略論海域不動(dòng)產(chǎn)登記制度

劉傳龍 姜志清

摘要：自然資源是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力源泉。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指出：推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)資源有償使用制度，實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，陸地資源的開發(fā)利用日益枯竭，而海洋擁有豐富的生物資源、礦產(chǎn)資源、海洋能源，開發(fā)海洋資源具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和戰(zhàn)略意義，探索建立海域不動(dòng)產(chǎn)登記制度，為構(gòu)建海域有償使用制度奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，對(duì)完善登記制度、加強(qiáng)國(guó)家海洋資源管理，提高海洋資源的利用效率，保護(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益及促進(jìn)登記事業(yè)發(fā)展意義重大。

關(guān)鍵詞：海域;不動(dòng)產(chǎn)登記;制度;策略

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）05-0037-40 收稿日期：2021-03-30

作者簡(jiǎn)介：劉傳龍、姜志清，南通市不動(dòng)產(chǎn)登記中心。

1 建立海域不動(dòng)產(chǎn)登記制度的必要性和緊迫性

1.1 從管理層面為國(guó)家科學(xué)有效管理海洋提供了制度基礎(chǔ)，是國(guó)家管理海洋的重要形式和內(nèi)容，適應(yīng)了當(dāng)前加強(qiáng)海洋管理的迫切需要

當(dāng)今社會(huì)，海洋豐富的資源已經(jīng)成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力來源，各國(guó)都在加緊對(duì)海洋資源的利用開發(fā)，而我國(guó)擁有漫長(zhǎng)的海岸線，在南沙群島、西沙群島、渤海、黃海都與鄰國(guó)海域接壤。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)主張管轄的海域面積達(dá)300萬平方公里，其中由原管理機(jī)構(gòu)登記在冊(cè)的無居民海島近7000個(gè)，每個(gè)海島的面積均在500平方米以上，另外面積小于500平方米的無居民海島有上萬個(gè)。過去，我國(guó)并沒有對(duì)海域的權(quán)屬進(jìn)行確認(rèn)，也沒有如何取得海域使用權(quán)的具體程序及方式。自古以來漁民靠海為生，吃海用海的傳統(tǒng)流傳下來，導(dǎo)致人們對(duì)海域所有權(quán)的歸屬存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，大量私自占海、用?，F(xiàn)象發(fā)生。2001年以后，我國(guó)相繼制定了《海域使用管理辦法》《物權(quán)法》等涉及海洋的法律法規(guī)，從海域使用管理的角度規(guī)范了海域使用相關(guān)活動(dòng)。在最新頒布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》中也專門對(duì)海域使用權(quán)登記進(jìn)行了規(guī)定。這些舉措都大大加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)海洋的管理，但海域使用權(quán)登記沒有形成獨(dú)立的制度。隨著海洋資源的開發(fā)，海洋資源的利用不再僅存于近海養(yǎng)殖等形式，逐漸出現(xiàn)了超越原來管理模式的新變化、新情況。在近海地帶港口、海洋附屬設(shè)施都逐漸建起來了，圍海造田的規(guī)模也愈來愈大，由此產(chǎn)生的海洋資源與其附屬物作為資產(chǎn)的整體價(jià)值特別高，對(duì)海域使用權(quán)與建（構(gòu)）筑物一體登記，作為整體資產(chǎn)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、變更、抵押都產(chǎn)生了巨大需求，亟需探索建立統(tǒng)一的海域不動(dòng)產(chǎn)登記制度，這既是國(guó)家管理海洋的重要形式和內(nèi)容，也為國(guó)家推進(jìn)建立海洋資源產(chǎn)權(quán)制度確立了完備的制度基礎(chǔ)。

1.2 滿足了當(dāng)前亟需解決的避免海洋資源過度開采浪費(fèi)、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、提升海洋資源利用效率、落實(shí)海洋資源有償使用制度的現(xiàn)實(shí)需求

