基于代建管理模式的政府投資項(xiàng)目成本管控淺析

馮銳

【摘? 要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)政府投資項(xiàng)目規(guī)模日漸擴(kuò)大，在項(xiàng)目組織實(shí)施過(guò)程中各類問(wèn)題也隨之暴露。所以我國(guó)各地都在積極探索更為適應(yīng)當(dāng)前時(shí)期以及符合我國(guó)發(fā)展方向和步伐的項(xiàng)目管理模式。代建制管理模式就是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。如何改進(jìn)傳統(tǒng)建設(shè)模式中的弊端，積極合理激活和發(fā)揮社會(huì)力量，優(yōu)化政府投資項(xiàng)目的管理現(xiàn)狀，發(fā)揮政府投資項(xiàng)目應(yīng)有的效益和效果，并保證代建制的健康發(fā)展，都是我們需要一一關(guān)注和研究的事項(xiàng)。代建制是否適合作為政府投資項(xiàng)目投資體制改革的方式，也需要我們?cè)诶碚摵蛯?shí)踐2個(gè)方面加強(qiáng)研究。論文介紹分析了政府代建項(xiàng)目的成本管理思路及措施，僅供參考。

【Abstract】With the rapid development of China's economy， the scale of government investment projects in China is constantly increasing， and various problems are exposed in the process of project organization and implementation. Therefore， all parts of China are actively exploring the project management mode which is more suitable for the current period and in line with the development direction and pace of China. Agent construction management mode is in this context came into being. How to improve the disadvantages of the traditional construction mode， actively and reasonably activate and give play to social forces， optimize the management status of government investment projects， give full play to the benefits and effects of government investment projects， and ensure the healthy development of agent construction system are the issues that we need to pay attention to and study one by one. Whether agent construction system is suitable for the reform of investment system of government investment projects also needs us to strengthen the research in theory and practice. This paper introduces and analyzes the cost management ideas and measures of government agent construction projects， for reference only.

【關(guān)鍵詞】代建管理模式;政府投資項(xiàng)目;成本管控

【Keywords】agent construction management mode; government investment projects; cost control and management

【中圖分類號(hào)】F830.59;F285? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】1673-1069（2021）06-0156-03

1 政府投資項(xiàng)目和代建管理的概述

政府投資項(xiàng)目是國(guó)家和各級(jí)地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、滿足國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)公共需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，按照政府投資范圍，經(jīng)科學(xué)決策后開(kāi)展的各類建設(shè)項(xiàng)目。傳統(tǒng)政府投資只投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目。通常具有項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金需求大、社會(huì)影響廣等特點(diǎn)，同時(shí)，兼顧帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步、拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要保證，政府投資是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的有效手段。隨著“十三五”規(guī)劃及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的持續(xù)向好，政府投資項(xiàng)目正在穩(wěn)中有增，所以提高建設(shè)項(xiàng)目資金的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益，已成為影響當(dāng)前政府投資建設(shè)項(xiàng)目的關(guān)鍵因素[1]。

1.1 政府投資項(xiàng)目特點(diǎn)

1.1.1 成本與收益構(gòu)成復(fù)雜

政府提供的公共物品所考慮的成本是社會(huì)成本，不僅包括直接資源消耗，還包括環(huán)境、社會(huì)等。項(xiàng)目具有較強(qiáng)的外部效應(yīng)，對(duì)外部環(huán)境發(fā)生的間接影響很難用貨幣來(lái)衡量，項(xiàng)目的成本和收益具有不可計(jì)量性，比一般社會(huì)投資項(xiàng)目考慮因素和建設(shè)環(huán)節(jié)復(fù)雜得多。

1.1.2 項(xiàng)目的非營(yíng)利性

一般社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行投資活動(dòng)的目的都是追求投資利潤(rùn)。但對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，非營(yíng)利項(xiàng)目因?yàn)橥c人民群眾的日生活息息相關(guān)，涉及國(guó)家公共利益以及基本公共服務(wù)等，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的組成部門，是確有必要對(duì)這些公益性的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資的。

1.1.3 項(xiàng)目的公益性

政府投資項(xiàng)目更多的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任、社會(huì)貢獻(xiàn)和基本保障，受眾群體也是廣大人民群眾，因此，在項(xiàng)目研究決策階段，往往很難廣泛征求大家意見(jiàn)，在項(xiàng)目規(guī)模和項(xiàng)目定位上更多以政府或相關(guān)行業(yè)主管部門及少數(shù)行業(yè)專家為準(zhǔn)[2]。

1.1.4 政府建設(shè)主導(dǎo)

