利益相關(guān)者視角下非法“外教”問題的協(xié)同治理研究

宋嬌瑩

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

2020年7月21日，教育部公布《外籍教師聘任和管理辦法（征求意見稿）》［1］，一時(shí)間引發(fā)了公眾關(guān)于加強(qiáng)外教聘任管理的討論。近年來我國改革開放不斷深化，對(duì)外交流日益增多，人們愈加重視外語學(xué)習(xí)、愈發(fā)追捧外教教學(xué)。在巨大的市場(chǎng)需求下，教育機(jī)構(gòu)大都通過聘用外教提高市場(chǎng)競爭力。然而當(dāng)前合法外教數(shù)量遠(yuǎn)低于市場(chǎng)需求，大量外國人在我國非法從教，非法“外教”問題的治理卻陷入了“發(fā)現(xiàn)難”“取證難”“定性難”的困境。本文基于非法“外教”問題的現(xiàn)狀，試圖從利益相關(guān)者視角解構(gòu)非法“外教”問題中相關(guān)行動(dòng)者之間的利益關(guān)系和互動(dòng)模式，分析治理困境背后的根本原因，探索突破治理困境的利益相關(guān)者協(xié)同治理路徑。

一、我國非法“外教”問題的現(xiàn)狀

非法從教是外國人在華非法就業(yè)的一種典型類型［2］，外國人在華非法從教，俗稱非法“外教”。具體來說，所謂非法“外教”，是指以獲取報(bào)酬為目的，不具備合法工作許可或超出工作許可范圍在中國境內(nèi)從事教學(xué)活動(dòng)的外國人。外國人在我國從事教育工作必須符合教育資質(zhì)要求①根據(jù)《外國人來華工作分類標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，外語教育人員原則上從事母語國母語教學(xué)，需要取得大學(xué)學(xué)士及以上學(xué)位且有2年以上語言教育工作經(jīng)歷。教育類、語言類學(xué)士及以上學(xué)位的，或取得所在國教師資格證書或符合要求的語言教學(xué)證書的，可免除工作經(jīng)歷要求。，獲得工作許可和工作簽證，并在工作許可對(duì)應(yīng)的單位工作。教育機(jī)構(gòu)在獲得聘用外教資質(zhì)后才能合法聘用外教。非法“外教”主要分為兩種情形：一種是外國人不具備工作許可，持非工作簽證（如商務(wù)簽證、學(xué)習(xí)簽證等）在華從事教學(xué)工作；另一種是從事教學(xué)工作的外國人雖然具備工作許可和工作簽證，但超出工作許可有效期從事教學(xué)工作、工作單位與許可證不符、或是申領(lǐng)的許可證上職位不是“教學(xué)人員”。我國非法“外教”問題呈現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn)。

（一）非法“外教”現(xiàn)象普遍

從總體規(guī)模上看，在華從教外國人大部分為非法“外教”，具備合法資質(zhì)從教的外國人較少，2017年在華從事教學(xué)活動(dòng)的外國人中三分之二是非法“外教”。［3］從地域分布上看，非法“外教”問題在全國多個(gè)地區(qū)出現(xiàn)。根據(jù)媒體報(bào)道情況，非法“外教”現(xiàn)象不只發(fā)生在北京、上海等一線城市，在二三線城市也屢有發(fā)生；從工作機(jī)構(gòu)來看，非法“外教”不僅在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)任職，部分幼兒園、中小學(xué)也存在聘用非法“外教”的現(xiàn)象。

（二）由非法“外教”、外教中介和教育機(jī)構(gòu)組成的黑色產(chǎn)業(yè)鏈已然形成

非法“外教”主要通過外教中介同聘用外教的教育機(jī)構(gòu)形成聯(lián)系。外教獵頭和外教求職網(wǎng)絡(luò)是外教中介提供非法“外教”中介服務(wù)的兩種形式。外教獵頭在境外組織外國人入境中國，幫助外國人以虛假入境事由獲取簽證或偽造簽證，然后將入境的外國人向教育機(jī)構(gòu)輸送，同時(shí)向非法“外教”和教育機(jī)構(gòu)收取中介費(fèi)；外教求職網(wǎng)絡(luò)以招聘網(wǎng)站為平臺(tái)向教育機(jī)構(gòu)提供外國人求職信息，并向教育機(jī)構(gòu)收取會(huì)員費(fèi)。這條黑色產(chǎn)業(yè)鏈滋生了買賣國家證件罪、組織他人偷越國（邊）境罪等犯罪行為。例如，2018年北京市首例偽造外教證書案中，某國際幼兒園外教管理人員委托中介王某，為兩名外國人偽造學(xué)歷證書和使館認(rèn)證。［4］

