國土空間規(guī)劃體系下市縣級專項規(guī)劃體系構建探索

【摘要】建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系是一項系統(tǒng)性工作。目前，各地市國土空間總體規(guī)劃編制已啟動，而專項規(guī)劃作為涵蓋行業(yè)最廣的一項工作，其在國土空間規(guī)劃體系中標準體系構建亟待進一步規(guī)范。本文以國家及湖南省國土空間規(guī)劃體系構建相關文件為基礎，從專項規(guī)劃定義、作用、編制與審批主體、一張圖管控、編制時序等方面對進行解讀，分析得出專項規(guī)劃存在的問題，并針對以上問題對專項規(guī)劃體系構建提出編制及實施建議，提出國土空間規(guī)劃市縣專項規(guī)劃體系構建表。旨在為市縣級國土空間專項規(guī)劃的編制、審批與實施提供參考。

【關鍵詞】國土空間規(guī)劃;專項規(guī)劃;規(guī)劃體系

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.19.010

1、引言

2019年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）（簡稱《若干意見》），正式確立了“五級三類”新時期的國土空間規(guī)劃體系，并將其作為國家空間發(fā)展的指南及各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)，實現(xiàn)“多規(guī)合一”的核心抓手。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上做出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃，其中，專項規(guī)劃強調的是專門性，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制。

2、相關文件對專項規(guī)劃要求的解讀

2.1 定義及作用

一直以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃缺乏清晰定位，直至2019年5月，《若干意見》明確提出專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領域，為體現(xiàn)特定功能，對國土空間開發(fā)保護利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃。相關專項規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細規(guī)劃做好銜接，相關專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背國土空間總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃。明確了專項規(guī)劃的空間屬性及其在國土空間規(guī)劃體系中起著協(xié)同、傳導的重要作用。

2.2 編制與審批主體

2020年9月，中共湖南省委 湖南省人民政府印發(fā)《關于建立全省國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》（簡稱《湖南意見》）提出自然保護地、生態(tài)修復等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批;涉及空間利用的某一領域專項規(guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、林業(yè)草原等專項規(guī)劃，由相關主管部門組織編制。明確了跨區(qū)域或流域以及某一領域專項規(guī)劃的編制主體。要求省自然資源廳根據(jù)國家和省有關要求制定國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃審查要點及技術要求，報經(jīng)省人民政府同意后實施。明確了專項規(guī)劃的審批主體。

2.3 “一張圖”管控要求

《若干意見》提出相關專項規(guī)劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對，批復后納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。明確了規(guī)劃“一張圖”的重要性以及規(guī)劃成果入庫的嚴肅性。

2.4 規(guī)劃編制時序

《湖南通知》要求2020年底前，省自然資源廳會同省發(fā)展改革委制定省級涉及國土空間開發(fā)保護的專項規(guī)劃編制目錄清單，基本完成省級自然保護地、交通、水利、能源等專項規(guī)劃編制，2021年底前全面完成省級其他專項規(guī)劃編制。各地根據(jù)實際確定與總體規(guī)劃同步編制的專項規(guī)劃，并明確完成時間。對不同類型專項規(guī)劃的編制時序做出了不同要求。

2.5 編制目錄清單

《自然資源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》要求省自然資源廳會同省發(fā)展改革委編制涉及國土空間開發(fā)保護的專項規(guī)劃編制目錄清單，報省人民政府同意后實施。市州、縣市結合本地自然地理與人文歷史實際，參照省級專項規(guī)劃編制目錄清單制定本級專項規(guī)劃編制目錄清單。除國家和省有明確要求外，未納入專項規(guī)劃編制目錄清單的，原則上不得編制和批準實施有關專項規(guī)劃。明確了專項規(guī)劃編制目錄清單的重要性。

3、專項規(guī)劃存在問題剖析

3.1 領域覆蓋廣、涉及行業(yè)多

國土空間規(guī)劃體系下的專項規(guī)劃突破了原城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)專項規(guī)劃聚焦城市內(nèi)部的局限，也突破了土地規(guī)劃體系聚焦國土職能內(nèi)部的范圍，其數(shù)量多、行業(yè)多、領域廣。因此，需要以國土空間總體規(guī)劃為統(tǒng)一引領和共同依據(jù)，建立統(tǒng)一的專項規(guī)劃源頭管控機制。

