目標(biāo)責(zé)任制、官員理性行為與公共政策走樣

段靜 原珂 盧揚帆

〔摘要〕目標(biāo)責(zé)任制是公共政策研究領(lǐng)域的重點和難點。本文以G省農(nóng)村危房改造政策為例，通過觀察政策設(shè)計、政策執(zhí)行和政策監(jiān)督等環(huán)節(jié)，探究目標(biāo)責(zé)任制、官員理性行為對政策效果的作用機(jī)理，并試圖突破固有研究范式探尋一個新的邏輯進(jìn)行詮釋。研究發(fā)現(xiàn)：政策主體都有一定的公共服務(wù)動機(jī)，構(gòu)成驅(qū)動政策設(shè)計臻于完善和執(zhí)行趨于有效的正向動力（M）;而目標(biāo)責(zé)任制特別是其中的目標(biāo)分解及考核壓力，構(gòu)成政策主體被迫權(quán)衡乃至選擇策略性行為的負(fù)向阻力（R）。實踐中這兩種力量始終處于博弈狀態(tài)，當(dāng)政策主體的公共服務(wù)動力強(qiáng)于目標(biāo)考核所帶來的阻力（M>R）時，政策實施趨于理想;而當(dāng)兩者力量相當(dāng)（M≈R）時，政策效果呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài);當(dāng)前者不抵后者（M

〔關(guān)鍵詞〕目標(biāo)責(zé)任制;官員理性行為;公共服務(wù)動機(jī);公共政策

〔中圖分類號〕D625 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）04-0030-11

一、問題的提出

改革開放四十多年來，我國財政、行政及社會管理體制逐步轉(zhuǎn)型。在財政上從包干制向分稅制轉(zhuǎn)變（大量增加專項轉(zhuǎn)移支付）、在行政上強(qiáng)化中央與地方分級治理（形成責(zé)任-利益連帶）、在社會管理上以項目制取代單位制等。目標(biāo)責(zé)任制（或稱項目制、行政發(fā)包制等）正是在這些實踐基礎(chǔ)上逐漸衍生成為政府治理的重要制度形態(tài)?！八粌H指某個或某類項目的管理制度或運作過程，更是一種思維模式，決定著國家、社會集團(tuán)乃至個人構(gòu)建決策和行動的戰(zhàn)略或策略?！薄?〕應(yīng)該說，目標(biāo)責(zé)任制根植于我國幾千年中央集權(quán)和壓力驅(qū)動的政治文化傳統(tǒng)，并有效迎合了經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的現(xiàn)實需求（關(guān)系到深化改革的落實執(zhí)行與“績效合法性”延續(xù)），具有重要價值。甚至有學(xué)者認(rèn)為，改革開放以來“中國奇跡”的發(fā)生亦在一定程度得益于目標(biāo)責(zé)任制的推行。〔2〕

其實，反思目標(biāo)責(zé)任制對公共政策影響的現(xiàn)有研究，不難發(fā)現(xiàn)：一是學(xué)者關(guān)注點大多集中在目標(biāo)責(zé)任制對政策執(zhí)行的影響（包括提升執(zhí)行效率或造成執(zhí)行偏離），較少觸及政策（目標(biāo)）設(shè)計和政策監(jiān)督（評價）環(huán)節(jié)，其實目標(biāo)責(zé)任制對這些環(huán)節(jié)亦有明顯作用;二是更多地把目標(biāo)責(zé)任制視為一種制度形態(tài)或治理模式，盡管上升到“體制的精神性內(nèi)涵”高度，但缺乏對目標(biāo)責(zé)任制與政策設(shè)計、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)不同主體心理動機(jī)、行為邏輯互動關(guān)系的分析。按前述思路，若把政策主體的公共服務(wù)動機(jī)視為一種完善與落實政策的正向動力，把目標(biāo)責(zé)任制視為一種制度環(huán)境的外部約束力，則正是這兩股力量之間的動態(tài)抗衡，或帶來公共政策設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督在“理想”與“走樣”之間搖擺。這構(gòu)成一種內(nèi)因和外因?qū)α⒒拥慕忉尶蚣堋?/p>

事實上，通過政策案例來分析目標(biāo)責(zé)任制運作的相關(guān)文獻(xiàn)已或多或少涉及類似思維。如黃宗智等基于“推廣雙季稻”的糧食政策考察，指出項目制在實際執(zhí)行中遵循一套“逐利價值觀”下“權(quán)錢結(jié)合”的邏輯。〔3〕艾云以A縣計劃生育年終考核為例的組織學(xué)考察，亦重點關(guān)注基層政府“應(yīng)對”上級考核檢查的策略過程，并把原因歸結(jié)為監(jiān)督激勵制度與組織目標(biāo)、政治環(huán)境等不兼容?！?〕陳水生認(rèn)為文化惠民政策的項目制實施，存在著國家主導(dǎo)邏輯與地方自主邏輯，官僚政績至上與公民需求之間內(nèi)在邏輯矛盾，從而限制其執(zhí)行效果?！?〕這些研究涵蓋了公共政策的不同類型，觸碰到主體價值觀、制度環(huán)境與政績追求等因素，只是未能提供官員心理與其政策行動相關(guān)聯(lián)的直接素材。

