“四化四審多維”重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)機(jī)制探索

張耀宏 周旭東 李天星

[摘要]重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是黨中央、國務(wù)院賦予各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要任務(wù)。本文根據(jù)企業(yè)該項(xiàng)審計(jì)工作實(shí)踐面臨的主要問題，從政策解析準(zhǔn)確化、審計(jì)方案細(xì)致化、審計(jì)評(píng)價(jià)科學(xué)化、整改落實(shí)高效化四個(gè)方面，基于“四化四審多維”重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)機(jī)制，深入探究政策貫徹落實(shí)和效用發(fā)揮的有效方法和途徑，為企業(yè)開展重大政策跟蹤審計(jì)注智賦能。

[關(guān)鍵詞]政策措施? ?跟蹤審計(jì)? ?標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范? ?專項(xiàng)審計(jì)

一、企業(yè)開展重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)面臨的主要問題

從近年來的整體實(shí)踐情況來看，開展重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)過程中暴露出多方面的問題，影響了審計(jì)工作效率與效果。

1.政策宏觀把控水平有待提高。在政策跟蹤審計(jì)實(shí)施過程中，不少審計(jì)部門由于缺乏對(duì)被審計(jì)單位應(yīng)落實(shí)政策范圍的研究和論證，缺乏必要的政策關(guān)注范圍評(píng)估方法與篩查工具，導(dǎo)致審計(jì)人員對(duì)應(yīng)當(dāng)納入跟蹤審計(jì)的政策產(chǎn)生誤判、漏判，審計(jì)關(guān)注范圍不當(dāng)。同時(shí)，由于審計(jì)人員自身經(jīng)驗(yàn)和能力水平限制，在政策文件分析過程中，對(duì)具體內(nèi)容理解存在偏差，直接影響相關(guān)審計(jì)方案的制訂，進(jìn)而降低審計(jì)結(jié)論的科學(xué)性。

2.缺乏指導(dǎo)性審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前企業(yè)開展此項(xiàng)工作主要參考過往其他類型審計(jì)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，缺少指導(dǎo)性的政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致審計(jì)工作難以從具體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果等方面系統(tǒng)開展。審計(jì)關(guān)注點(diǎn)覆蓋不全面，不同項(xiàng)目間審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，對(duì)審計(jì)結(jié)論的合理性存疑，進(jìn)而導(dǎo)致審計(jì)成果的實(shí)際運(yùn)用存在困難。

3.審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不充分。由于未建立跟蹤審計(jì)結(jié)果問責(zé)體系，未能根據(jù)細(xì)化的整改事項(xiàng)明確責(zé)任主體，在推動(dòng)審計(jì)整改過程中存在各部門互相推諉情況，限制了審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。同時(shí)，由于審計(jì)資源有限，審計(jì)人員對(duì)整改情況難以做到全面追蹤，導(dǎo)致相關(guān)職能部門對(duì)審計(jì)結(jié)果不重視，未能按要求整改并提高防范意識(shí)，從而陷入“屢審屢犯，屢犯屢審”的不良循環(huán)。

4.未配備充足的審計(jì)資源。各審計(jì)部門由于常規(guī)性審計(jì)仍然占用大量審計(jì)資源，未建立針對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)工作的專項(xiàng)資源分配計(jì)劃。審計(jì)團(tuán)隊(duì)人員不足、人員專業(yè)技術(shù)水平不高、預(yù)算分配不足、缺乏必要的信息化審計(jì)工具等情況普遍存在，導(dǎo)致審計(jì)實(shí)踐進(jìn)展達(dá)不到預(yù)期，降低了重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的監(jiān)督效果。

