內(nèi)部審計(jì)視角的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券政策跟蹤審計(jì)路徑

蔡莉

[摘要] 2020年以來(lái)，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債提速擴(kuò)容、優(yōu)化投向，資金加速落地到各重大項(xiàng)目中。在此背景下，專(zhuān)項(xiàng)債使用單位的內(nèi)部審計(jì)如何助力專(zhuān)項(xiàng)債政策落地實(shí)施，特別是在“嚴(yán)格管理專(zhuān)項(xiàng)債的資金用途，確保專(zhuān)項(xiàng)債資金真實(shí)地投入到項(xiàng)目之中”方面，如何有效履行審計(jì)監(jiān)督責(zé)任，成為“十四五”期間擺在內(nèi)部審計(jì)人員面前的重要課題。本文結(jié)合廣東鐵投集團(tuán)政策跟蹤審計(jì)方面的探索與實(shí)踐，試圖提出內(nèi)部審計(jì)保障專(zhuān)項(xiàng)債政策落地實(shí)施的可行路徑。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì)? ?專(zhuān)項(xiàng)債? ?政策跟蹤

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)項(xiàng)債）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。2020年7月27日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加快地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》，要求提高資金使用效率，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用實(shí)行穿透式、全過(guò)程監(jiān)控。2020年以來(lái)，廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)廣東鐵投集團(tuán)）全面加快省重點(diǎn)鐵路項(xiàng)目建設(shè)，以政策跟蹤審計(jì)為抓手，落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券穿透式監(jiān)管要求，落實(shí)審計(jì)關(guān)口前移，實(shí)施日常管理嵌入式在線審計(jì)，事前、事中、事后點(diǎn)線結(jié)合，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭，立即整改落實(shí)，有力保障專(zhuān)項(xiàng)債資金的規(guī)范使用。

一、專(zhuān)項(xiàng)債監(jiān)管過(guò)程中的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）工程項(xiàng)目和物資采購(gòu)招投標(biāo)中的違規(guī)及不規(guī)范操作

一是應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)，如違反公開(kāi)招標(biāo)規(guī)定，以邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來(lái)源采購(gòu)等方式簽訂合同，或以工程變更的形式委托給施工單位實(shí)施等。二是未按規(guī)定招標(biāo)，如設(shè)置地域、注冊(cè)資本等不合理限制條件，排斥潛在投標(biāo)人或投標(biāo)人;未按規(guī)定履行公開(kāi)招投標(biāo)程序，存在圍標(biāo)等虛假招標(biāo)現(xiàn)象;違規(guī)將第二中標(biāo)候選人確定為中標(biāo)人;關(guān)聯(lián)企業(yè)違規(guī)參加項(xiàng)目投標(biāo)并中標(biāo);多家單位投標(biāo)文件出現(xiàn)相同錯(cuò)誤，涉嫌串標(biāo);以競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式采購(gòu)，結(jié)算價(jià)較同型號(hào)商品市場(chǎng)價(jià)高;中標(biāo)信息公布不及時(shí)、不完整等。

（二）資金管理的違規(guī)及不規(guī)范操作

一是資金使用與管理不到位。未及時(shí)分配下達(dá)政府債券資金，政府債券資金未實(shí)際使用，未統(tǒng)籌盤(pán)活結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的財(cái)政資金，未及時(shí)調(diào)整無(wú)須按原用途使用的政府債券資金，未落實(shí)稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策，建設(shè)進(jìn)度緩慢、資金閑置，資金使用調(diào)整情況未及時(shí)按規(guī)定報(bào)批，挪用、套取或超范圍使用資金，未按規(guī)定程序撥付資金，未設(shè)立專(zhuān)賬核算，使用“白條單”入賬，通過(guò)高套定額等多獲批概算，捐贈(zèng)資金及物資管理不規(guī)范，項(xiàng)目違規(guī)融資等。

二是資金監(jiān)管不到位。未及時(shí)建立健全項(xiàng)目資金監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，致使相關(guān)資金缺乏有效監(jiān)管;審核把關(guān)不嚴(yán)，致使企業(yè)違規(guī)獲得專(zhuān)項(xiàng)資金;資金審批不規(guī)范，撥付資金時(shí)未按規(guī)定取得項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度資料。