鑒上，本文以G省農(nóng)村危房改造政策為例，探討目標(biāo)責(zé)任制和官員理性行為下的公共政策走樣及其原因。近年G省人大常委會委托本課題組完成對該項政策的第三方績效評價，藉此獲得了有關(guān)政策出臺背景及論證過程的系統(tǒng)資料，并通過深入基層開展調(diào)研，掌握了不同層級、不同環(huán)節(jié)政策主體心理態(tài)度及其相應(yīng)行為選擇的經(jīng)驗證據(jù)。這是一項典型的民生保障政策，其“走樣”主要表現(xiàn)在：政策（目標(biāo)）設(shè)計環(huán)節(jié)是“精心選擇”“有所保留”，政策執(zhí)行環(huán)節(jié)是“先易后難”“避重就輕”，政策監(jiān)督環(huán)節(jié)是“冠冕堂皇”“心照不宣”。評價結(jié)果則發(fā)現(xiàn)：不是各級官員不想把政策做好，恰是受制于目標(biāo)責(zé)任制的強(qiáng)大壓力（指標(biāo)考核與責(zé)任追究），只能被迫理性地選擇“下有對策”，以致形成一種表面“政績顯著”而內(nèi)在“華而不實”的局面。

二、文獻(xiàn)回顧與研究進(jìn)展

（一）關(guān)于政策主體人性與公共服務(wù)動機(jī)的論述

學(xué)界對政府官員或公共政策主體究竟是“好人”還是“壞人”長期存有爭議。從某種程度上講，它是進(jìn)行政策效果研究乃至服務(wù)型政府建設(shè)的一個前置性問題。但人性假設(shè)更為直接的表象是對他們公共服務(wù)動機(jī)的判斷。盡管公共選擇學(xué)派與新公共管理理論等主張把政府官員視為與市場參與者沒有實質(zhì)性區(qū)別的“經(jīng)濟(jì)人”，但更多的學(xué)者傾向于認(rèn)為：“政府官員應(yīng)比企業(yè)經(jīng)理們更看重為大眾做有意義的事”〔6〕。如有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)專門建構(gòu)一種公共服務(wù)領(lǐng)域的“公共人”屬性來取代傳統(tǒng)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)?！?〕其背后所指，即公共部門的供職者們理當(dāng)擁有比私人部門職員更高的公共服務(wù)動機(jī)水平;他們更傾向于“為公眾服務(wù)的信念發(fā)憤工作，重視幫助他人、造福社會和自我奉獻(xiàn)”。

有關(guān)公共服務(wù)動機(jī)的規(guī)范定義較為復(fù)雜。一般認(rèn)為，佩里和懷斯在1990年發(fā)表的論文中正式提出這一概念，即“個人對公共機(jī)構(gòu)特有目標(biāo)做出敏感回應(yīng)的一種心理傾向”〔8〕。隨后瑞尼和斯坦伯爾進(jìn)一步將其界定為“一種服務(wù)于團(tuán)體、地方、國家乃至全人類利益的利他主義動機(jī)”。這一理解讓公共服務(wù)動機(jī)的指向超越了公共部門而具有普遍意涵。最近20年間，學(xué)界逐漸認(rèn)同應(yīng)在結(jié)構(gòu)或影響因素的層面來對公共服務(wù)動機(jī)加以闡釋，提出諸如“公共服務(wù)動機(jī)過程”等理論。但對本研究而言，更有啟發(fā)價值的是基于公共服務(wù)動機(jī)內(nèi)涵解讀的系列實證探索和發(fā)現(xiàn)。一是關(guān)于公私部門職員公共服務(wù)動機(jī)的比較。休斯頓（Houston）、比爾倫斯和凡登布萊克（Buelens& Van den Broeck）等發(fā)現(xiàn)公務(wù)人員對物質(zhì)獎勵的傾向度要低于私人部門員工;〔9〕〔10〕富蘭科斯（Francois）指出公共服務(wù)動機(jī)使得公共部門至少能夠以不低于私人部門的效率來提供社會服務(wù);〔11〕瓦萊特和格蘭特（Wright & Grant）則進(jìn)一步驗證了公務(wù)人員更傾向于內(nèi)在價值的實現(xiàn)，而非外部或經(jīng)濟(jì)的獎勵?！?2〕二是公共服務(wù)動機(jī)對組織和個人績效的影響。布魯爾和賽爾登（Brewer & Selden）、納夫和克拉姆（Naff& Crum）都證明了政府職員的公共服務(wù)動機(jī)與其對工作（績效）滿意度之間存在顯著正向關(guān)系?！?3〕〔14〕布魯爾和賽爾登對美國國會議員的數(shù)據(jù)分析和金（Kim）對韓國各級政府1700多名政府雇員的研究，也證明了公共服務(wù)動機(jī)對可感知的組織績效有明顯促進(jìn)作用?！?5〕李小華和董軍發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)動機(jī)與個體績效存在正相關(guān)關(guān)系，即服務(wù)動機(jī)強(qiáng)的公務(wù)員績效表現(xiàn)更高。〔16〕

應(yīng)該說，就兩類關(guān)系取得樂觀結(jié)果的研究者占大多數(shù)。這在相當(dāng)程度上為本文關(guān)于公共政策主體的理想人性假設(shè)提供了依據(jù)。韋伯認(rèn)為，科層制組織有職責(zé)分明、照章辦事等特點，組織中的成員為因循而刻板的技術(shù)官僚。但現(xiàn)實似非如此。作為公共政策設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督主體的各層級政府官員，若都是出于公共服務(wù)動機(jī)自主設(shè)定績效目標(biāo)并導(dǎo)向績效行為的“自為行動體”，則其在公共政策過程中即會充分發(fā)揮主觀能動性，做出積極貢獻(xiàn)。