二、企業(yè)探索重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的機(jī)制思路

企業(yè)重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)工作，應(yīng)以政策貫徹落實(shí)和效用發(fā)揮為兩大目標(biāo)，聚焦政策解析準(zhǔn)確化、審計(jì)方案細(xì)致化、審計(jì)評(píng)價(jià)科學(xué)化、審計(jì)落實(shí)高效化的“四化”指引，通過審形式、查落實(shí)、析價(jià)值、督改進(jìn)的“四審”模式，從專業(yè)培訓(xùn)、組織協(xié)調(diào)、預(yù)算充足、制度匹配、技術(shù)支持等多維度構(gòu)建常態(tài)化資源支撐平臺(tái)，探索搭建“四化四審多維”重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)機(jī)制（見圖1），促進(jìn)企業(yè)更好地落實(shí)重大政策措施，發(fā)揮重大政策措施效用。

（一）聚焦“四化”，指引工作主線

重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)聚焦政策解析準(zhǔn)確化、審計(jì)方案細(xì)致化、審計(jì)評(píng)價(jià)科學(xué)化以及審計(jì)落實(shí)高效化四個(gè)方面，將“四化”思想貫穿于重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)過程，促進(jìn)重大政策措施有效落實(shí)并發(fā)揮效用。

政策解析準(zhǔn)確化是開展重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)。政策解析需要明確政策覆蓋范圍，深刻解讀政策，明晰政策目標(biāo)要求。構(gòu)建篩選機(jī)制，確定政策范圍。審計(jì)人員應(yīng)以核心工作為基礎(chǔ)，建立政策跟蹤范圍指引框架，明確對(duì)應(yīng)的政策措施關(guān)注范圍，并建立政策措施篩選任務(wù)及篩選標(biāo)準(zhǔn)，形成政策跟蹤庫，為常態(tài)化跟蹤工作奠定基礎(chǔ)。深刻解讀政策，明確政策要求。審計(jì)部門應(yīng)深刻解讀政策，并加強(qiáng)對(duì)政策出臺(tái)背景、目標(biāo)及具體要求等的培訓(xùn)力度，使審計(jì)人員悟透政策，夯實(shí)重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作基礎(chǔ)。

審計(jì)方案細(xì)致化是開展重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的核心。審計(jì)工作方案的制訂需要準(zhǔn)確排查政策落實(shí)過程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，并根據(jù)核心風(fēng)險(xiǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)分解細(xì)化審計(jì)工作實(shí)施步驟。剖析落地風(fēng)險(xiǎn)，排查關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。重大政策跟蹤審計(jì)具有清晰的方向性，審計(jì)著力點(diǎn)就是圍繞政策落地和執(zhí)行效果進(jìn)行核實(shí)，因此可以將審計(jì)事項(xiàng)模塊化、流程化。模塊化即將某項(xiàng)政策內(nèi)容分解為幾個(gè)小專題;流程化即梳理出企業(yè)政策落實(shí)的工作步驟，鎖定執(zhí)行堵點(diǎn)，細(xì)化實(shí)施步驟。依據(jù)模塊化、流程化的結(jié)果，分析其中哪些環(huán)節(jié)可能由于監(jiān)管盲區(qū)、實(shí)際困難等出現(xiàn)執(zhí)行缺位，排查隱藏的體制性障礙、制度性障礙和管理漏洞，立足具體的子模塊，從關(guān)鍵控制點(diǎn)的測試要點(diǎn)、測試方法、證據(jù)及數(shù)據(jù)來源、審計(jì)時(shí)間安排、人員任務(wù)劃分等方面細(xì)化審計(jì)實(shí)施步驟，夯實(shí)審計(jì)實(shí)施方案內(nèi)容。

