán)的制約監(jiān)督功能。在監(jiān)督權(quán)層面，關(guān)鍵是要強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性、自主性和權(quán)威性。具體包括，通過(guò)組織人事重構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)督主體的獨(dú)立性;通過(guò)制度激勵(lì)和能力建設(shè)增強(qiáng)監(jiān)督主體的自主性;通過(guò)法律授權(quán)和頂層設(shè)計(jì)賦予監(jiān)督主體的權(quán)威性。第二，在權(quán)力運(yùn)行層面，完善程序制約機(jī)制，提高權(quán)力運(yùn)行的法治化水平。首先，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化官員考核制度，改變片面追求結(jié)果的考核導(dǎo)向，把決策和執(zhí)行程序的合規(guī)性、合法性以及受此影響的法治指數(shù)、法治環(huán)境納入考核體系中來(lái)，并提高其考核權(quán)重。其次，建立健全權(quán)力清單制度，增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的制度化和法治化水平，確保程序機(jī)制對(duì)權(quán)力制約的穩(wěn)定性和有效性。再次，建立權(quán)力運(yùn)行流程的可追溯機(jī)制，通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控和備案，實(shí)現(xiàn)“權(quán)過(guò)留痕”，以便于日后進(jìn)行權(quán)力運(yùn)行的合法性審查。最后，應(yīng)建立健全集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)決策主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體追責(zé)、問(wèn)責(zé)的全覆蓋。

四、權(quán)力制約監(jiān)督共同體與功能性分權(quán)的動(dòng)力基礎(chǔ)

從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視角來(lái)看，功能性分權(quán)仍然是一種體制的自我制約和監(jiān)督。這種自我制約和監(jiān)督存在著一個(gè)動(dòng)力性困境，因?yàn)樽岳院蜋?quán)力的擴(kuò)張本性決定了權(quán)力主體難以實(shí)現(xiàn)“自我革命”，通過(guò)自發(fā)的分割權(quán)力形成分權(quán)制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這猶如“再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把”[23]。因此，功能性分權(quán)的構(gòu)建和完善還需要借助社會(huì)的監(jiān)督力量，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)在權(quán)力領(lǐng)域的“監(jiān)督性互賴”（Supervised Interdependence），形成權(quán)力制約監(jiān)督的共同體。通過(guò)外部制約和監(jiān)督倒逼體制內(nèi)部的制約和監(jiān)督。社會(huì)對(duì)公權(quán)力的制約和監(jiān)督通過(guò)權(quán)利控權(quán)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)公民參與、民主協(xié)商、輿論監(jiān)督等力量制約和監(jiān)督公共權(quán)力、構(gòu)筑公共權(quán)力行使的理性和法治邊界。權(quán)利控權(quán)機(jī)制的有效運(yùn)作需要通過(guò)社會(huì)建設(shè)的兩個(gè)維度來(lái)加以保障和強(qiáng)化。第一，社會(huì)參與政治的基礎(chǔ)性建設(shè)，這是權(quán)利控權(quán)機(jī)制的前提條件。具體包括三個(gè)方面：其一，公民權(quán)利得到尊重和確認(rèn)。國(guó)家尊重公民權(quán)利的多元和發(fā)展，并通過(guò)憲法法律等予以確認(rèn)和保障，以增進(jìn)公民的權(quán)利意識(shí)和自主性。其二，擴(kuò)大權(quán)利開(kāi)放秩序，[24]通過(guò)完善信息公開(kāi)制度、政治參與機(jī)制、公共辯論機(jī)制等制度機(jī)制，拓展國(guó)家與社會(huì)之間的公共協(xié)商空間，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的結(jié)構(gòu)化。其三，增加社會(huì)對(duì)政治效果評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和權(quán)重，避免自上而下的政治指令與對(duì)政治效果的評(píng)價(jià)走向同一條“管道”[25]，保障社會(huì)權(quán)利對(duì)權(quán)力行使的過(guò)程和結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的制約監(jiān)督。第二，構(gòu)建和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)社會(huì)對(duì)公共權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制。新技術(shù)條件下社會(huì)空間以及社會(huì)作用于政治的方式都發(fā)生了顯著變化。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，社會(huì)空間開(kāi)始分離為實(shí)體社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)兩種形態(tài)。社會(huì)權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約監(jiān)督也開(kāi)始從實(shí)體社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)兩種空間同時(shí)展開(kāi)。在民主政治基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的社會(huì)階段，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的興起為實(shí)體社會(huì)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督提供了重要補(bǔ)充。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的廣泛性，信息的互通性和透明性，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的“時(shí)空壓縮性”和“時(shí)空伸延性”使得網(wǎng)絡(luò)社會(huì)在權(quán)力監(jiān)督方面有著明顯優(yōu)勢(shì)。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的上述特性降低了社會(huì)了解和介入權(quán)力過(guò)程的成本，也倒逼公共權(quán)力運(yùn)行向公開(kāi)和透明化發(fā)展[25]。其次，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)有助于弱化信息和行為的空間分割，在網(wǎng)絡(luò)空間形成權(quán)力監(jiān)督的集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)更大范圍、效力更強(qiáng)的輿論監(jiān)督。因此，權(quán)力制約監(jiān)督共同體的社會(huì)維度不僅體現(xiàn)在實(shí)體社會(huì)的監(jiān)督還包括網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的監(jiān)督。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已成為體制監(jiān)督的重要補(bǔ)充，在權(quán)力監(jiān)督和反腐敗方面發(fā)揮了顯著作用。但從整體上看，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督仍然存在三個(gè)方面的關(guān)鍵問(wèn)題。其一，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督秩序失范，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)者缺乏有效的制度約束和責(zé)任壓力，網(wǎng)絡(luò)曝光、舉報(bào)具有隨意性，多元化的信息來(lái)源缺乏有效的辨別和確認(rèn)。其二，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督缺乏制度化的監(jiān)督機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督主要依賴規(guī)模性的曝光、分享、轉(zhuǎn)發(fā)以給官方機(jī)構(gòu)施加壓力，來(lái)獲取官方機(jī)構(gòu)的注意和回應(yīng)。其三，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督缺乏有效銜接，實(shí)體監(jiān)督組織往往被動(dòng)地接受網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的信息輸入，在信息采集和共享，對(duì)接平臺(tái)和機(jī)制建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督信息過(guò)濾和轉(zhuǎn)化方面缺乏有效銜接和整合。因此，需要結(jié)合網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的特性，通過(guò)法律法規(guī)和網(wǎng)絡(luò)社區(qū)建設(shè)規(guī)制和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督秩序，培育理性的公共監(jiān)督空間;通過(guò)制度建設(shè)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和實(shí)體監(jiān)督的有效銜接和整合。