（二）關(guān)于目標(biāo)責(zé)任制及其對公共政策影響的研究

針對目標(biāo)責(zé)任制的運作機(jī)理及對公共政策影響，主要有兩種研究進(jìn)路：一是政治學(xué)的路徑，即從基層政權(quán)實踐出發(fā)，運用翔實的案例來分析政府治理或公共政策的基本特征和運行邏輯，并就目標(biāo)責(zé)任制在其中的激勵和約束作用提出反思。如榮敬本等通過對河南新密市縣鄉(xiāng)兩級政治運作的詳細(xì)解讀，提出“壓力型體制”作為改革開放后我國政府體制的總體概述，其中最直白的呈現(xiàn)就是“任務(wù)項目化、項目指標(biāo)化、指標(biāo)數(shù)量化”的目標(biāo)責(zé)任制形態(tài)，以致衍生出各種“運動式治理”和“上有政策、下有對策”現(xiàn)象。〔17〕徐勇、黃輝祥以河南省L鄉(xiāng)為個案的分析亦指出：目標(biāo)責(zé)任制在鄉(xiāng)村治理中通過一種“行政主控”的權(quán)力運作帶來“領(lǐng)導(dǎo)績效”，確保上級分配各項任務(wù)的完成，但存在目標(biāo)值設(shè)定過于剛性以及村干部受到禮俗關(guān)系干擾而消極應(yīng)付等弊端?！?8〕此外，吳毅、王漢生和王一鴿等對不同層級政府招商引資、土地開發(fā)、迎接檢查等各領(lǐng)域工作如何受目標(biāo)責(zé)任制影響均作了深度觀察與思考，基本上將其視為一把“雙刃劍”，即為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會秩序發(fā)揮了重要作用，同時也帶來一些悖論性的結(jié)果?！?9〕

二是組織社會學(xué)的路徑，側(cè)重關(guān)注目標(biāo)責(zé)任制下組織管理和運作的層次、制度環(huán)境以及制度演進(jìn)等問題。折曉葉、陳嬰嬰采用自下而上和自上而下兩種視角交替觀察了財政轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)入村莊的社會過程，指出“項目制作為新舊體制銜接過程中對既得利益補償?shù)闹匾獧C(jī)制，為分級治理邏輯的匯合搭建了一個制度平臺”。〔20〕周黎安等的系列研究則提供了目標(biāo)責(zé)任制有關(guān)激勵作用如何通過地方官員的“相對績效考核”被進(jìn)一步放大的證據(jù)。〔21〕周雪光在具體分析了基層政府間的“共謀現(xiàn)象”后指出：“共謀行為不能簡單歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復(fù)發(fā)生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的共同產(chǎn)物，在很大程度上是近年來政府制度設(shè)計，特別是集權(quán)決策過程與激勵機(jī)制強(qiáng)化所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果?！薄?2〕

（三）關(guān)于公共政策（執(zhí)行）走樣的原因分析

一是資源依賴與街頭官僚自由裁量權(quán)的行使。一方面，街頭官僚每天都面臨著多元的政策任務(wù)，這些任務(wù)之間的優(yōu)先次序、互動關(guān)系嚴(yán)格受制于所處的制度環(huán)境;資源不足作為一種整體性約束導(dǎo)致其不可能全力執(zhí)行所有的任務(wù)?！?3〕另一方面，盡管街頭官僚處于公共政策的末端，但實際卻擁有較強(qiáng)的“政策制定力”即執(zhí)行中的自由裁量權(quán)，因為服務(wù)群體不確定、層層考核壓制及資源匱乏等因素在相當(dāng)程度阻礙了其對理想目標(biāo)的追求，他們只有在既定框架下盡可能選擇一些易出績效、方便測量的政策目標(biāo)去落實，從而忽略一些難以實現(xiàn)或不好衡量的目標(biāo)。

二是地方官員“晉升錦標(biāo)賽”的激勵。在現(xiàn)有體制環(huán)境下，地方政府有關(guān)公共政策（績效目標(biāo)）的選擇往往是根據(jù)上級政府考評及與同級政府進(jìn)行“政績錦標(biāo)賽”需要來確定。政府官員的晉升流動與政策目標(biāo)完成情況（或說政績水平）緊密相連;因此幾乎是上級政府考核什么指標(biāo)，下級政府就關(guān)注什么指標(biāo)?！?4〕也有可能是上級政府急于凸顯政績卻未充分考慮執(zhí)行成本與困難程度等，提出了不切實際的政策要求;那么在強(qiáng)競爭壓力下，作為“被考”的下級往往采取共謀行動來應(yīng)付上級或挪用其他資源來完成指標(biāo)，從而形成政策異化。

三是委托代理理論中的代理人道德風(fēng)險。若將公共政策的制定與執(zhí)行者（上下級政府部門）之間視為一種委托代理關(guān)系，則作為代理人的執(zhí)行者擁有互異的利益訴求，可能以犧牲政策執(zhí)行為代價，將政策目標(biāo)置換成自身利益的最大化。同時，政策設(shè)計者與執(zhí)行者存在信息不對稱，構(gòu)成所謂代理人的道德風(fēng)險，即政策執(zhí)行者容易選擇性地將行動集中在一些易出成果的顯性任務(wù)上。〔25〕目前我國“條塊”分割的政府體制也為政策代理人留下可以斡旋的空間，幫助其爭取對已方有利的政策任務(wù)。此外，借助于政策普遍規(guī)則與地方特性之間的矛盾，執(zhí)行者往往也會根據(jù)“成本—收益”邏輯來對政策進(jìn)行“再制定”，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣。