海洋資源的開發(fā)較之陸地復(fù)雜，技術(shù)要求高，投資亦較大，過去我國(guó)對(duì)海洋資源的利用和保護(hù)不夠重視，在立法上沒有建立健全完備的政策，在機(jī)構(gòu)上也沒有組建統(tǒng)一的專門管理機(jī)構(gòu)，更多的是民間人員或資本對(duì)于海洋資源的開發(fā)利用，長(zhǎng)期處于“無償、無序、無度”的局面，造成了海洋資源和海洋生態(tài)環(huán)境的極大浪費(fèi)和破壞，嚴(yán)重侵損國(guó)家利益和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，不利于海洋資源的可持續(xù)發(fā)展。建立海域不動(dòng)產(chǎn)登記制度，既加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)于海域使用權(quán)的管理，可以提高資源的利用效率，也從責(zé)任和和義務(wù)角度確定了海域使用權(quán)人對(duì)于特定海域的專屬管理，承擔(dān)避免海洋資源過度開采浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞的責(zé)任和義務(wù)。

1.3 從物權(quán)角度賦予了海域使用權(quán)人的依法占有、使用、受益及處置權(quán)利，保障了使用權(quán)人的相關(guān)權(quán)益

2007年《物權(quán)法》中對(duì)于海域使用權(quán)的規(guī)定，初步確立了海洋資源物權(quán)法律制度?！段餀?quán)法》確立了海域使用權(quán)人對(duì)于海域的占有、使用、收益和排他權(quán)利。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定依法取得海域使用權(quán)，可以單獨(dú)申請(qǐng)海域使用權(quán)登記。依法使用海域，在海域上建造建筑物、構(gòu)筑物的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)海域使用權(quán)及建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)登記。海域不動(dòng)產(chǎn)登記制度，從政府管理層面確定了海域使用權(quán)人對(duì)特定海域使用權(quán)的歸屬，規(guī)定了海域使用權(quán)人海域使用的范圍、期限，確定了海域使用權(quán)人具有轉(zhuǎn)讓、抵押融資的權(quán)力。從物權(quán)概念上，海域不動(dòng)產(chǎn)登記制度確定了海域使用權(quán)人對(duì)海域及其建筑物構(gòu)筑物具有了與房屋、土地、個(gè)人財(cái)產(chǎn)同等的處置權(quán)力，這對(duì)保護(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，具有重要的社會(huì)意義和法理意義。

2 海域不動(dòng)產(chǎn)登記的發(fā)展進(jìn)程

自2002年《海域使用管理法》實(shí)施以來，海洋部門以海洋功能區(qū)劃為導(dǎo)向，以海域權(quán)屬管理為核心，以現(xiàn)代化海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管手段為支撐，科學(xué)配置海域資源，依法開展了海域使用權(quán)登記發(fā)證工作。特別是依托國(guó)家海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，形成了全國(guó)各類海域管理數(shù)據(jù)“一張圖”，極大地提升了我國(guó)海域綜合管理能力。海洋部門形成的一整套海域使用權(quán)登記流程、數(shù)據(jù)資料、信息系統(tǒng)等資源應(yīng)當(dāng)作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的寶貴財(cái)富，充分地繼承吸收。這就要求不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與原來形成的海域使用權(quán)登記規(guī)則進(jìn)行融合，通過有效銜接，實(shí)現(xiàn)海域使用權(quán)在不動(dòng)產(chǎn)登記體系中有效運(yùn)行，有效地支撐和保障海域管理的需要。同時(shí)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的深入，也迫切需要我們統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，加快做好海域使用權(quán)登記與海域管理銜接工作。