（三）非法“外教”成為社會(huì)不穩(wěn)定因素

非法“外教”流動(dòng)性強(qiáng)，大多頻繁更換工作單位以躲避公安機(jī)關(guān)的管理。近年來，非法“外教”涉毒［5］、侮辱猥褻女童或女教師［6］、有犯罪記錄［7］等頻發(fā)，嚴(yán)重侵害了我國公民的人身安全，成為擾亂社會(huì)治安秩序的重大隱患。非法“外教”授課對(duì)象大多是未成年人，上課過程缺少監(jiān)管，給未成年人的身心健康成長造成威脅。

二、利益相關(guān)者理論及其適用性分析

利益相關(guān)者理論奠基人弗里曼在《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》一書中提出，利益相關(guān)者是任何可以影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或受組織目標(biāo)影響的群體或個(gè)人。［8］利益相關(guān)者理論最初應(yīng)用于企業(yè)管理研究，用以界定企業(yè)在運(yùn)營過程中應(yīng)該對(duì)誰負(fù)責(zé)，經(jīng)歷了“股東至上主義”——“利益相關(guān)者影響”——“利益相關(guān)者參與”——“利益相關(guān)者共同治理”的發(fā)展歷程。［9］“股東至上主義”認(rèn)為企業(yè)只需考慮股東利益，完全受股東指揮；利益相關(guān)者共同治理觀認(rèn)為，所有利益相關(guān)者都應(yīng)該參與到治理之中［10］，肯定了各利益相關(guān)者的治理權(quán)利。利益相關(guān)者共同治理觀成為公共治理領(lǐng)域的新視角［9］，被廣泛應(yīng)用于高等教育管理［11］、食品安全犯罪治理［12］、環(huán)境治理［13］等公共管理領(lǐng)域的研究。

利益相關(guān)者理論的研究涉及利益相關(guān)者內(nèi)涵、分類等諸多方面。弗里曼對(duì)利益相關(guān)者作了最為廣義的界定，將利益相關(guān)者的外延從公司內(nèi)部成員，擴(kuò)展到政府、社會(huì)等所有能夠?qū)M織決策產(chǎn)生影響的主體。利益相關(guān)者外延的擴(kuò)大導(dǎo)致利益相關(guān)者利益訴求的多樣化與利益關(guān)系的復(fù)雜化，對(duì)不同利益相關(guān)者的分類就顯得尤為必要。一些學(xué)者根據(jù)利益相關(guān)者與企業(yè)的合同關(guān)系［14］、聯(lián)系緊密性［15］等特征差異，從不同維度提出了多種分類方式。在眾多分類方式中，美國學(xué)者米切爾提出的“評(píng)分法”是最為常用且操作性較強(qiáng)的分類方式。［16］米切爾首先對(duì)一個(gè)人或群體的合法性、權(quán)力性和緊急性①合法性，即某一群體是否被賦有法律和道義上的或者特定的對(duì)于企業(yè)的索取權(quán)；權(quán)力性，即某一群體是否擁有影響企業(yè)決策的地位、能力和相應(yīng)的手段；緊急性，即某一群體的要求能否立即引起企業(yè)管理層的關(guān)注。參見Mitchell， A. & Wood， D.：“Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience : Defining the Principle of Who and What really Counts” ，載 Academy of Management Review，1997年第22卷第4期第853—886頁。進(jìn)行評(píng)分，然后根據(jù)分值的高低確定其是否屬于利益相關(guān)者以及所屬類型，三種屬性都具備屬于確定型利益相關(guān)者，具備兩種屬于預(yù)期型利益相關(guān)者，只具備一種屬于潛在型利益相關(guān)者。［17］

我們可以借助利益相關(guān)者理論對(duì)非法“外教”問題進(jìn)行分析。第一，非法“外教”問題涉及多個(gè)利益相關(guān)者，非法“外教”問題涉及外國人、外教中介、教育機(jī)構(gòu)、政府、社會(huì)等多個(gè)主體，不同主體對(duì)非法“外教”問題具有不同的利益關(guān)系和影響。第二，當(dāng)前非法“外教”問題的治理困境與未能充分發(fā)揮各利益相關(guān)者的正向作用有很大關(guān)系。例如，外教中介、教育機(jī)構(gòu)與非法“外教”之間相互包庇，提高了非法從教行為的隱蔽性，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)治理非法“外教”問題時(shí)發(fā)現(xiàn)難。以利益相關(guān)者視角分析非法“外教”問題，有助于打開治理困境的“黑箱”，從各行動(dòng)者利益組成的角度分析阻礙治理的根本原因，進(jìn)而從利益相關(guān)者共同治理觀出發(fā)尋求共同治理非法“外教”問題的動(dòng)力。