（三）建設(shè)管理違規(guī)及不規(guī)范操作

一是項(xiàng)目概算控制不嚴(yán)格、建設(shè)管理不規(guī)范增加投資。工程變更申報(bào)或?qū)徟患皶r(shí);工程變更化整為零、規(guī)避審批;超過(guò)合同約定補(bǔ)償施工單位及設(shè)備供應(yīng)商;超標(biāo)準(zhǔn)列支監(jiān)理費(fèi)、招標(biāo)代理費(fèi);未報(bào)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，按概算3%計(jì)提委托建設(shè)管理費(fèi);未按合同約定扣回相關(guān)工程款項(xiàng)及違約金;項(xiàng)目超配車(chē)輛;建設(shè)單位違規(guī)使用與真實(shí)業(yè)務(wù)不符的票據(jù)進(jìn)行報(bào)銷(xiāo);多計(jì)建設(shè)成本、現(xiàn)場(chǎng)管理不善等增加投資。

二是建設(shè)管理不到位。未按期開(kāi)工、完工，擅自改變建設(shè)內(nèi)容，存在偷工減料、質(zhì)量不合格、施工單位無(wú)資質(zhì)等問(wèn)題;建設(shè)用地閑置或被改變規(guī)劃用途，用地手續(xù)不全，未取得施工許可證先行開(kāi)工建設(shè);未經(jīng)業(yè)主授權(quán)將工程進(jìn)行分包，違法轉(zhuǎn)包或分包給不具備資質(zhì)的單位、工程項(xiàng)目發(fā)包給不具備資質(zhì)的設(shè)計(jì)或施工單位，存在設(shè)計(jì)缺陷或工程質(zhì)量等問(wèn)題;總監(jiān)理工程師到位率不足，部分監(jiān)理人員無(wú)證上崗或無(wú)資質(zhì)上崗，監(jiān)理資料記錄錯(cuò)誤，未及時(shí)辦理竣工決算等。

三是檔案管理不到位。未及時(shí)制定相關(guān)措施落實(shí)工作資料交接制度，未及時(shí)按要求制定并細(xì)化檔案存儲(chǔ)場(chǎng)所、購(gòu)置檔案設(shè)備、配備檔案管理人員等具體措施，未明確檔案資料的具體保管責(zé)任等。

二、問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)的根源分析

一是制度不到位。未及時(shí)把政府專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)管要求嵌入本級(jí)單位內(nèi)部控制體系，管控責(zé)任也未落實(shí)到具體部門(mén)、崗位和人員，導(dǎo)致“兩張皮”現(xiàn)象。

二是管理不到位。政府專(zhuān)項(xiàng)資金涉及的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)涵蓋財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、行政等方方面面。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，各個(gè)部門(mén)似乎都有責(zé)任，但因?yàn)闆](méi)有落實(shí)相對(duì)穩(wěn)定的整合管控機(jī)制，陷入“大家都有責(zé)又都不負(fù)責(zé)”的怪圈。

三是監(jiān)督不到位。在問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)的萌芽期，項(xiàng)目建設(shè)單位如果能夠守好第一道防線，問(wèn)題就不會(huì)演變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn);上級(jí)業(yè)務(wù)監(jiān)管部門(mén)如果能夠守好第二道防線，風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)閾p失的概率會(huì)有效降低;審計(jì)部門(mén)如果能夠守好第三道防線，第一、二道防線充分發(fā)揮作用的概率會(huì)大幅提高。

三、解決路徑

廣東鐵投集團(tuán)以政策跟蹤審計(jì)為抓手，落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券穿透式監(jiān)管要求，落實(shí)審計(jì)關(guān)口前移，實(shí)施日常管理嵌入式在線審計(jì)，審計(jì)目標(biāo)定位于“預(yù)防、效率、規(guī)范”，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭，立即整改落實(shí)。

（一）黨委審計(jì)委員會(huì)為政策跟蹤審計(jì)提供體制機(jī)制支持

2019年12月，廣東鐵投集團(tuán)成立黨委審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)主任由集團(tuán)黨委書(shū)記擔(dān)任。集團(tuán)黨委審計(jì)委員會(huì)要求內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督和保障的雙重職責(zé)，保障經(jīng)濟(jì)安全和重大政策落實(shí)，探索開(kāi)展重大決策跟蹤審計(jì)，推動(dòng)重大政策措施及企業(yè)工作部署真正得到有效落實(shí)。

2020年年初，廣東鐵投集團(tuán)黨委審計(jì)委員會(huì)將政府專(zhuān)項(xiàng)債政策跟蹤審計(jì)（檢查）列為2020年度內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃1號(hào)項(xiàng)目。同時(shí)，明確內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)債管理職責(zé)：一是通過(guò)獨(dú)立評(píng)估和調(diào)查建立冷威懾。以問(wèn)題為導(dǎo)向深查到底，把風(fēng)險(xiǎn)查清、查透。二是審計(jì)關(guān)口前移，從發(fā)現(xiàn)型向增值型、服務(wù)型、預(yù)防型轉(zhuǎn)變。三是強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)價(jià)，對(duì)各有關(guān)部門(mén)和業(yè)務(wù)單位能否按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)債管理及其工作效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。