政府投資項(xiàng)目建設(shè)主體往往以政府行業(yè)主管部門，例如，園林、水務(wù)、城市管理或經(jīng)政府授權(quán)的國(guó)有企業(yè)為建設(shè)主體。本質(zhì)上決策和主導(dǎo)權(quán)依舊掌握在政府手里，缺乏面向公眾的透明度，缺乏項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督監(jiān)管方式，容易造成少數(shù)人集中權(quán)力，易發(fā)生腐敗現(xiàn)象。

1.2 代建制項(xiàng)目管理模式

代建制是在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域推行的一種創(chuàng)新管理機(jī)制，政府通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇符合本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)所需條件的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的投資成本管理、組織建設(shè)實(shí)施、竣工交付使用的制度。代建單位按照合同約定內(nèi)容對(duì)項(xiàng)目代行投資主體責(zé)任，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的組織管理。通過(guò)專業(yè)化的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，達(dá)到保證工程質(zhì)量、控制投資成本、提高預(yù)期效益的目的[3]。

截至目前，在我國(guó)47個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和副省級(jí)省會(huì)城市中，已有32個(gè)開(kāi)展代建制工作，各地在代建制試點(diǎn)階段，大多選擇公益性社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目代建。例如，從廣東省代建項(xiàng)目管理局網(wǎng)站了解到，截至2020年9月，廣東省屬代建項(xiàng)目共116項(xiàng)，總投資約204億元，包括粵東高級(jí)技工學(xué)校北山灣校區(qū)擴(kuò)建工程、省殘疾人康復(fù)基地二期工程、梅州監(jiān)獄遷建、省婦幼保健院工程等項(xiàng)目。

代建制在國(guó)內(nèi)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)迅速發(fā)展的階段，模式已經(jīng)得到了越來(lái)越多的政府主管部門和項(xiàng)目建設(shè)單位的信任和認(rèn)可，呈現(xiàn)出廣闊的發(fā)展前景。

2 代建制管理模式的優(yōu)劣勢(shì)

2.1 代建制管理模式的優(yōu)勢(shì)

代建管理模式的推廣，一定程度上實(shí)現(xiàn)讓專業(yè)人發(fā)揮專業(yè)技術(shù)，改變傳統(tǒng)政府相關(guān)部門投資、決策、管理、實(shí)施“一把抓”的現(xiàn)狀。有效提高項(xiàng)目建設(shè)的效率，節(jié)約政府財(cái)政支出，遏制工程腐敗現(xiàn)象，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提高政府資金的控制性和高效性，也有助于提高建筑行業(yè)整體管理水平。

2.1.1 提高項(xiàng)目管理水平

代建制模式引入專業(yè)的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，通過(guò)配置較為合理的專業(yè)及人員，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、造價(jià)控制、工程實(shí)施、質(zhì)量安全等，提高項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中各個(gè)階段的管理能力和水平，有效控制質(zhì)量、工期和造價(jià)，保證財(cái)政資金的使用效率。另外，將原管理模式通過(guò)代建單位的介入轉(zhuǎn)化為第三方負(fù)責(zé)，減輕了政府部門相關(guān)機(jī)構(gòu)的人員配置成本等。

2.1.2 優(yōu)化管理機(jī)制

從管理方式上將行政職權(quán)與市場(chǎng)行為進(jìn)行切分，通過(guò)權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)的界定明確各方職能。政府部門更好地發(fā)揮行業(yè)管理功能、制定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、提出規(guī)范要求。代建單位作為經(jīng)授權(quán)的實(shí)施單位負(fù)責(zé)具體落實(shí)，雙方以合同或協(xié)議的方式建立法律上的關(guān)系，對(duì)項(xiàng)目有序開(kāi)展創(chuàng)造機(jī)制上的保障[4]。

2.2 代建制管理模式的劣勢(shì)

2.2.1 缺乏法律支撐

在現(xiàn)有基建法律法規(guī)中，代建單位尚未作為基建前期手續(xù)辦理中的某一法定身份地位。在開(kāi)展前期立項(xiàng)、規(guī)劃、選址、土地、施工手續(xù)等方面無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展和承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，即使代建單位愿意主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮代建單位的責(zé)任意識(shí)，但是在辦理上述手續(xù)中仍舊因無(wú)身份，無(wú)法被相關(guān)行業(yè)主管部門或職能部門認(rèn)定認(rèn)可，需要代建單位自行完成或再次協(xié)調(diào)授權(quán)。