三、非法“外教”問題中的利益相關(guān)者分析

非法“外教”問題涉及非法從教外國人、外教中介、教育機(jī)構(gòu)、立法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)管部門、社會(huì)組織和消費(fèi)者等多個(gè)利益相關(guān)者。利益具有多樣性和普遍性，從利益的內(nèi)容來看，可分為經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、社會(huì)公共利益等。非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈中的非法從教外國人、外教中介和教育機(jī)構(gòu)能夠從中獲取非法的經(jīng)濟(jì)利益，與非法“外教”問題具有直接利益關(guān)系。政府與非法“外教”之間的利益并非經(jīng)濟(jì)利益，而是社會(huì)公共利益；利益關(guān)系不是獲益，而是利益受損。如前文所述，非法“外教”不僅擾亂了正規(guī)外教市場(chǎng)秩序，還給社會(huì)治安帶來了諸多隱患，損害了社會(huì)公共利益。政府作為社會(huì)公共利益的代表，維護(hù)市場(chǎng)秩序、社會(huì)治安秩序是其法定義務(wù)。換言之，非法“外教”損害了立法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)管部門作為“政治人”“道德人”所代表的公共利益，因此立法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)管部門也是非法“外教”問題的利益相關(guān)者。由于非法“外教”問題對(duì)各利益相關(guān)者產(chǎn)生了差異化的利益影響，各利益相關(guān)者對(duì)非法“外教”問題產(chǎn)生了不同的治理意愿。

（一）非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成要素

1.非法“外教”

外國人在非法從教過程中能賺取高額工資，外教工資因外國人國籍、種族和在華工作城市的不同而產(chǎn)生差異，總體來說月工資在一萬到三萬元人民幣之間。但基于雇傭關(guān)系的非法性，非法“外教”與聘用方的勞務(wù)關(guān)系不受法律保護(hù)，在產(chǎn)生勞資糾紛時(shí)不能通過法律途徑維護(hù)個(gè)人權(quán)益；［18］非法“外教”被公安機(jī)關(guān)查處后會(huì)面臨五千元以上兩萬元以下的罰款、拘留等行政處罰。由此可見，外國人在非法從教時(shí)，同時(shí)具有利益收益和利益受損風(fēng)險(xiǎn)，但相比之下違法成本較低，大量外國人有較強(qiáng)意愿成為非法“外教”。

2.教育機(jī)構(gòu)和外教中介

教育機(jī)構(gòu)是指聘請(qǐng)外國人從事教學(xué)活動(dòng)的各類教育教學(xué)機(jī)構(gòu)，如語言培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、幼兒園、中小學(xué)等。外教中介是指提供外教招聘中間服務(wù)的公司。我國法律規(guī)定了教育機(jī)構(gòu)、外教中介對(duì)外教資質(zhì)的審查責(zé)任，違法聘用、介紹外國人從教將面臨罰款等行政處罰。在專職外教獵頭的中介形式中，教育機(jī)構(gòu)委托中介代為尋找外教，二者屬于委托-代理關(guān)系，教育機(jī)構(gòu)作為委托方，本應(yīng)對(duì)外教中介的代理行為（即介紹外教的行為）進(jìn)行嚴(yán)格審查，但在實(shí)踐中卻表現(xiàn)為二者的“共謀行為”，教育機(jī)構(gòu)默許中介為其尋找非法“外教”，甚至與中介機(jī)構(gòu)合謀通過偽造證件等掩飾非法“外教”不具備合法教學(xué)資質(zhì)的事實(shí)，逃避有關(guān)部門的審查。在外教求職網(wǎng)絡(luò)的中介形式中，教育機(jī)構(gòu)與外教之間是聘用關(guān)系，雇主本應(yīng)挑選具備合格資質(zhì)、能力優(yōu)異的雇員，但是教育機(jī)構(gòu)卻在明知外國人不具備合法資質(zhì)的情況下聘用其教學(xué)，并教給非法“外教”應(yīng)對(duì)公安盤問的話術(shù)，在公安機(jī)關(guān)查處時(shí)幫助其逃脫，或者采取工資日結(jié)、用微信支付工資、不簽勞動(dòng)合同、不計(jì)入公司財(cái)務(wù)賬目等方式逃避公安機(jī)關(guān)的查處。教育機(jī)構(gòu)、非法“外教”、外教中介之間形成合謀關(guān)系，相互包庇，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在查處非法“外教”時(shí)發(fā)現(xiàn)難、取證難。