五、結(jié)語(yǔ)

不同于西方國(guó)家政府與市場(chǎng)二分的發(fā)展模式，中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)踐展示出國(guó)家與市場(chǎng)相互滲透、相互塑造，國(guó)家與市場(chǎng)二元互動(dòng)合一的思維和邏輯?！罢?市場(chǎng)”共同激發(fā)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，但這一過(guò)程也伴隨著大量的尋租腐敗，形成了改革開(kāi)放以來(lái)高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與高廉政風(fēng)險(xiǎn)的“雙高現(xiàn)象”。新的階段，必須在法治中國(guó)的整體框架下推進(jìn)政治建設(shè)，以保障政治秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。法治中國(guó)建設(shè)的核心邏輯和底層架構(gòu)是權(quán)力法治，因?yàn)樗欠ㄖ螄?guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。權(quán)力得不到有效制約和監(jiān)督，法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)也將無(wú)從談起。雖然三權(quán)分立式的政治性分權(quán)體系不適合中國(guó)的政治體制，但并不否定分權(quán)與制約的實(shí)踐價(jià)值。因此，必須探索構(gòu)建中國(guó)情境下的權(quán)力制約監(jiān)督體系。權(quán)力法治化的過(guò)程嵌入在國(guó)家治理之中，并被國(guó)家治理的深層邏輯所支配。在這一過(guò)程中，權(quán)力法治化與國(guó)家治理的多元目標(biāo)及其特征產(chǎn)生著四對(duì)張力：依法行政與指令式治理之間的張力，縱向制約監(jiān)督與治理聯(lián)盟之間的張力，橫向制約監(jiān)督與組織依附之間的張力，制約監(jiān)督硬化與政治統(tǒng)合邏輯之間的張力。這些張力構(gòu)成了權(quán)力法治實(shí)踐困境的深層原因。而調(diào)適這些張力既需要通過(guò)政治建設(shè)來(lái)構(gòu)建“制約與協(xié)調(diào)”“制約與監(jiān)督”均衡的功能性分權(quán)體系，也需要通過(guò)社會(huì)建設(shè)來(lái)培育國(guó)家與社會(huì)協(xié)同的權(quán)力制約監(jiān)督共同體。

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責(zé)任編輯 范瑞光