2.2.2 資質(zhì)水平差異

在過(guò)往的代建單位招標(biāo)中，關(guān)于資質(zhì)要求一直是無(wú)法明確和統(tǒng)一的，現(xiàn)行的執(zhí)行方式也是差別較大，包括施工、設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理、造價(jià)咨詢、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等。實(shí)際上，各個(gè)資質(zhì)的側(cè)重點(diǎn)和能力差異較大，是否滿足代建管理的綜合能力無(wú)法甄別。缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)證書(shū)以及必要的等級(jí)劃分，對(duì)代建項(xiàng)目的規(guī)模、投資、類型均無(wú)法劃分，在實(shí)際項(xiàng)目管理中也容易出現(xiàn)管理能力不足、質(zhì)量良莠不齊的現(xiàn)象。同時(shí)，缺乏行業(yè)領(lǐng)軍型的標(biāo)桿單位。

2.2.3 收費(fèi)水平偏低

代建單位一般來(lái)講都是企業(yè)，需要以收入實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利。目前，全國(guó)各地關(guān)于代建管理費(fèi)的計(jì)取標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行辦法尚未統(tǒng)一，有的參照建設(shè)單位管理費(fèi)，有的參照全過(guò)程造價(jià)咨詢，有的借鑒類似參建方費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論哪種方式，目前來(lái)說(shuō)都無(wú)法對(duì)代建管理的工作內(nèi)容和范圍進(jìn)行覆蓋，相應(yīng)的實(shí)際情況就是代建單位需要付出的成本更大，承擔(dān)的責(zé)任更多，因此，對(duì)代建單位的要求更高，一定程度上影響了企業(yè)的積極性，制約了代建制的健康發(fā)展。

2.2.4 職責(zé)界限不清

代建單位雖然與業(yè)主單位有合同關(guān)系，是經(jīng)授權(quán)的負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的所有管理工作，或階段性工作。但在實(shí)際操作過(guò)程中，業(yè)主單位對(duì)代建單位的信任程度、對(duì)重大事項(xiàng)的管理決策、對(duì)大宗設(shè)備設(shè)施的采購(gòu)、對(duì)大額資金的撥付使用難免參與其中或發(fā)揮舉足輕重的作用，由此產(chǎn)生的責(zé)權(quán)不清、跨界管理情況，容易導(dǎo)致代建模式的形式化、口號(hào)化。

2.2.5 專業(yè)能力差異

代建是對(duì)項(xiàng)目自前期階段開(kāi)始的全過(guò)程項(xiàng)目管理，要求代建單位應(yīng)具備較高的綜合管理水平和專業(yè)技術(shù)水平。目前的代建單位因各自擅長(zhǎng)和側(cè)重領(lǐng)域有所不同，例如，設(shè)計(jì)、勘察、施工、造價(jià)、咨詢、監(jiān)理、招標(biāo)等，對(duì)項(xiàng)目的整理管理難免存在短板和局限性，尤其是特殊功能建筑，如醫(yī)院、科研等建筑特殊功能不太熟悉。另外，人員流動(dòng)性也對(duì)項(xiàng)目管理的開(kāi)展造成一定影響。

3 項(xiàng)目成本管控思路及措施

3.1 成本管控的總體原則

依托傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目成本的管理模式和思路，結(jié)合建設(shè)單位與代建單位建立的合約關(guān)系和條件，通過(guò)合理界定責(zé)任界限和工作范圍，避免各參建單位因角度、利益不同的原因?qū)?xiàng)目造成干擾。發(fā)揮代建單位的專業(yè)能力優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)代建單位的合約、獎(jiǎng)懲和評(píng)價(jià)制度進(jìn)行完善。制定規(guī)范與健全的法律法規(guī)制度，有效規(guī)范工程管理行為，提高管理的水平，降低工程的管理成本[5]。

3.2 成本管控的具體措施

3.2.1 界定責(zé)任范圍

明確代建單位的工作界面，在前期研究階段發(fā)揮代建單位的應(yīng)有職責(zé)。參與項(xiàng)目技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性及投資必要性論證工作，對(duì)設(shè)計(jì)規(guī)劃及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提出專業(yè)建議和指導(dǎo)，分析研究項(xiàng)目全建設(shè)周期的成本控制措施及目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從決策階段參與工作，避免出現(xiàn)前期工作已經(jīng)完成，后續(xù)照方案實(shí)施，按決策投資，過(guò)程中技術(shù)方案變化大、投資內(nèi)容增加多的情況。

3.2.2 明確獎(jiǎng)懲制度

在與代建單位簽訂的合同中明確建立獎(jiǎng)懲制度。在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和地方有關(guān)法律法規(guī)和基建程序的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)代建單位的主觀能動(dòng)性。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中間階段或建設(shè)完成后對(duì)建設(shè)質(zhì)量、投資把控、合約管理、招標(biāo)采購(gòu)等工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。采用定量與定性相結(jié)合，定量為主的方式，對(duì)代建工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)管理效果突出的方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)，對(duì)工作失職或重大缺陷和損失進(jìn)行認(rèn)定和懲罰。挖掘代建單位的潛能，并在符合相關(guān)法律法規(guī)和合同的前提下，適當(dāng)進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