3 海域不動(dòng)產(chǎn)登記國(guó)內(nèi)外研究

目前，國(guó)外關(guān)于海域使用權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記制度理論研究成果多已體現(xiàn)在法條上，如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》就是第一部最系統(tǒng)的國(guó)際海洋法典、美國(guó)在海域管理方面采取中央和地方相分權(quán)的形式、加拿大海域綜合管理體制其漁業(yè)與海洋部負(fù)責(zé)海域使用管理及相關(guān)事務(wù)、日本則屬于半集中管理型海洋管理體制。從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)學(xué)者對(duì)海域制度的研究起步較晚，主要在《海域管理法》《物權(quán)法》實(shí)施后。2008年王惠靜在《試論我國(guó)海域物權(quán)登記制度的不足與完善》中，認(rèn)為無論對(duì)于海洋底土、水體或者水面的排他利用權(quán)利，權(quán)利人根本無法予以實(shí)物上的實(shí)際控制且將之彰顯于某種外部方式。由此，海域當(dāng)可視為民法上的物，當(dāng)可視為不動(dòng)產(chǎn)。2011年官建東在《海域使用權(quán)的權(quán)利歸屬與制度完善》中，對(duì)海域的概念與范圍、海域使用的內(nèi)涵與種類進(jìn)行了詳細(xì)的分析，從海域的不動(dòng)產(chǎn)屬性、海域使用的排他和支配性、海域有償使用制度的導(dǎo)向方面證明海域使用權(quán)的物權(quán)性，認(rèn)為海域使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)。2016年趙夢(mèng)提出，海域是三維立體空間，包括水面、水體、海床和底土，多數(shù)海域使用是使用海域垂直方向的部分范圍，對(duì)海域進(jìn)行立體化確權(quán)管理是集約利用海域資源的必然趨勢(shì)。2019年劉方旭在《海域使用權(quán)變更土地使用權(quán)的困境研究》認(rèn)為海域和土地管理部門權(quán)力、規(guī)劃不銜接等，導(dǎo)致填海項(xiàng)目的海域使用權(quán)轉(zhuǎn)換為土地使用權(quán)困難，提出了有關(guān)建議。總體來看國(guó)外海域不動(dòng)產(chǎn)登記制度、相關(guān)法律制度研究起步早，理論發(fā)展成熟，為我國(guó)海域不動(dòng)產(chǎn)登記制度研究提供了很好借鑒。考慮不同國(guó)家立法環(huán)境、登記機(jī)構(gòu)職能等差異，及國(guó)內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化等差別，這些理論成果和成功經(jīng)驗(yàn)不能停留在簡(jiǎn)單模仿，更不能完全照搬。

4 海域不動(dòng)產(chǎn)登記國(guó)內(nèi)實(shí)踐

在海域不動(dòng)產(chǎn)登記方面，國(guó)內(nèi)已逐步從理論研究走向登記實(shí)踐。在天津、青島、大連、寧波、舟山、南通、連云港、廈門、廣州、深圳都出現(xiàn)了以海域使用權(quán)養(yǎng)殖登記、海域與建（構(gòu)）筑物確權(quán)標(biāo)注為特征的橋梁登記、碼頭登記、風(fēng)電項(xiàng)目登記，還出現(xiàn)了在圍填海造地后，海域使用權(quán)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目登記、教育基礎(chǔ)設(shè)施海域使用權(quán)登記、電廠等工業(yè)廠房海域使用權(quán)登記等一些其他特殊形式。

5 推進(jìn)海域不動(dòng)產(chǎn)登記制度的策略思考

5.1 研究梳理海域使用權(quán)及建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)登記相關(guān)制度、流程、技術(shù)方法

原來各地分屬海洋部門管理的海域登記有著各自的登記辦法和操作流程，在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，并未建立統(tǒng)一的海域使用權(quán)登記制度，其登記制度、流程和技術(shù)方法大都延續(xù)以往經(jīng)驗(yàn)，或進(jìn)行了具有當(dāng)?shù)貙傩缘母膭?dòng)，處于混亂、無序、各自為政的狀態(tài)，缺少統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，不能適應(yīng)當(dāng)前統(tǒng)一登記的需要。需在充分調(diào)研各地好的做法基礎(chǔ)上，梳理登記制度、流程和技術(shù)方法，形成全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的海域不動(dòng)產(chǎn)登記辦法和操作流程。

5.2 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)海域與建（構(gòu)）筑物一體登記

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定房屋建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)和森林、林木等定著物所有權(quán)登記應(yīng)當(dāng)與其所附著的土地、海域一并登記，保持權(quán)利主體一致。海域與建筑物和構(gòu)筑物作為一個(gè)整體，價(jià)值特別巨大，需要對(duì)這些資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一量化，開展一體登記，這關(guān)系到海域資產(chǎn)的登記、轉(zhuǎn)移、變更、抵押，對(duì)海域使用權(quán)人實(shí)現(xiàn)其權(quán)益的效益具有重要意義。