審計(jì)評(píng)價(jià)科學(xué)化是開展重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的關(guān)鍵。在審計(jì)評(píng)價(jià)開展過程中，應(yīng)從政策落實(shí)的程度、準(zhǔn)度以及執(zhí)行環(huán)節(jié)的合法合規(guī)方面著手，確保審計(jì)評(píng)價(jià)的科學(xué)性。聚焦事實(shí)效果，評(píng)價(jià)程度準(zhǔn)度。聚焦政策措施落實(shí)程度，以政策落實(shí)主體的行為為切入點(diǎn)，判斷落實(shí)過程和落實(shí)結(jié)果是否存在弄虛作假、隱瞞實(shí)情的情況;聚焦政策落實(shí)效果準(zhǔn)度，將企業(yè)落實(shí)的實(shí)際效果與政策初衷相比較，評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果的準(zhǔn)確性。圍繞流程環(huán)節(jié)，評(píng)價(jià)合法合規(guī)。聚焦政策落實(shí)過程中資金管理使用的精度，從資金管理、撥付、使用等環(huán)節(jié)著手，評(píng)價(jià)是否存在資金截留、侵占挪用、重大損失浪費(fèi)等情況;聚焦落實(shí)主體職責(zé)履行情況，緊緊圍繞權(quán)力運(yùn)行和職責(zé)履行兩大環(huán)節(jié)，評(píng)價(jià)是否存在權(quán)力濫用、失職瀆職等情況。

審計(jì)落實(shí)高效化是開展重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的保障。跟蹤審計(jì)的階段性成果，須以強(qiáng)有力的問責(zé)和高效的整改措施為保障。明確責(zé)任主體，強(qiáng)化問責(zé)督察。審計(jì)部門要全面梳理審計(jì)查出的問題，制訂審計(jì)整改計(jì)劃，壓實(shí)“被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人—主管部門—崗位負(fù)責(zé)人”三層整改責(zé)任，逐項(xiàng)逐條明確審計(jì)整改負(fù)責(zé)人、目標(biāo)要求和完成時(shí)限，強(qiáng)化問責(zé)監(jiān)督。細(xì)化整改要點(diǎn)，確保整改效果。審計(jì)部門通過列出審計(jì)問題清單和建立審計(jì)整改臺(tái)賬，實(shí)行兩個(gè)清單對(duì)賬銷號(hào)，確保整改措施得到及時(shí)有效落實(shí)、預(yù)期整改效果得以實(shí)現(xiàn)。

（二）專注“四審”，夯實(shí)工作內(nèi)容

從政策形式維度入手，重點(diǎn)審查政策貫徹部署情況。在審查政策是否得以貫徹落實(shí)過程中，可從工作方案制訂、制度支撐、組織與人員支撐、預(yù)算支撐、技術(shù)支撐及協(xié)調(diào)機(jī)制支撐六方面進(jìn)行審查。其中，工作方案制訂方面，需要審查企業(yè)是否及時(shí)發(fā)布實(shí)施方案、是否明確整體與階段性目標(biāo)成果、是否將重大政策落實(shí)工作細(xì)化為工作清單等;制度支撐方面，需要審查企業(yè)是否及時(shí)制定、更新及廢除影響重大政策措施落地的制度規(guī)定等;組織與人員支撐方面，需要審查是否成立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)構(gòu)、是否開展培訓(xùn)宣貫工作并制定績效考核辦法等;預(yù)算支撐方面，需要審查是否撥付重大政策措施落實(shí)必需的款項(xiàng)等;技術(shù)支撐方面，需要審查是否配備重大政策措施落實(shí)的合理工具與技術(shù)能力等;協(xié)調(diào)機(jī)制支撐方面，需要審查是否建立部門間協(xié)調(diào)機(jī)制等。

從政策落實(shí)維度入手，重點(diǎn)審查政策的執(zhí)行落實(shí)情況。在審查政策落實(shí)執(zhí)行進(jìn)度過程中，可從執(zhí)行進(jìn)度管理、資金效率、合規(guī)、權(quán)責(zé)落實(shí)四方面進(jìn)行審查。其中，執(zhí)行進(jìn)度管理方面，需要審查企業(yè)開展重大政策落實(shí)工作進(jìn)度是否與預(yù)定目標(biāo)存在差異，是否存在虛報(bào)工作進(jìn)度等情況;資金效率方面，需要審查預(yù)算撥付部分是否按照計(jì)劃及時(shí)撥付資金、是否按照預(yù)算?？顚Ｓ谩①Y金使用是否存在浪費(fèi)、下級(jí)部門是否及時(shí)向上級(jí)報(bào)告資金使用情況等;合規(guī)方面，需要審查重大政策制定，資產(chǎn)采購、使用和處置，廉政建設(shè)與廉潔等合規(guī)性要求的遵循情況;權(quán)責(zé)落實(shí)方面，需要審查各單位工作人員的責(zé)任落實(shí)情況等。