三、政策分析：以G省農(nóng)村危房改造政策為例

（一）G省農(nóng)村危房改造政策實施概況

農(nóng)村危房改造補貼政策近年在全國各地著力鋪開，作為落實國家保障性安居工程的重要內(nèi)容，亦關(guān)系到全面建設(shè)小康社會與推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧等重大戰(zhàn)略實施。G省該項政策最早啟動于2003年，迄今已歷17年，期間經(jīng)過了數(shù)次調(diào)整升級，其目標(biāo)定位、對象范圍、實施方案與補貼標(biāo)準(zhǔn)等都有了較大改變，包括省級領(lǐng)導(dǎo)班子任職更替及其牽頭主管部門的變化，亦對政策形態(tài)產(chǎn)生了一定影響?？傮w上，G省該政策共實施2輪，有4個較明顯的階段;每后一階段政策目標(biāo)設(shè)置都是對前一階段的加碼，不同階段有關(guān)要求又彼此嵌套，但政策的核心要素、基本規(guī)則與執(zhí)行路徑保持了大體一致。

第一階段從2003年到2007年，可稱為“農(nóng)村安居工程”階段。2003年8月，G省省委省政府以“十項民心工程”首項的名義，要求從2004年起至2010年分期分批對全省農(nóng)村15萬戶危房進(jìn)行改造;由省扶貧辦牽頭組織，省級財政在此期間每年安排3000萬元，專項用于扶持邊遠(yuǎn)山區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)仍居住在殘危房、茅草房和泥磚房的貧困農(nóng)戶實施殘危房改造，每戶補貼4000元（其中較發(fā)達(dá)的7個地市自行安排資金完成省級部署工作）。補貼以農(nóng)戶自愿申報，經(jīng)村-鎮(zhèn)-縣-市逐級上報后錄入全省扶貧信息系統(tǒng)統(tǒng)一管理。2005年底，省委提出要加快工程進(jìn)度，力爭在2007年底完成全部改造任務(wù)。為此省財政廳加快資金撥付，并將每戶補助標(biāo)準(zhǔn)從4000元提至5000元。

第二階段從2007年底到2010年，可稱為“扶貧雙到”階段。2007年12月，G省上任僅數(shù)日的省委書記在調(diào)研時提出扶貧開發(fā)要“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”。省扶貧辦經(jīng)深度研究后形成系列上報材料，獲批示要“調(diào)動多方力量，爭取在5年內(nèi)讓全省3409個貧困村37萬戶157萬人實現(xiàn)脫貧”，農(nóng)村危房改造即為扶貧開發(fā)的一項重要內(nèi)容。次年5月，“城鄉(xiāng)住房困難戶占總戶數(shù)比重”被列為全省市廳級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)。2009年10月，布置第二輪全省農(nóng)村危房改造任務(wù)制定的數(shù)據(jù)摸底和清查工作;其中補助對象認(rèn)定的條件調(diào)整為：一是低收入戶，即當(dāng)時扶貧標(biāo)準(zhǔn)線家庭年人均收入1500元以下;二是住房困難，農(nóng)村居住在土坯泥磚房、茅草房或借用他人住房的無房戶。經(jīng)各地摸查、村集體評議、公示后逐級上報，最終確認(rèn)全省共有54.15萬戶農(nóng)村低收入住房困難戶?？傮w上，這是第二輪補貼政策醞釀及任務(wù)摸查的階段（含此前未完成任務(wù)的地區(qū)繼續(xù)實施及新政策試點）。

第三階段從2011年至2014年中，可稱為“落實十二五”階段。以此前確定的54.15萬戶為任務(wù)總數(shù)，自2011年起用5年左右時間完成改造建設(shè)。省級財政補貼標(biāo)準(zhǔn)為10000元/戶，要求市縣級配套不少于5000元/戶。2012年G省被列入中央農(nóng)村危房改造擴(kuò)大試點省份，中央給予7500元/戶補貼?？紤]物價上漲等因素，省財政實際按15000元/戶向下安排額度（中央和省各7500元/戶），仍要求市縣級配套不少于5000元/戶，但當(dāng)年實際到達(dá)農(nóng)戶保持10000元/戶不變，多出的資金用于增加名額;2013年起執(zhí)行15000元/戶補貼標(biāo)準(zhǔn)。截至2014年底，省級以上財政累計撥付54億元，完成了44萬戶農(nóng)村低收入住房困難戶的住房改造。

第四階段為2014年下半年至今，可稱為“政策攻堅與分類實施”階段。由于中央該項政策主管部門一直是住建部，為方便銜接，2014年7月起G省農(nóng)村低收入住房困難戶住房改造工作劃歸省住建廳統(tǒng)一組織?？紤]經(jīng)過前幾年實施，“剩下都是最難啃的硬骨頭”，省住建廳接管后再次組織核查，以農(nóng)村分散供養(yǎng)的低保/五保/殘疾與他貧困戶、經(jīng)住建部門鑒定的C/D級危房、唯一長期自住3項作為條件，重新確定全省“最急需”改造的對象為32.8671萬戶，經(jīng)省政府批準(zhǔn)按2015年12.82萬戶、2016年12萬戶、2017年8.0471萬戶的計劃落實。補貼對象逐步集中到重點人群，并實行差異化標(biāo)準(zhǔn)：一是對拆除重建的分散供養(yǎng)五保戶和建檔立卡貧困戶，省級以上補貼分別提至每戶24000元和30000元，要求市縣分別配套不低于每戶5000元和10000元;二是對少數(shù)民族自治縣對象和農(nóng)村貧困殘疾人戶，省級以上補貼每戶分別提高5000元和6000元;三是扶貧“雙到”幫扶對象由對口幫扶單位再安排資金支持，納入改造計劃且經(jīng)核實的受災(zāi)“全倒戶”，省級財政再給予每戶10000元專項補貼。

（二）G省農(nóng)村危房改造政策走樣的表現(xiàn)

盡管做了較完善的任務(wù)摸查，且在實施的不同階段因時調(diào)整、反復(fù)定位和推進(jìn)，但績效評價發(fā)現(xiàn)，G省農(nóng)村危房改造政策的設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)仍存在系列較為深層的問題。若以“政策走樣”來概括，其具體表現(xiàn)為：