（二）合理定位與流程設(shè)計(jì)為政策跟蹤審計(jì)提供路徑支持

內(nèi)部審計(jì)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)債政策跟蹤審計(jì)要有明確的定位，是單次任務(wù)性質(zhì)的時(shí)點(diǎn)式（斷點(diǎn)式）審計(jì)，還是連續(xù)性全流程審計(jì)。廣東鐵投集團(tuán)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債政策跟蹤審計(jì)的定位是連續(xù)性全流程審計(jì)，由內(nèi)部審計(jì)牽頭，打破專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)本位主義的思考方式，將流程作為管理對(duì)象，通過(guò)在制度與流程設(shè)計(jì)階段提供咨詢(xún)服務(wù)，明確集團(tuán)各部門(mén)及所屬建設(shè)單位在專(zhuān)項(xiàng)債領(lǐng)域的業(yè)務(wù)管理邊界，厘清工作流程中的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任脈絡(luò)，明確履責(zé)內(nèi)容與追責(zé)、獎(jiǎng)懲等配套機(jī)制，將工作流程縮短為“核心價(jià)值流程”。同時(shí)，解決了內(nèi)部審計(jì)追責(zé)問(wèn)責(zé)缺乏依據(jù)的問(wèn)題。

1.確立專(zhuān)項(xiàng)債管理規(guī)則

內(nèi)部審計(jì)以提供咨詢(xún)服務(wù)為切入點(diǎn)，協(xié)同有關(guān)職能部門(mén)，制定實(shí)施了《廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金管理細(xì)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》），促使專(zhuān)項(xiàng)債有關(guān)工作的管理職責(zé)和邊界得以定義，從而達(dá)到“有章可循，有責(zé)可究，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一”的效果。具體如下：

財(cái)務(wù)資金部作為集團(tuán)公司資金業(yè)務(wù)部門(mén)，會(huì)同合同造價(jià)部及時(shí)完成專(zhuān)項(xiàng)債券資金的申報(bào)工作，負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)債券資金的接收、撥付、歸集等工作;負(fù)責(zé)對(duì)下屬企業(yè)資金業(yè)務(wù)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控;通過(guò)財(cái)務(wù)結(jié)算中心及時(shí)掌控專(zhuān)項(xiàng)債券資金動(dòng)態(tài)，定期統(tǒng)計(jì)各建設(shè)項(xiàng)目公司的專(zhuān)項(xiàng)債月度使用情況。

合同造價(jià)部作為集團(tuán)公司項(xiàng)目投資管理的業(yè)務(wù)部門(mén)，負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目的年度投資計(jì)劃和省級(jí)出資安排，會(huì)同財(cái)務(wù)資金部及時(shí)完成專(zhuān)項(xiàng)債券資金的申報(bào)工作，負(fù)責(zé)審核建設(shè)單位驗(yàn)工計(jì)價(jià)資料的完整性。

審計(jì)工作部作為集團(tuán)審計(jì)監(jiān)督部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債有關(guān)工作和相關(guān)單位、部門(mén)履職等情況進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，負(fù)責(zé)牽頭開(kāi)展對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目使用管理合規(guī)性跟蹤審計(jì)工作，負(fù)責(zé)牽頭督促落實(shí)審計(jì)整改工作。

項(xiàng)目建設(shè)單位作為專(zhuān)項(xiàng)債使用主體責(zé)任單位，須嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)部門(mén)及集團(tuán)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債管理的各項(xiàng)規(guī)定，確保專(zhuān)項(xiàng)債資金合法依規(guī)及時(shí)劃撥，確保債券資金嚴(yán)格實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用;建立健全專(zhuān)項(xiàng)債資金的專(zhuān)項(xiàng)核算管理（按項(xiàng)目對(duì)銀行存款科目設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)輔助核算）以及臺(tái)賬、檔案管理。

《細(xì)則》還對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債資金計(jì)劃、支付單申報(bào)及審批流程進(jìn)行了明確規(guī)定，同時(shí)明確審計(jì)關(guān)口前移至資金計(jì)劃審批階段，審計(jì)工作部要對(duì)相關(guān)職能部門(mén)和所屬企業(yè)的履職情況及月度計(jì)劃審核程序完整性等情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