5.3 做好陸海結(jié)合項(xiàng)目登記

隨著對(duì)海洋資源的開發(fā)利用，在陸海結(jié)合地帶產(chǎn)生了許多與海洋相關(guān)的企業(yè)，政府逐漸建起了與之配套的大型港口及其附屬設(shè)施，圍填海造地的規(guī)模也越來越大，如何開展以港口、圍填海造地為重點(diǎn)的陸海結(jié)合項(xiàng)目登記，是當(dāng)前海域登記服務(wù)相關(guān)企業(yè)及其他海域使用權(quán)人的重要方面。同時(shí)，在陸海結(jié)合地帶常常存在著模糊的空間，土地與海域的自然屬性常常發(fā)生轉(zhuǎn)變，是否屬于土地登記還是海域登記常常難以界定。需充分調(diào)研近海城市港口和圍填海造地情況，總結(jié)這些城市陸海結(jié)合項(xiàng)目海域登記成功實(shí)踐，做好陸海結(jié)合項(xiàng)目登記。

5.4 理順國(guó)家與地方登記的銜接

過去土地、海域、森林資源等都?xì)w屬于不同部門主管登記，各自有著不同的管理模式。海域登記原歸屬于國(guó)家海洋部門管理，采取的一般是自上而下的分級(jí)管理體制，以行政管理為核心思想，很多地區(qū)采取更多的是對(duì)審批權(quán)限實(shí)行分級(jí)登記，登記資料實(shí)行屬地管理，還有一些地方采取的更傾向于屬地管理體制，在國(guó)家管理還是屬地管理上有著權(quán)力重疊。隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的推進(jìn)，這種海域國(guó)家層面的分級(jí)管理制度與歸屬于地方的屬地管理登記制度存在的問題，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了海洋權(quán)益的維護(hù)，需制定措施理順國(guó)家與地方登記銜接。

5.5 解決好不動(dòng)產(chǎn)登記單元的設(shè)定

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記簿中不動(dòng)產(chǎn)以不動(dòng)產(chǎn)單元為基本單位進(jìn)行登記，不動(dòng)產(chǎn)單元具有唯一編碼。海域不同于土地，有其特殊性，兩者的分宗規(guī)則也不同，如何建立海域登記與土地、房屋、林地、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等自然資源登記數(shù)據(jù)系統(tǒng)、操作方法有序?qū)?，?yīng)從不動(dòng)產(chǎn)登記單元設(shè)定開始。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，土地、房屋登記均采用了不動(dòng)產(chǎn)登記單元進(jìn)行登記，建立了較為成熟的數(shù)據(jù)管理庫(kù)，而海域權(quán)屬管理有自然資源部國(guó)家海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)管理，海域使用權(quán)登記時(shí)需要上傳登記資料，經(jīng)該系統(tǒng)統(tǒng)一配號(hào)。盡管海域使用權(quán)證已合并不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，但實(shí)際確權(quán)登記時(shí)，仍需通過國(guó)家管理系統(tǒng)配號(hào)登記，尚未能實(shí)現(xiàn)與不動(dòng)產(chǎn)登記管理系統(tǒng)直接數(shù)據(jù)交換。換言之，海域不動(dòng)產(chǎn)登記單元號(hào)的設(shè)定還沒有與土地、房屋不動(dòng)產(chǎn)登記單元號(hào)完全對(duì)接，兩者基于不動(dòng)產(chǎn)登記單元號(hào)設(shè)定的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)還需磨合完善。國(guó)家、省、市自然資源管理部門、不動(dòng)產(chǎn)登記部門需交流不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)設(shè)定經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)融合經(jīng)驗(yàn)，建立以不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)設(shè)定為基礎(chǔ)的全國(guó)統(tǒng)一的權(quán)籍管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)，打通海域與房屋、土地在界址點(diǎn)坐標(biāo)定位、立體數(shù)據(jù)模型、宗海圖匹配等方面的難點(diǎn);研究海域使用權(quán)注銷登記適用情形及可操作性，制定合理的海域不動(dòng)產(chǎn)登記分宗規(guī)則。