從政策價(jià)值維度入手，重點(diǎn)審查政策績效目標(biāo)情況。在審查過程中，可從政策措施指標(biāo)達(dá)成情況、方案指標(biāo)達(dá)成情況以及產(chǎn)出效益三方面進(jìn)行審查。其中，政策措施指標(biāo)達(dá)成情況方面，可從企業(yè)是否達(dá)到重大政策要求的量化指標(biāo)等方面進(jìn)行審查;方案指標(biāo)達(dá)成方面，可從企業(yè)是否達(dá)到重大政策措施落實(shí)方案制定的量化效益目標(biāo)等方面進(jìn)行審查;產(chǎn)出效益方面，可從重大政策措施落實(shí)工作完成后是否存在未充分發(fā)揮效益或項(xiàng)目閑置等情況進(jìn)行審查。

從政策整改維度入手，重點(diǎn)審查整改落實(shí)情況。在審查整改落實(shí)成效過程中，可從審計(jì)整改工作是否及時(shí)、整改責(zé)任是否落實(shí)以及整改效果是否達(dá)到預(yù)期三方面進(jìn)行審查。其中，審計(jì)整改工作是否及時(shí)可從各項(xiàng)整改工作是否按照審計(jì)整改清單按時(shí)保質(zhì)完成等方面進(jìn)行審查;落實(shí)整改責(zé)任可從是否壓實(shí)“被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人—主管部門—崗位負(fù)責(zé)人”三層整改責(zé)任，逐項(xiàng)逐條對(duì)審計(jì)整改負(fù)責(zé)人、目標(biāo)要求和完成時(shí)限等方面進(jìn)行審查;整改效果是否達(dá)到預(yù)期，可通過對(duì)比審計(jì)問題清單和審計(jì)整改臺(tái)賬，結(jié)合現(xiàn)場查看、文件調(diào)閱、指標(biāo)計(jì)算等方式進(jìn)行審查。

（三）資源多維，支撐工作落地

開展專業(yè)培訓(xùn)，提高團(tuán)隊(duì)審計(jì)水平。有針對(duì)性地將學(xué)習(xí)內(nèi)容分為政策部分和業(yè)務(wù)部分，進(jìn)行分門別類的培訓(xùn)。通過培訓(xùn)重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)相關(guān)政策內(nèi)容與業(yè)務(wù)專業(yè)知識(shí)，促進(jìn)審計(jì)人員領(lǐng)悟國家各項(xiàng)重大政策精神實(shí)質(zhì)，明確政策實(shí)施的最終目標(biāo)要求，提高團(tuán)隊(duì)審計(jì)水平。

強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，促進(jìn)審計(jì)順利實(shí)施。持續(xù)強(qiáng)化部門之間的橫向協(xié)作和上下聯(lián)動(dòng)，形成政策跟蹤審計(jì)一盤棋。橫向方面，積極與各部門溝通協(xié)作，爭取支持、理解和認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)政策跟蹤審計(jì)工作高起點(diǎn)謀劃、高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;縱向方面，完善審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全政策跟蹤審計(jì)會(huì)商實(shí)施、結(jié)果共享、問題整改聯(lián)動(dòng)制度，形成審計(jì)合力，促進(jìn)政策跟蹤審計(jì)順利實(shí)施。