3.2 規(guī)劃層次多、深度不統(tǒng)一

專項規(guī)劃的層次不明確、規(guī)劃深度不一、缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃底板，導致各專項規(guī)劃間、專項規(guī)劃與詳細規(guī)劃間相互沖突，在總體層面各專項空間需求缺乏保障，在細部層面專項規(guī)劃內(nèi)容難以落實。因此，在專項規(guī)劃體系構建中，需要理清專項規(guī)劃編制層次，以更好的落實總體規(guī)劃引導和管控要求，將專項空間訴求傳導至詳細規(guī)劃加以落實。

3.3 編制主體多、管控難度大

因專項規(guī)劃的職能、編制主體多元，而以往的專項規(guī)劃缺乏共同規(guī)劃依據(jù)的約束，導致各專項規(guī)劃目標年限、底圖底數(shù)差異較大，后續(xù)也難以協(xié)同實施。因此，在國土空間規(guī)劃體系下專項規(guī)劃體系的構建中，需要明確國土空間總體規(guī)劃的空間約束力，建立專項規(guī)劃全流程管控機制，加強標準控制。

4、專項規(guī)劃體系構建的策略及實施建議

4.1 統(tǒng)籌體系控制，合理分級分類

國土空間規(guī)劃的核心是空間權益的分配，在國土空間總體規(guī)劃層級需要加強對各相關專項領域空間需求的統(tǒng)籌和綜合平衡，保障其空間權。結合國土空間總體規(guī)劃管控內(nèi)容，嚴格遵守相關文件規(guī)定，根據(jù)領域、行業(yè)精簡分類;針對市縣國土空間規(guī)劃，建議構建“兩級六類”的專項規(guī)劃體系，詳見表1。

4.2 明確體系內(nèi)容，理順類別關系

在專項規(guī)劃體系構建中，需要重點理順以下幾類規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的關系：一是基礎設施專項規(guī)劃：包括交通、市政、水利、能源、信息、農(nóng)業(yè)等基礎設施;二是公共服務與公共安全專項規(guī)劃：包括文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務等公共服務設施及消防、人防、防洪、公共衛(wèi)生安全等綜合防災設施;三是自然資源保護與利用專項規(guī)劃：涉及山水林田湖草的保護和利用、重在政策引導、底線控制、管理措施;四是生態(tài)環(huán)境保護專項規(guī)劃：包括國土綜合整治及生態(tài)修復專項規(guī)劃;五是歷史文化與特色風貌專項規(guī)劃：包括城市風貌、色彩、城市設計、歷史文化保護等;六是特定功能區(qū)域專項規(guī)劃：包括軍事設施、地下空間專項規(guī)劃等。

4.3 明確編制時序，界定編制區(qū)域

明確各類專項規(guī)劃編制時序，對于對國土空間總體規(guī)劃開發(fā)保護格局產(chǎn)生重大影響、在發(fā)改部門發(fā)展規(guī)劃中有重點項目庫管控的綜合交通、水利設施等專項規(guī)劃建議編制年限與國土空間總體規(guī)劃一致，對于公共服務設施等在國土空間規(guī)劃中規(guī)模指標、布局引導較為明確的專項規(guī)劃，可在總體規(guī)劃編制后進行編制。

4.4 對應行政事權，明確管理規(guī)定

明確專項規(guī)劃編制清單后，相關專項規(guī)劃應在國土空間總體規(guī)劃的約束下編制，落實相關約束性指標，不得違背總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。規(guī)劃編制體系確定后，需要明確各類型專項規(guī)劃編制牽頭部門及規(guī)劃編制大綱、數(shù)據(jù)庫要求，自然資源部門需理清各類專項規(guī)劃之間事權邊界，界定各層級專項規(guī)劃編制內(nèi)容與深度，保障各專項規(guī)劃的落地權，各專項規(guī)劃編制內(nèi)容需要與各部門事權相匹配。經(jīng)依法批準后納入國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”進行規(guī)劃管控。

結語：

為落實生態(tài)文明建設思想，建設“富強、民主、文明、和諧、美麗”的社會主義現(xiàn)代化強國，中央一直在推進國土空間規(guī)劃相關工作。該項工作是國土空間各類規(guī)劃體系的整體重構，專項規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)與關鍵一步。本文是基于對國家及湖南省有關國土空間規(guī)劃體系的相關文件的解讀，對國土空間規(guī)劃體系下專項規(guī)劃存在的問題進行了梳理，提出了專項規(guī)劃體系構建的建議，旨在交流學習，希望對國土空間規(guī)劃體系下專項規(guī)劃體系構建有所裨益，提升專項規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學性及可操作性。

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作者簡介：

肖瀟（1988.12-），女，漢族，湖南長沙人，本科，工程師，主要工作方向：規(guī)劃咨詢、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃。