PPP建設(shè)過程中的風(fēng)險控制策略

劉忠勝

摘 要：PPP是我國財政部提出并重點推廣的一種吸引社會投資的投融資管理模式，其主要目的就是對地方融資平臺的債務(wù)問題進行緩解和解決，通過政府和社會自身進行合作的方式來吸引社會資本投資并起到緩解地方債務(wù)的目的。近幾年P(guān)PP項目在實施過程中取得了階段性的成果，不僅對國家治理能力的提升、公共產(chǎn)品供給機制的創(chuàng)新以及公共產(chǎn)品供給效率的提高具有重要作用，而且在目前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、穩(wěn)定經(jīng)濟增長以及促進民間資本投資等方面都發(fā)揮著重要作用。文章首先分析了PPP項目的實施背景和必要性，分析目前PPP項目推進的現(xiàn)狀，然后重點對PPP項目實施過程中可能存在的不同的風(fēng)險因素進行研究，最后提出了相關(guān)風(fēng)險應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：PPP項目;系統(tǒng)工程;運營機制;財務(wù)風(fēng)險;社會資本;投資

中圖分類號：F294 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）06（b）--03

PPP投資與建設(shè)模式主要應(yīng)用對象是政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在實際應(yīng)用中，能夠緩解政府財政資金不足的問題，提高項目管理水平。此模式的應(yīng)用對保證公共基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)等相關(guān)項目的建設(shè)有著積極的作用。近幾年在PPP項目實施的項目決策、審批、建設(shè)以及資金籌措和運營管理等階段中都暴露出較多的亟待解決的問題，不僅導(dǎo)致項目受到損失、使得項目實施的結(jié)果沒有達到預(yù)期，而且也出現(xiàn)了較多項目失敗的現(xiàn)象。因此，PPP項目建設(shè)還需要做好會計方面的把控，提高資金的利用率，進而保障項目正常運營。

1 風(fēng)險因素識別

1.1 PPP理論與運營機制

PPP是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。PPP有其獨特的自身特點：首先，PPP是一個典型的復(fù)合性投融資工具，各方參與者按照合同約定出資，成立特別目的的公司，建設(shè)、運營合作項目。其次，PPP按照“不同的風(fēng)險由最適宜一方承擔(dān)”的原則，合理分配項目風(fēng)險。再次，PPP借鑒物有所值論（Value for Money，VFM），政府部門采用動態(tài)補貼機制，根據(jù)合同約定等進行相關(guān)補貼調(diào)整。最后，PPP形成的是一種公共設(shè)施社會管理的模式，將政府的發(fā)展規(guī)劃與社會參與一方的技術(shù)創(chuàng)新和管理效率相結(jié)合。

1.2 PPP項目經(jīng)典案例分析

據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前中國的PPP項目已達14000多個，涉及交通、醫(yī)療、旅游、能源與環(huán)境建設(shè)等方面。匯總資料來看，成功的項目不少：北京地鐵4號線、京港地鐵的項目和大理市生活垃圾處置的投融資項目，其中成功的項目大多源于當(dāng)?shù)卣膹娏抑С?、融資的渠道寬泛與機構(gòu)的運營能力較強。而失敗的案例更多，主要原因：一是與當(dāng)?shù)卣男庞糜嘘P(guān);二是市民對此項目的情緒不高甚至出現(xiàn)反對現(xiàn)象，繼而出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象;三與市場需求變化和雙方運營決策失誤有關(guān)。

2 PPP項目實施過程中的風(fēng)險分析

2.1 PPP項目范圍界定不清

當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟呈現(xiàn)高速發(fā)展的狀態(tài)，使得PPP項目模式得到廣泛應(yīng)用，涉及各領(lǐng)域，比如城市交通設(shè)施建設(shè)等。究其原因，PPP投資與建設(shè)模式在資金管理以及建設(shè)經(jīng)驗方面有著較大的優(yōu)勢，為政府公共事業(yè)的發(fā)展提供了有效的推動力。不過PPP項目范圍的擴大增加了會計核算的難度。PPP項目建設(shè)種類增加，不過在項目管理方面還存在著一定的問題，比如管理不到位等，影響了會計工作的開展，使得資金利用率低下，進而影響到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的開展。

2.2 財務(wù)和運營方面

此種風(fēng)險是PPP項目實施過程中比較常見也比較突出的風(fēng)險類型，對于財務(wù)風(fēng)險來說，主要指的就是金融風(fēng)險和融資風(fēng)險，其中的金融風(fēng)險則主要體現(xiàn)在對于境外的投資人來說，其將貨幣在東道國貨幣與本國貨幣進行互相兌換時會受到外匯可兌換以及匯率變化的影響，而且項目所在國家出現(xiàn)通貨膨脹以及利率變化等問題會導(dǎo)致項目實施中所使用的各種原材料、設(shè)備以及人工價格隨之波動，而以上這些問題就會對PPP項目的成本以及投資人的盈利以及公司的償債能力產(chǎn)生直接的影響，成為影響PPP項目順利實施的金融風(fēng)險類型。而對于其中的融資風(fēng)險來說，其通常表現(xiàn)在籌資難度比較大。這主要是由于PPP項目與普通的工程項目最大的不同之處就是在招標(biāo)過程中，政府會直接選定中標(biāo)人并且與中標(biāo)人進行特許期協(xié)議的簽署，要求中標(biāo)人在此期限內(nèi)完成規(guī)定的融資任務(wù)，這樣才能保證此協(xié)議的生效。因此，對于中標(biāo)人來說，就會擔(dān)負(fù)不能在規(guī)定時間內(nèi)完成融資的風(fēng)險。而對于運營方面的風(fēng)險來說，就是在PPP項目的投產(chǎn)運營過程中，如果出現(xiàn)生產(chǎn)故障、經(jīng)驗以及管理水平等問題，從而影響運營公司無法對PPP項目進行有效的管理和運營，而上述風(fēng)險會直接對服務(wù)或者產(chǎn)品的質(zhì)量產(chǎn)生影響，這就會對此PPP項目的最終收益產(chǎn)生不利影響。而這些風(fēng)險的產(chǎn)生通常是由于項目公司缺乏一定的項目運營經(jīng)驗而導(dǎo)致的。

2.3 PPP項目公司主體會計核算風(fēng)險

PPP投資與建設(shè)模式下，PPP項目的運行主要經(jīng)歷項目公司成立、PPP項目建設(shè)、項目運營、項目移交流程。在項目公司成立環(huán)節(jié)，以往的會計核算，在具體工作中是以項目公司整體為核算對象，在內(nèi)部產(chǎn)權(quán)主體劃分方面，存在著產(chǎn)權(quán)劃分不明的問題。在分析產(chǎn)權(quán)主體以及經(jīng)濟利益關(guān)系時，常引發(fā)爭議，不利于會計目標(biāo)的實現(xiàn)，因此需要結(jié)合具體情況，來完善項目會計核算工作。在項目建設(shè)階段，存在著的核算問題比較多，由于資產(chǎn)以及特許經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)劃分不明確，使得會計核算工作產(chǎn)生混淆，比如認(rèn)為特許經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)屬于固定資產(chǎn)，影響著會計核算的準(zhǔn)確性。

2.4 建設(shè)風(fēng)險

PPP項目實施中的建設(shè)風(fēng)險數(shù)量比較多且種類繁雜，是PPP項目實施中比較容易出現(xiàn)的風(fēng)險類型，其主要產(chǎn)生于項目建設(shè)的整個過程中，而由于項目建設(shè)的周期較長，其涉及多個不同的部門和環(huán)節(jié)，由此所產(chǎn)生的建設(shè)風(fēng)險類型主要有土地不可獲得的風(fēng)險、完工的風(fēng)險、建設(shè)成本及變更的風(fēng)險、供應(yīng)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險以及環(huán)境保護等方面的風(fēng)險;其次還有在建設(shè)過程中遇到的其他自然因素的風(fēng)險等。而且由于PPP項目通常屬于大規(guī)模且投資比較大的大型項目，其不僅建設(shè)周期較長，而且通常具有較高的技術(shù)含量和較為復(fù)雜的建設(shè)環(huán)境，容易由于建設(shè)技術(shù)以及建設(shè)環(huán)境等問題而影響項目的實施工期，從而導(dǎo)致融資成本的增加未見盈利的降低，甚至?xí)?dǎo)致項目最終失敗。除此之外，在PPP項目的實施過程中還會受到一定的政治風(fēng)險、建造風(fēng)險、法律以及合約風(fēng)險、金融風(fēng)險以及環(huán)境風(fēng)險等風(fēng)險因素的影響，主要表現(xiàn)在項目排他性、法律變更以及政府延期付款等政治風(fēng)險，以及PPP公司破產(chǎn)、違反融資合同、項目合同變更等法律及合約風(fēng)險。此外，自然災(zāi)害、氣象以及氣候的變化也會導(dǎo)致PPP項目難以順利推進。

3 控制PPP項目實施過程中風(fēng)險的措施

3.1 按照法律法規(guī)來進行PPP項目合同的簽訂

針對PPP項目實施過程中可能存在諸多風(fēng)險，首選的風(fēng)險應(yīng)對和控制措施就是進行PPP依法簽訂項目合同。這就要聘請多名具有豐富經(jīng)驗專家和顧問來進行PPP項目內(nèi)容的制定，其中主要包括項目的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、成本、建設(shè)方式以及質(zhì)量指標(biāo)和工期等內(nèi)容的定義和解釋，還要對PPP項目投資人進行嚴(yán)格的篩查。PPP項目需要全程全方位管理，大多采用合同方式，而合同的效力取決于所在地的法律環(huán)境。法律環(huán)境的保障應(yīng)考慮到如何規(guī)范政府方，特別是當(dāng)?shù)卣块T出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)換屆時，往往會出現(xiàn)政策、目標(biāo)，甚至是方向的變更，然而對于社會參與方來講，合作要建立在政府部門言行一致的基礎(chǔ)上，如果遇到政府部門的朝令夕改其必會承擔(dān)很大的代價。此外，為了確保PPP項目合同的順利簽署，還需要在合同簽訂之前做好相應(yīng)的保障措施以及實施計劃的合理制定。尤其是在PPP項目的公開招標(biāo)階段，需要秉持公平、公正、公開透明等原則來選擇多家符合條件的投標(biāo)單位進行公平競標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)的相關(guān)法律法規(guī)，確保中標(biāo)人在符合項目要求的同時，其投資金額最小。因此，應(yīng)完善相應(yīng)的法律體系，保證政策法規(guī)的高層次、高權(quán)威性、一致連貫性，也應(yīng)避免過于籠統(tǒng)、原則性太強而實際操作性差等問題。

3.2 做好成本測算的把控

為了保證后期會計工作能夠順利開展，保證會計核算的準(zhǔn)確性，在項目公司成立階段，要做好融資方案的把控，明確PPP項目性質(zhì)。在具體運營方面，由集團發(fā)起成立集合信托計劃，雙方按照相應(yīng)的比例出資。從項目融資實際情況來說，資金量較大，為了保證項目的成本，需要做好成本測算工作。在具體執(zhí)行的過程中，要做好預(yù)算管理工作，嚴(yán)格控制項目建設(shè)的成本，保證項目投資的效益。政府方或者社會投資人要依據(jù)自身所處的位置，根據(jù)自己的利益點，采取相應(yīng)的預(yù)算控制措施。在具體實施的過程中，為了提升預(yù)算管理水平，需要加大審計隊伍建設(shè)力度，完善審計制度以及條例，將企業(yè)預(yù)算管理作為企業(yè)常規(guī)審計的一部分，定期或者不定期開展項目預(yù)算管理工作。通過明確相關(guān)負(fù)責(zé)人的具體職責(zé)，實現(xiàn)責(zé)任審計和人員績效考核、年終獎相互掛鉤，進而提升預(yù)算管理水平，實現(xiàn)項目預(yù)算目標(biāo)。

3.3 做好分包環(huán)節(jié)的資產(chǎn)確認(rèn)

通常情況下，為了保證公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作快速完成，部分PPP項目公司多采取分包的方式，將建造服務(wù)分包給各個分包商。在此情況下，無法直接確認(rèn)項目建設(shè)的收入以及成本。分包商在結(jié)算項目造價時，由于運作方式以及付費機制等的不同，所支付的費用不同。不過，在進行確認(rèn)時，也需要按照PPP確認(rèn)原則，進行分別確認(rèn)。對于金融資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，均能夠直接確認(rèn)。從付費方式來說，PPP項目付費模式如下：（1）消費者直接付費。此模式下，消費者直接消費相應(yīng)的產(chǎn)品或者服務(wù)，直接支付費用給承包此項目的公司。此類收入屬于PPP項目公司預(yù)投資回收，屬于合法收益。一般來說，供熱和供水等項目多采取此模式。（2）政府補助缺口。政府對可行性缺口進行補助，主要指的是當(dāng)消費者支付的費用難以覆蓋PPP項目公司成本回報以及合理收入時，需要政府按照合同內(nèi)容，采取相應(yīng)的補助措施，填補項目缺口。（3）政府整體付費。通過統(tǒng)一付費的方式，從PPP項目公司手中，購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。此模式適用于公共性服務(wù)項目建設(shè)以及公用型設(shè)施建設(shè)項目。