1.政策目標(biāo)“精心選擇”“有所保留”

政策設(shè)計是政策實施的首要環(huán)節(jié)，其關(guān)鍵又是選擇一個適當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)和實現(xiàn)該目標(biāo)的行動方案。因此，政策目標(biāo)在相當(dāng)程度決定了政策執(zhí)行結(jié)果。G省農(nóng)村危房改造政策在目標(biāo)設(shè)計環(huán)節(jié)，經(jīng)過了多輪自下而上摸底匯總和自上而下決策分解的過程，表面上自然符合“調(diào)查研究”“集思廣益”的民主決策模式。但深入調(diào)研后不難看出，參與政策目標(biāo)制定的各層級主體藏在每一步“合規(guī)行為”的背后卻有一顆“深思熟慮”的心。

首先，不論哪項政策其標(biāo)準(zhǔn)都不可能是完全精確的，尤其關(guān)于質(zhì)量、程度等方面即需執(zhí)行者根據(jù)實際自行判斷，即擁有自由裁量權(quán)。農(nóng)村危房改造政策要求對象：一為家庭年人均收入1500元以下，但家庭年總收入具體如何統(tǒng)計，或哪些家庭成員應(yīng)當(dāng)計入，并無確定標(biāo)準(zhǔn);二為住房困難或C/D級危房，多數(shù)基層主管部門既無條件也無資源組織專業(yè)技術(shù)人員逐戶上門鑒定，故往往依靠的是“目測”。這兩項現(xiàn)實決定了對全省需要改造的農(nóng)戶數(shù)量（任務(wù)范圍）統(tǒng)計必然是有彈性的。其次，盡管公共服務(wù)動機(jī)假定政府官員都是“想讓政策盡可能惠及全部需要人群”的善政者，但對執(zhí)行層來講，如果上報一個“較大”的基數(shù)，會擔(dān)心日后完不成而被問責(zé)，如果上報“太少”又顯得工作不努力;對決策層來講，如果發(fā)布一個“較低”的政策總目標(biāo)，既不能成為抓手也不能突出政績，如果目標(biāo)定的“太高”，又會因為完不成無法交代?？梢姡蠈雍突鶎诱賳T盡管也想全面普惠（擴(kuò)大政績），但出于對層級政府運作和政策實施過程（主要是目標(biāo)責(zé)任制）的“理性”預(yù)期，卻不大可能依據(jù)“完全實況”設(shè)定任務(wù)，這個環(huán)節(jié)更多時候是先“看看別人怎么樣”，再“精心選擇”一個“跳起來能夠得著”的目標(biāo)。

以G省農(nóng)村危房改造政策第二輪任務(wù)確定為例，2008年，省扶貧辦布置一次全省數(shù)據(jù)統(tǒng)計，主要由鎮(zhèn)村自行組織摸查并逐級上報，匯總后全省共有需要改造的農(nóng)村危房150多萬戶。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)看后覺得“不可思議”，“我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧開發(fā)多年，這一數(shù)字很難向上交代”，遂要求各級對上報數(shù)量重新核實。第二次摸底調(diào)查的結(jié)果，全省共有農(nóng)村危房30多萬戶。但這比上次匯總整整少3/4萬戶，差距如此懸殊，省領(lǐng)導(dǎo)“對此不放心”，責(zé)令省級相關(guān)主管部門聯(lián)合組成檢查組，對各地上報的農(nóng)村低收入住房困難戶進(jìn)行隨機(jī)抽查，再核無誤后，將各地數(shù)量提供給省考核辦，作為考核各地黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部落實“城鄉(xiāng)住房困難戶占總戶數(shù)比重”指標(biāo)的任務(wù)基數(shù)，同時也作為各級財政安排補貼資金的測算依據(jù)。三次排查之后，經(jīng)省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組會議討論通過，最終確定了后續(xù)5年全省農(nóng)村危房改造總?cè)蝿?wù)數(shù)為54.15萬戶。

這一過程或難以成為政策主體“選擇”目標(biāo)的直接證明，但在政策績效評價過程中，有關(guān)主管部門工作人員的談話記錄則更令人深思。

L市分管扶貧的副市長：“我們都很努力的，真的想為老百姓辦點好事;最集中的時候，我親自帶隊，各鎮(zhèn)一把手還有干部，我們挨村挨戶地調(diào)查，給他們動員;省里每年有10萬戶甚至更多的任務(wù)派下來，我們也只能往下分解，真的很難完成;但是沒辦法，扶貧是死任務(wù)，擔(dān)負(fù)著高層的期待、社會的期待，我們必須用亮眼的政績兌現(xiàn)省政府的民生承諾，滿足公眾對政府有作為、大作為的要求?！保ㄓ涗浘幋aLFPBZK20160219）

K縣住建局副局長：“上面對報的數(shù)不滿意，不是大了就是小了嘛;文件不說，大家也心知肚明，就處理一下再報啦?！保ㄓ涗浘幋aKFDCCM20151015）

G省扶貧辦某科長：“對一個省來講，如果省長在‘兩會上說，今年全省農(nóng)村危房改造只改了幾千戶，省長多沒面子，社會肯定會懷疑你們政府干什么去了;更何況‘扶貧雙到是我省的招牌和亮點，一把手多次批示要讓G省扶貧工作成為全國學(xué)習(xí)的榜樣，如果不定一個有分量的目標(biāo)，怎么擦亮我們的招牌？”（記錄編碼GSCZJK20160405）

2.政策落實“先易后難”“避重就輕”

政策過程理論把政策決定視為一張“指導(dǎo)人們從當(dāng)前情況導(dǎo)出設(shè)計目標(biāo)的地圖”，政策執(zhí)行則是“按地圖指引到達(dá)目的地”?！?6〕G省農(nóng)村危房改造政策通過“登記造冊、錄入系統(tǒng)、分步推進(jìn)”的方式實施。如前所述，因為各級“精心選擇”目標(biāo)而導(dǎo)致本屬補貼對象的農(nóng)戶未能納入任務(wù)范圍，即埋下了政策走樣的可能。盡管歷經(jīng)多輪“撿漏”，但這種可能已被嚴(yán)格壓縮。從執(zhí)行的角度看，該項政策有鎮(zhèn)村統(tǒng)一改造集中安置、農(nóng)戶自購商品房補貼與分散原址/異址改造補貼三種具體形式，但前兩者累計占比不到1%。以最主要的原址/異址改造補貼為例，其實施的基本程序：第一，省級每年按各市上報情況分配任務(wù)數(shù)，省扶貧辦與地市政府一把手簽訂目標(biāo)責(zé)任狀（如完不成即接受問責(zé)），地市再如法向下分解，最終把改造戶數(shù)攤派到村;第二，村干部動員協(xié)調(diào)，經(jīng)農(nóng)戶申請、村民代表會議討論決定、公示后上報等環(huán)節(jié)，確定本村當(dāng)年列入改造的農(nóng)戶;第三，農(nóng)戶開工改造，鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)跟蹤推進(jìn)確保質(zhì)量，完工后由縣、鎮(zhèn)、村聯(lián)合組織驗收，報財政部門發(fā)放補貼資金（后改為開工先發(fā)30%，驗收后發(fā)剩余70%）;第四，每年年終到次年初（領(lǐng)導(dǎo)班子考核節(jié)點為4月份），各鎮(zhèn)、縣、市逐級統(tǒng)計當(dāng)年實施住房改造的農(nóng)戶總數(shù)（含開工數(shù)與完工數(shù)），未完成目標(biāo)任務(wù)的地市被全省通報批評，相應(yīng)的縣、鎮(zhèn)、村依當(dāng)?shù)乜己宿k法被追責(zé)（如免職、晉升“一票否決”或扣績效獎金等）。不難發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)分解與考核壓力貫穿了該項政策全過程，成為驅(qū)動政策落實的關(guān)鍵力量。

農(nóng)村危房改造作為一項底線民生保障公共政策，其理想目標(biāo)應(yīng)是優(yōu)先資助那些居住條件最差、經(jīng)濟(jì)最困難的農(nóng)戶。但恰是逐級考核的機(jī)制，使相關(guān)主體在政策實施中為保全自身利益、規(guī)避風(fēng)險而“有所選擇”。最困難最急需改造的人群往往因無力自籌動工或無法按期完工被逐年推后，享受不到政策待遇。這成為其執(zhí)行走樣的最直接表現(xiàn)。首先，只要在最初登記的范圍內(nèi)，每年安排哪戶改造補貼由村委決定，即提供了“有條件者優(yōu)先”和“逐年輪換”的可能。其次，不論哪個年度，政府補貼的標(biāo)準(zhǔn)都遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)戶改造住房所需金額，且領(lǐng)取補貼需以開工或完工為前提（農(nóng)戶需先投入自籌資金），又決定了最困難的對象往往無力自籌而被迫“一再推遲”。再次，盡管政策規(guī)定由農(nóng)戶自愿申請，但留在家里的很多是“既不識字、也無想法”的中老年人，村干部在動員和選擇對象時存在較大的“協(xié)商”甚至“安排”成分，那些被放棄者“不了解情況，也不會有意見”。最后，鎮(zhèn)村干部若不適當(dāng)選擇，僅憑理想安排給最需要的人，“很可能一年一戶都完成不了”;也確有少數(shù)地區(qū)針對這部分對象，征得其同意后以各級財政補貼額為限投入改造，結(jié)果只是簡單修補或蓋一個“很小的平房”，從長遠(yuǎn)看仍是一種資源浪費，亦不符合農(nóng)村居住習(xí)慣。

X村村委會主任：“什么是自愿？給他一份申請表填寫，就算自愿了嗎？如果純按2009年上報的名單來實施，估計我一年一戶都完成不了。有能力改造的，早就改造完了，剩下的都是啃不動的硬骨頭。上級每年都有任務(wù)下來，我不可能不完成，怎么辦？只好在年初去搜集有意愿在當(dāng)年建房子的農(nóng)戶，到其親朋好友家打探一下是否屬實;如果屬實的話，就將其列入當(dāng)年補助計劃。當(dāng)指標(biāo)出現(xiàn)空缺時，會優(yōu)先告知這部分農(nóng)戶，并請他們抓緊時間開工建設(shè)，爭取在當(dāng)年建設(shè)完成。不然，臨時找人是很麻煩的?！?/p>

訪問員：“把這部分農(nóng)戶納入進(jìn)來，必然會擠掉原來名單上的名額，他們沒有意見嗎？”

X村村委會委員：“我們都是跟他商量過的，很多農(nóng)戶自籌能力低，自己跑來村委會說今年蓋不起房子，要求取消或者推遲補貼;我們都很想先幫助他們，發(fā)動了各種扶貧捐款，但畢竟有限，指標(biāo)如果空在那里，更可惜。反正都在名單里，不如先找些能建的享受政策。”（記錄編碼XBCZS20151018）

3.政策監(jiān)督“冠冕堂皇”“心照不宣”

為確保政策按上級預(yù)設(shè)的路徑運行，G省農(nóng)村危房改造實施采用了多種監(jiān)督手段。一是定期通報完成進(jìn)度。基層部門要定期向上級報告工作進(jìn)展，并主動開展自查，將發(fā)現(xiàn)問題向上匯報，上級依據(jù)匯總數(shù)據(jù)在全省統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)中進(jìn)行排名通報，未按時完成的地區(qū)給予批評。二是不定期抽查與約談。由省扶貧辦組織，抽查形式和時間不定，為及時跟蹤發(fā)現(xiàn)工作中存在的疑點和難點，并對問題突出的市縣領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談、通報批評。三是專項督查。省級相關(guān)部門不定期聯(lián)合組織，將檢查發(fā)現(xiàn)的問題向省扶貧辦反映，由省扶貧辦進(jìn)一步確認(rèn)和督促整改，要求各市制定針對性整改方案，建立整改臺賬，對普遍性問題進(jìn)行專題培訓(xùn)。四是審計與績效評價。省審計廳、省財政廳及相關(guān)部門加強(qiáng)對農(nóng)村危房改造補貼資金的審計與績效評價，引入專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，把評價結(jié)果向社會公布，接受廣泛監(jiān)督。

不可否認(rèn)，通過目標(biāo)責(zé)任制與“政策執(zhí)行錦標(biāo)賽”來推動基層執(zhí)行確實在一定程度上發(fā)揮了積極作用?！爱吘勾蠹叶疾幌肱诺阶詈髱酌I(lǐng)導(dǎo)被約談，下面也跟著不好過?！钡@些看似嚴(yán)密的監(jiān)督措施，卻存在真正落地的困難。一是有關(guān)政策規(guī)定不符合實際，但考核、監(jiān)督與問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，比如每月更新進(jìn)度與農(nóng)村建房風(fēng)俗發(fā)生矛盾。二是監(jiān)督主要看材料和報數(shù)字，開會檢查多，踏實執(zhí)行少。三是政府向社會承諾與兌現(xiàn)承諾的壓力，政策目標(biāo)必須且“必然”完成。這些因素的綜合作用，使政策監(jiān)督與效果評價環(huán)節(jié)很可能變得“冠冕堂皇”，服務(wù)于一種“皆大歡喜”的懸浮政績。

基層執(zhí)行者將各種文本、數(shù)據(jù)考核形象地說成是“案頭作業(yè)”，所謂“干好工作不如做好臺賬”，政策監(jiān)督某種程度變成了監(jiān)督基層政府的做賬能力。G省農(nóng)村危房改造補貼要求建立的臺賬包括一戶一份的紙質(zhì)檔案與錄入系統(tǒng)信息兩部分，前者有入戶調(diào)查表、改造申請表、集體決定與公示記錄、危房改造圖紙、改造前中后圖片對照等15項內(nèi)容，后者有農(nóng)戶個人及家庭收入、房產(chǎn)等40項內(nèi)容。

N鎮(zhèn)駐村干部表示其有接近一半的工作時間是在整理資料和錄入信息?！艾F(xiàn)在的檢查就是看材料，沒多少實質(zhì)內(nèi)容;最多的一次，我們一天接待了三批人來檢查，一會說這個記錄不行，一會說那個資料沒有，都被說蒙了?！钡遣贿@樣也不行，省級實施方案中要求縣以上主管部門按照改造總數(shù)的50%進(jìn)行抽查，鎮(zhèn)要100%入戶驗收。N鎮(zhèn)農(nóng)辦主任：“我們鎮(zhèn)有20個行政村，最遠(yuǎn)的離鎮(zhèn)中心有2個小時車程，全鎮(zhèn)200多個指標(biāo);我如果逐戶去驗收，一個月都完不成，只能審核資料;上面來檢查也這樣，只要材料記錄的工作程序是完整合規(guī)的，各自對真實性負(fù)責(zé)，最后全部任務(wù)超額完成，也有真憑實據(jù)?！保ㄓ涗浘幋aNBZR20160621）

四、原因詮釋

綜觀G省農(nóng)村危房改造實施的不同環(huán)節(jié)，不難看出，目標(biāo)責(zé)任制作為一種組織環(huán)境或外部壓力，某種程度已成為驅(qū)動政策進(jìn)程的主要動因。而這一過程中，作為政策設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督主體的“善政”初心或公共服務(wù)動機(jī)卻被高度隱藏，只有在非正式場合的“笑談”中才略為表露。顯然，他們是懷有一顆“盡可能為群眾造?！钡男?，否則不會在第二輪政策初次摸查的時候挨村挨戶走訪登記、統(tǒng)計出150萬戶的總數(shù)，也不會在指標(biāo)空缺時為避免資金閑置、給予名單內(nèi)的“次窮”農(nóng)戶優(yōu)先享受。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為這種“故意報大數(shù)”和“資助次窮者”屬于為滿足個人私利和占政策便宜的策略性行為，這可以從鄉(xiāng)村治理的禮俗環(huán)境角度加以否定。政策調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為公共政策最基層執(zhí)行者的村干部時刻處在熟人社會中，若其發(fā)生明顯“偏親”等不公正行為，很可能遭遇家族性道德譴責(zé)，并在后續(xù)政策推行中（依靠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式手段、需要村民配合時）遭到廣泛抵抗，特別在信息傳播日益迅速、群眾政策意識覺醒的現(xiàn)實條件下更是如此。所以基層鎮(zhèn)村干部在執(zhí)行政策的相關(guān)工作中大多表現(xiàn)出一種實事求是、盡心服務(wù)的樸素動機(jī)。“只是因為現(xiàn)行的壓力型體制導(dǎo)致政策目標(biāo)分解到基層政府無法完成的地步”，才出現(xiàn)諸如目標(biāo)替代、執(zhí)行異化和監(jiān)督軟化等非預(yù)期后果?！?7〕反過來，也正是由于目標(biāo)考核（監(jiān)督問責(zé)）的強(qiáng)有力約束，相關(guān)主體只會在確定合規(guī)的框架下選擇“理性”行為。換言之，即政策實施的異化不會太離譜，從而讓政策有效（政績顯著）成為一種可視的狀態(tài)，政策走樣則為一種隱藏（需深入剖析才得發(fā)現(xiàn)）的結(jié)果。