2.確立專(zhuān)項(xiàng)債跟蹤審計(jì)的組織方式

集團(tuán)黨委審計(jì)委員會(huì)批準(zhǔn)下發(fā)的內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃明確規(guī)定，政策跟蹤審計(jì)由審計(jì)工作部牽頭，各有關(guān)職能部門(mén)派出專(zhuān)家參與，充分發(fā)揮各領(lǐng)域?qū)＜覂?yōu)勢(shì);專(zhuān)項(xiàng)債跟蹤審計(jì)上半年與下半年各開(kāi)展一次;審計(jì)工作內(nèi)容包括對(duì)相關(guān)單位、部門(mén)履職情況的全覆蓋、全環(huán)節(jié)監(jiān)督，對(duì)相關(guān)單位、部門(mén)貫徹落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)債工作的具體部署（集團(tuán)資金撥付、建設(shè)單位收到資金、決策及使用、實(shí)物工作量形成等各環(huán)節(jié)）、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果等進(jìn)行監(jiān)督檢查;審計(jì)范圍包括集團(tuán)本部及所屬企業(yè)。

3.確立點(diǎn)線結(jié)合的在線審計(jì)思路

內(nèi)部審計(jì)通過(guò)制度設(shè)計(jì)階段提供咨詢(xún)服務(wù)，與財(cái)務(wù)部共同研究制定了以合同為索引的建設(shè)資金標(biāo)準(zhǔn)化臺(tái)賬以及專(zhuān)項(xiàng)債資金計(jì)劃表、執(zhí)行表，嵌入審計(jì)關(guān)注指標(biāo)，使臺(tái)賬成為“審計(jì)工作底稿”，為審計(jì)流程的切入提供審計(jì)線索和痕跡。

以事前審計(jì)劃、事中審執(zhí)行、事后審績(jī)效為主線，以每月專(zhuān)項(xiàng)債資金計(jì)劃審計(jì)監(jiān)督為切入點(diǎn)，對(duì)于業(yè)務(wù)部門(mén)審核通過(guò)的月度專(zhuān)項(xiàng)債使用計(jì)劃，內(nèi)部審計(jì)有權(quán)提出暫緩撥付的審計(jì)意見(jiàn)，對(duì)上月審計(jì)提出問(wèn)題的整改情況進(jìn)行跟蹤落實(shí)。通過(guò)政策跟蹤審計(jì)深入施工一線，對(duì)項(xiàng)目管理的重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，重點(diǎn)落實(shí)已撥付使用的專(zhuān)項(xiàng)債資金對(duì)應(yīng)形成的實(shí)物工作量情況。

（三）配套措施為政策跟蹤審計(jì)提供組織保障

1.在線審計(jì)，滾動(dòng)督辦。事前、事中、事后點(diǎn)線結(jié)合，確保每月有專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)意見(jiàn)，每半年有跟蹤審計(jì)（檢查）報(bào)告，采取同步滾動(dòng)方式對(duì)審計(jì)整改情況進(jìn)行梳理、更新、通報(bào)、督辦。

2.整合資源，協(xié)同發(fā)力。做好審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式的雙統(tǒng)籌，統(tǒng)籌安排政策跟蹤審計(jì)與巡察、專(zhuān)業(yè)檢查協(xié)同作業(yè)，審巡聯(lián)動(dòng)、督巡一體，打好“組合拳”，實(shí)現(xiàn)審計(jì)、巡察以及專(zhuān)業(yè)監(jiān)督的協(xié)同管理與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升監(jiān)督威懾力并使整改效果得到有力保障。

3.信息共享，以案促改。組織收集政府專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)公告發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，整理歸類(lèi)形成專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)問(wèn)題庫(kù)，下發(fā)到相關(guān)職能部門(mén)及所屬項(xiàng)目建設(shè)單位，進(jìn)行提醒警示。將內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題同步向集團(tuán)職能部門(mén)及所屬建設(shè)單位通報(bào)，要求各單位“舉一反三、自查自糾，一家問(wèn)題、多家整改”，提高審計(jì)成果的運(yùn)用效能。

4.剛性約束，考核問(wèn)責(zé)。將審計(jì)整改結(jié)果納入下屬企業(yè)年度目標(biāo)責(zé)任制考核，納入下屬企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的考核。對(duì)存在突出問(wèn)題或整改不力的單位進(jìn)行重點(diǎn)督辦，對(duì)整改不到位的單位、整改不力的責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅處理和問(wèn)責(zé)。

（作者單位：廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，郵政編碼：510000，電子郵箱：caili1616@139.com）