具備合法運(yùn)營資質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)選擇與非法“外教”、外教中介合謀是形成非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵原因。教育機(jī)構(gòu)的“共謀行為”實(shí)質(zhì)上是出于個(gè)人利益最大化的選擇。一方面，聘用、介紹非法“外教”能夠降低教育機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本，為其較快帶來收益。當(dāng)前我國對(duì)外國人在華從事教育工作的要求嚴(yán)格，工作許可、工作簽證等手續(xù)的辦理時(shí)間長，再加上外教流動(dòng)性強(qiáng)，頻繁辦理變更手續(xù)的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本高，而且非法“外教”由于不具有合格教學(xué)資質(zhì)，薪酬較低［19］，因此雇用非法“外教”能降低運(yùn)營成本、迅速獲取利潤。另一方面，雖然法律規(guī)定了對(duì)非法聘用外國人從教的機(jī)構(gòu)進(jìn)行罰款，但是通過與外教中介和非法“外教”的合謀提高了非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈的隱蔽性，可以大幅規(guī)避被處罰的風(fēng)險(xiǎn)。即使受到處罰，罰款也低于聘用非法“外教”的收益，違法成本低于違法收益。非法“外教”、外教中介和教育機(jī)構(gòu)之間形成利益共同體，為了維護(hù)非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈中的不法利益收益，不斷為非法“外教”的治理制造障礙。

（二）立法機(jī)關(guān)

立法機(jī)關(guān)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確非法從教行為的構(gòu)成要件、治理主體、查處程序、處罰方式等，為非法“外教”的治理提供了法律依據(jù)。從現(xiàn)行法律來看（見表1），出臺(tái)法律規(guī)范規(guī)制非法“外教”問題的機(jī)關(guān)涵蓋了全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、公安部、外交部、教育部等多重機(jī)構(gòu)，涉及的立法部門多，多部門聯(lián)合發(fā)布的法律規(guī)范多（占62.5%），由此可見，對(duì)非法“外教”問題的治理需要多部門協(xié)同，但現(xiàn)行法律對(duì)不同監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)規(guī)定并不明確。規(guī)制非法“外教”問題的法律規(guī)范位階涵蓋了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、政策性文件，但以政策性文件為主，較為宏觀，需要地方職能部門出臺(tái)細(xì)則細(xì)化落實(shí)；不同法律規(guī)范發(fā)布時(shí)間跨度較短，均為近十年生效或修訂，但現(xiàn)行法律規(guī)范仍然存在一些規(guī)制漏洞：如對(duì)外國人在華從教資質(zhì)方面，規(guī)定取得符合要求的國際語言教學(xué)證書可免除兩年工作經(jīng)歷的要求，但是對(duì)于符合要求的證書是什么卻沒有明確的限定，因?yàn)閲H語言證書簽發(fā)機(jī)構(gòu)多樣，簽發(fā)的證書不僅真?zhèn)坞y辨，而且不同機(jī)構(gòu)簽發(fā)證書的標(biāo)準(zhǔn)也未必符合我國對(duì)外教從業(yè)人員的實(shí)質(zhì)性要求。另外，在外國人非法從教行為的定性方面，留學(xué)生以“志愿者”“實(shí)習(xí)生”名義從事教學(xué)活動(dòng)是否屬于非法從教，外國人在境外通過網(wǎng)絡(luò)向國內(nèi)提供教學(xué)的行為如何界定、需要何種教學(xué)資質(zhì)等問題，在法律上均尚不明確。這些法律漏洞導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在實(shí)際處置非法“外教”問題時(shí)陷入“定性難”的困境。