3.2.3 建立考評(píng)制度

研究實(shí)施項(xiàng)目管理考評(píng)模式，可由行業(yè)主管部門或業(yè)主單位組織實(shí)施。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目業(yè)績(jī)的客觀評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目質(zhì)量、投資控制、招標(biāo)周期、建設(shè)質(zhì)量、整體進(jìn)度等方面進(jìn)行核定。實(shí)施通過(guò)政府有關(guān)部門進(jìn)行公布和排名，對(duì)政府投資項(xiàng)目采用代建制模式的成績(jī)進(jìn)行認(rèn)定?？偨Y(jié)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)項(xiàng)目的代建單位選取提供科學(xué)的依據(jù)，也可參照施工、咨詢、設(shè)計(jì)等管理模式，建立誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系，建立代建管理標(biāo)準(zhǔn)和清單，實(shí)行行業(yè)準(zhǔn)入、設(shè)定行業(yè)白名單和黑名單等方式。

3.2.4 完善政策體系

相關(guān)政府部門需要加快完善代建制中的有關(guān)規(guī)章制度，建立健全的監(jiān)督機(jī)制。從法律的角度來(lái)看，政府必須考慮制定一套完整的代建管理系統(tǒng)。明確代建單位的權(quán)責(zé)，并規(guī)范代建單位的選擇程序。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)需要提高代建市場(chǎng)的水平，并規(guī)范代建單位的技能。為了向解決實(shí)際施工問(wèn)題提供法律依據(jù)，還應(yīng)制定并公布合同的樣本文本，以闡明合同各方的權(quán)利和義務(wù)。政府部門還需要完善代建制的招投標(biāo)制度，規(guī)范招投標(biāo)行為，提供有效的監(jiān)督機(jī)制。這將鼓勵(lì)所有各方自覺(jué)遵守法律法規(guī)，并按照代理人建立市場(chǎng)的原則促進(jìn)健康有序發(fā)展。

3.2.5 提高準(zhǔn)入門檻

項(xiàng)目代建模式對(duì)代建單位的各項(xiàng)專業(yè)能力要求是比較高的，需要具備基建項(xiàng)目的前期階段準(zhǔn)備、規(guī)劃設(shè)計(jì)、報(bào)批報(bào)建、招標(biāo)采購(gòu)、合約管理、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施、質(zhì)量控制等多方面的綜合能力。目前，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)高低不一，如有些要求代建單位應(yīng)具有總承包、甲級(jí)監(jiān)理、甲級(jí)設(shè)計(jì)資質(zhì)，有些是要求代建單位具有工程咨詢、造價(jià)、勘察、招標(biāo)代理等資質(zhì)。由于不同資質(zhì)的側(cè)重點(diǎn)大相徑庭，導(dǎo)致項(xiàng)目單位無(wú)法挑選真正具有綜合項(xiàng)目管理能力的單位。建立全國(guó)統(tǒng)一的代建管理資質(zhì)等級(jí)或標(biāo)準(zhǔn)，是保障行業(yè)健康良性發(fā)展的重要支撐之一。

4 結(jié)語(yǔ)

政府投資項(xiàng)目是國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制中重要的組成部分，代建管理是一種新型的管理模式，我們希望代建制可以將原有政府投資項(xiàng)目管理中的專業(yè)化程度不足、職責(zé)界定不清晰、投資控制能力差、進(jìn)度質(zhì)量管控不嚴(yán)格等各類問(wèn)題予以化解，可以讓代建模式得到更大的發(fā)展和推廣。因此，客觀地分析代建管理模式的現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)和發(fā)展機(jī)制，建立更為合理、健全和完善的管理辦法，發(fā)揮代建模式的預(yù)期績(jī)效，提高政府投資的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率，是本文研究和分析的主要方向和目的，也是促進(jìn)代建管理發(fā)展的重要因素。

【參考文獻(xiàn)】

【1】歐陽(yáng)玉麗.政府委托代建單位對(duì)代建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理思考[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2018（21）：51+53.

【2】吳淑芹.政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管研究[J].中國(guó)管理信息化，2018，21（1）：100-101.

【3】張偉.政府投資項(xiàng)目代建制理論與實(shí)施[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2008.

【4】黃遠(yuǎn)智.政府投資項(xiàng)目代建制度特征及實(shí)踐問(wèn)題的研究[J].建筑管理現(xiàn)代化，2007（2）：13-17.

【5】陸曉春.基于項(xiàng)目治理的代建制項(xiàng)目成功因素研究[D].天津：天津大學(xué)，2009.