3.4 強化項目運營階段的把控

項目運營階段，主要涉及收入確認(rèn)和后續(xù)支出的處理，具體如下：（1）收入的確認(rèn)。按照解釋2號的規(guī)定，在金融資產(chǎn)模式下，工程項目公司根據(jù)企業(yè)會計準(zhǔn)則22號—— 《金融工具確認(rèn)和計量》，進行會計處理，由于沒有規(guī)定金融資產(chǎn)對應(yīng)長期應(yīng)收款衍生利息收入如何處理，為企業(yè)留下了此筆收入的操作空間，即使將其歸類為營業(yè)收入以及投資收益，也不會違反準(zhǔn)則規(guī)定，并且不會給項目凈利潤造成影響，不過要是將其確認(rèn)為投資收益，則會造成指標(biāo)變動，比如毛利率等，使得債權(quán)人無法明確PPP項目企業(yè)采取情況，若PPP項目是以發(fā)行股票的方式或者發(fā)行債券的方式進行融資，極易誤導(dǎo)投資者?；诖?，要合理確認(rèn)項目收入。（2）做好PPP項目后續(xù)支出的處理。無論是金融資產(chǎn)模式，還是無形資產(chǎn)模式，對后續(xù)支出進行初始確認(rèn)以及計量時，要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，記入期間費用，不可以資本化。若想做好PPP模式下會計問題的把控，就要積極借鑒先進的經(jīng)驗，推動我國公共項目融資模式的創(chuàng)新和發(fā)展。在借鑒會計核算經(jīng)驗時，必須要立足于國情，合理篩選提煉，制定符合我國國情的專項會計準(zhǔn)則。除此之外，要明確PPP項目會計核算具體范圍。對會計核算范圍進行界定，必須要了解PPP項目所具有的特征，也就是控制。只有明確界定會計核算的范圍，才能夠在會計確認(rèn)的基礎(chǔ)上，開展后期核算，實現(xiàn)會計可比性，保證真實性。

3.5 建立成本控制機制

PPP投資與建設(shè)模式下的成本控制，需要政府和投資方相互合作，為了能夠?qū)崿F(xiàn)成本控制目標(biāo)，就要建立成本控制機制，鼓勵社會資本方做好成本控制。以融資為例，在PPP投資與建設(shè)項目中，前期需要開展融資工作，此項工作主要是由社會投資人負(fù)責(zé)。從政府的視角來說，融資成本要依據(jù)實際，并且要設(shè)置成本上線，對于超出的部分，需要社會投資人自行負(fù)責(zé)。此方式能夠?qū)崿F(xiàn)融資成本風(fēng)險轉(zhuǎn)移，由社會投資人承擔(dān)。若融資成本過低，則難以激發(fā)社會投資人的興趣，缺少利益吸引力，使得融資工作難以有效開展，極易引發(fā)系列問題。除此之外，還可以采取設(shè)置融資成本定額。如此無論實際融資成本高還是低，政府只需要按照設(shè)置的定額，對項目的社會投資人承擔(dān)相應(yīng)的支付責(zé)任，這樣不僅能夠調(diào)動社會投資人的參與積極性，還能夠為其預(yù)留一定的利益空間。當(dāng)PPP項目投資成本比項目概算/預(yù)算低時，節(jié)約下來的成本由政府和社會投資人依據(jù)相應(yīng)的百分比進行分成。

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Abstract： PPP is an investment and financing management mode to attract social investment proposed and promoted by the Ministry of Finance of China. Its main purpose is to alleviate and solve the debt problem of local financing platform， and to attract social capital investment and alleviate local debt through the cooperation between the government and society itself. In recent years， PPP projects have achieved phased results in the process of implementation， which not only plays an important role in the improvement of national governance capacity， the innovation of public goods supply mechanism and the improvement of public goods supply efficiency， but also plays an important role in the current supply-side structural reform， the stability of economic growth and the promotion of private capital investment. This article first analyzes the implementation background and necessity of PPP projects， analyzes the current status of PPP projects， and then focuses on the different risk factors that may exist in the implementation of PPP projects， and finally proposes relevant risk response strategies.

Keywords： PPP project; system engineering; operating mechanism; financial risk; social capital; investment