保障預(yù)算充足，促進(jìn)工作有效落地。在政策跟蹤審計(jì)過程中，根據(jù)單項(xiàng)政策跟蹤審計(jì)所需資源，合理制訂資金預(yù)算計(jì)劃，并且按計(jì)劃及時(shí)足量撥付資金。同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)資金的收入、支出、管理、實(shí)效等環(huán)節(jié)實(shí)施有效監(jiān)督，提高資金使用的效率和效果，保障政策跟蹤審計(jì)工作有效落地。

制定相關(guān)制度，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施流程。針對(duì)政策跟蹤審計(jì)特點(diǎn)制定配套的制度以及具體的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。圍繞政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的原則、內(nèi)容、程序、組織形式、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)結(jié)果公開、審計(jì)整改與結(jié)果運(yùn)用等進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)，建立審計(jì)質(zhì)量控制與評(píng)價(jià)體系，規(guī)范審計(jì)行為，做出政策跟蹤審計(jì)實(shí)施細(xì)則或操作指南等制度性安排。

保障技術(shù)支持，提升審計(jì)執(zhí)行效能。充分利用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，深化大數(shù)據(jù)審計(jì)方法應(yīng)用，依托遠(yuǎn)程審計(jì)工具或大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，快速發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，解決日益繁重的數(shù)據(jù)處理問題，優(yōu)化數(shù)據(jù)處理程序，提高審計(jì)效率。在當(dāng)前政策跟蹤審計(jì)關(guān)注面日益廣泛及審計(jì)資源有限的情況下，有效應(yīng)對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)中大量數(shù)據(jù)信息的搜集、識(shí)別、處理及分析工作的需求。

三、企業(yè)探索重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的成效

一是有效促進(jìn)政策跟蹤審計(jì)工作全面落地。通過在審計(jì)制度體系中對(duì)政策跟蹤審計(jì)的原則、內(nèi)容、程序、組織形式、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)結(jié)果公開、審計(jì)整改與結(jié)果運(yùn)用等方面加以規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政策跟蹤審計(jì)有法可依、有章可循。

二是有效提升政策跟蹤審計(jì)監(jiān)督效能。通過加強(qiáng)內(nèi)外部資源整合，有效確保監(jiān)督多角度、全覆蓋，防范政策執(zhí)行監(jiān)督中的孤島現(xiàn)象;在政策跟蹤審計(jì)過程中，通過全過程監(jiān)督的威懾作用，推動(dòng)政策執(zhí)行部門切實(shí)做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源配置，進(jìn)一步夯實(shí)政策跟蹤審計(jì)監(jiān)督效能。

三是有效推動(dòng)政策跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)。通過在審計(jì)監(jiān)督層面整合紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作成果，推動(dòng)建立政策跟蹤審計(jì)結(jié)果共享、審計(jì)問題整改聯(lián)動(dòng)等工作機(jī)制，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任，把整改結(jié)果與各領(lǐng)導(dǎo)、各部門業(yè)績掛鉤，將責(zé)任問到實(shí)處，促進(jìn)問題整改切實(shí)落地。

[作者單位：國網(wǎng)寧夏電力有限公司? 安永（中國）企業(yè)咨詢有限公司，郵政編碼：510623，電子郵箱：mabel-tx.Li@cn.ey.com]

主要參考文獻(xiàn)

[1] 陳雪萍，徐向真.重大政策跟蹤審計(jì)監(jiān)管重點(diǎn)及整改情況分析[J].審計(jì)月刊， 2020（5）：8-11

[2] 杜桂清.政策跟蹤審計(jì)的難點(diǎn)與對(duì)策[J].商業(yè)會(huì)計(jì)， 2019（24）：76-78

[3] 浙江省審計(jì)學(xué)會(huì)課題組.國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)管理創(chuàng)新研究[J].審計(jì)研究， 2017（3）：19-22+29

[4] 淄博市審計(jì)局課題組.“三維”視角下政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)分析[J].審計(jì)研究， 2016（1）：22-28