歸結(jié)起來，如本文開篇所述，一項公共政策的理想完善或偏離走樣是由其過程各環(huán)節(jié)主體內(nèi)因和外因動態(tài)作用所決定的。我們假定政策主體都有著一定的公共服務(wù)動機(jī)，構(gòu)成驅(qū)動政策設(shè)計臻于完善和執(zhí)行趨于有效的正向動力（M）;而作為中國層級政府運作的現(xiàn)實狀態(tài)或政策實施所處的組織環(huán)境，目標(biāo)責(zé)任制特別是其中的目標(biāo)分解及考核壓力，構(gòu)成政策主體被迫權(quán)衡乃至選擇策略性行為的負(fù)向阻力（R）。這兩種力量不斷相互對抗，形成公共政策設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督在“理想”與“走樣”之間搖擺浮動的狀態(tài)。具體而言：當(dāng)政策主體的公共服務(wù)動力強(qiáng)于目標(biāo)考核所帶來的阻力（即M>R，或當(dāng)其尚未充分感知后者作用）時，政策實施將趨于理想;而當(dāng)兩者力量相當(dāng)（M≈R）時，政策效果呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài);當(dāng)前者不抵后者（M

這一關(guān)系或在G省農(nóng)村危房改造政策過程得到初步驗證。首先在目標(biāo)設(shè)計環(huán)節(jié)，初次摸底調(diào)查時，基層執(zhí)行者尚未充分意識到未來可能的考核壓力，此時其公共服務(wù)動機(jī)的作用最明顯，故能獲得一個最完整的任務(wù)數(shù);當(dāng)上級反饋嵌入了一定的政績意圖，也即預(yù)示了明確的考核責(zé)任，各級主體的善政初心隨即遭到壓縮，于是迅速反應(yīng)形成目標(biāo)選擇，再經(jīng)過“收得太緊”和反復(fù)的“理性”調(diào)整后，才得到一個上下級共識的目標(biāo)。其次在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，公共服務(wù)動機(jī)的驅(qū)動使鎮(zhèn)村干部的行為具有兩重性：其一為基于對當(dāng)?shù)貙嶋H的了解，當(dāng)然想讓最需要的人群優(yōu)先享受補貼，也確實這么安排了，只是限于政策規(guī)制無法如期完成，故出現(xiàn)指標(biāo)農(nóng)戶主動放棄或申請延遲的現(xiàn)象;其二當(dāng)目標(biāo)考核讓政策已不能按理想路徑落實，為避免資源浪費和給所在村民謀實惠，主動選擇了安排給名單內(nèi)的“次窮”農(nóng)戶。從某種程度講，這種執(zhí)行策略從“最優(yōu)”到“次優(yōu)”人群的轉(zhuǎn)換本身即是動力與阻力相互抗衡（此消彼長）的結(jié)果，也是政策運行狀態(tài)或效果不穩(wěn)定的表現(xiàn)。最后在政策監(jiān)督環(huán)節(jié)，公共服務(wù)動機(jī)使政策設(shè)計和監(jiān)督者采用了盡可能全面的監(jiān)管手段，并以制度規(guī)定抽查范圍要100%覆蓋，目的即想保證該項政策真正惠及需要的人群，取得預(yù)期成效;只是因為目標(biāo)責(zé)任的壓力，決策者需向社會負(fù)責(zé)、監(jiān)督者向上級負(fù)責(zé)，且這種壓力在“政績錦標(biāo)賽”下遠(yuǎn)大于其“善政”初心，所以監(jiān)督者不得不“睜一只眼，閉一只眼”，甚至與執(zhí)行者“共謀”（“檢查臺賬”和“數(shù)字游戲”）以維持一種“對大家有利”的政績。

五、結(jié)論與討論

本文以G省農(nóng)村危房改造為例的分析，在一定程度上驗證了一種邏輯。第一，各級公共政策設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督主體都擁有明確的公共服務(wù)動機(jī)，倘若沒有強(qiáng)大的制度環(huán)境約束，他們會自主選擇讓政策力臻完善（服務(wù)最需要者）的目標(biāo)和行為;第二，政策設(shè)計、執(zhí)行和監(jiān)督的效果受相關(guān)主體動機(jī)因素和環(huán)境壓力的雙重影響，現(xiàn)實條件下，目標(biāo)責(zé)任制作為一種彌漫的強(qiáng)約束幾乎掩蓋了官員的善政初心，使施政者“人在體制中，進(jìn)退不由己”，成為公共政策走樣（包括目標(biāo)選擇、執(zhí)行偏離、監(jiān)督軟化）的重要原因。

對此，要設(shè)法改變這一狀況，盡量強(qiáng)化政策主體的正向動力，減少可能導(dǎo)致公共政策走樣的制度性阻力。一方面，可通過加強(qiáng)各級官員黨性修養(yǎng)和行政倫理教育，引導(dǎo)其樹立正確的政績觀和堅定的理想信念，摒棄急功近利思維，提升克己奉公、服務(wù)群眾的積極性和主動性。另一方面，更重要的是不斷優(yōu)化政策推行的目標(biāo)責(zé)任制，包括依政策類型、實事求是地設(shè)定目標(biāo)值，合理分配指標(biāo)任務(wù)，實行彈性化的考核機(jī)制或更加寬容的考核周期，降低其“剛性約束”“不堪重負(fù)”的消極作用。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

黨政研究 2021.4