表1 規(guī)制非法“外教”問題的有關(guān)法律規(guī)范

（三）政府監(jiān)管部門

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，公安機(jī)關(guān)、外交部門、外專局、教育部門、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、稅務(wù)部門等對(duì)于非法“外教”問題都具有治理職責(zé)，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)打擊外國人在華非法就業(yè)行為，外交部門負(fù)責(zé)外國人簽證的簽發(fā)和延期，外專局負(fù)責(zé)外國人在華工作資質(zhì)的審核和工作許可的簽發(fā)，教育部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門和稅務(wù)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管注冊(cè)登記的教育機(jī)構(gòu)、外教中介是否合法運(yùn)營等。但目前對(duì)非法“外教”的查處主要依靠公安機(jī)關(guān)的出入境管理部門［2］，各部門在治理非法“外教”問題上權(quán)力分散、權(quán)責(zé)利不對(duì)等，多元行政主體消極推諉導(dǎo)致相關(guān)治理資源的內(nèi)部耗散，部門間存在信息壁壘，缺少溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。［20］例如，外專局、教育部門有為外國人、教育機(jī)構(gòu)授予工作許可、辦學(xué)許可的行政權(quán)，卻沒有對(duì)外國人非法就業(yè)的處罰權(quán)，在日常工作中重發(fā)證、輕管理；公安機(jī)關(guān)有處罰權(quán)，卻沒有管理權(quán)，管理和處罰主體的分離削弱了治理力度。［21］監(jiān)管部門治理合力不足主要由兩個(gè)原因?qū)е拢阂皇俏覈M織架構(gòu)是縱向?qū)蛹?jí)制和橫向職能制的二元矩陣結(jié)構(gòu)，條塊分割和部門利益導(dǎo)致信息資源的壟斷和協(xié)同治理的缺失。［22］二是非法“外教”問題查處成本高。外國人非法入境和非法居留大多依據(jù)證件的查驗(yàn)就可判定，而非法“外教”的查處要形成完整的證據(jù)鏈，對(duì)外國人提供勞動(dòng)以及勞資雙方的雇傭關(guān)系都需要確鑿的證據(jù)支撐。公安機(jī)關(guān)出入境管理部門是目前打擊非法就業(yè)的主要力量，還承擔(dān)其他涉外案事件的處置工作。辦案人員為了完成“指標(biāo)”，很可能把工作重心轉(zhuǎn)移到執(zhí)法成本較低的案件上，對(duì)非法“外教”問題選擇性忽視或逃避。［2］

（四）社會(huì)治理力量

社會(huì)治理力量包括社會(huì)組織和消費(fèi)者。社會(huì)組織主要包括中國國際教師協(xié)會(huì)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等非營利性、非政府性機(jī)構(gòu)，目前社會(huì)組織在非法“外教”治理中產(chǎn)生的影響較小，政府監(jiān)管部門忽視了社會(huì)組織在非法“外教”治理中的作用，社會(huì)組織缺乏參與非法“外教”問題治理的渠道、權(quán)利和資源。消費(fèi)者主要包括購買外教課程的家長、學(xué)生等。由于合法外教的數(shù)量遠(yuǎn)低于市場(chǎng)需求，消費(fèi)者能夠通過非法“外教”提供的服務(wù)提升語言水平，從這個(gè)角度看非法“外教”對(duì)其有積極利益，客觀上消費(fèi)者組成的強(qiáng)大市場(chǎng)需求也成為非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)的主要推動(dòng)力。但在我國外教課程一般比中教課程貴60%～70%，非法“外教”基本不懂教學(xué)規(guī)律，［23］甚至有口音，高額的收費(fèi)與服務(wù)質(zhì)量并不相稱，［24］消費(fèi)者權(quán)益易受損害。非法“外教”猥褻學(xué)生、吸毒等案（事）件頻發(fā)，對(duì)消費(fèi)者的人身財(cái)產(chǎn)安全造成威脅?；诖耍欠ā巴饨獭笨赡苁瓜M(fèi)者利益受損。實(shí)務(wù)中許多消費(fèi)者不了解非法“外教”的危害，或是受培訓(xùn)機(jī)構(gòu)虛假宣傳的蒙騙、誤認(rèn)為非法“外教”具有合法資質(zhì)，低估了非法“外教”帶來的利益受損風(fēng)險(xiǎn)，參與非法“外教”問題治理的意愿較低。

如果把非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈看作一個(gè)利益集團(tuán)，那么對(duì)非法“外教”問題的治理是直接作用于這個(gè)利益集團(tuán)之上的。米切爾提出的合法性、權(quán)力性和緊急性三個(gè)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，在非法“外教”問題中可以細(xì)化為：（1）合法性，即某一行動(dòng)者在法律和道義上被賦予治理非法“外教”的權(quán)力；（2）權(quán)力性，即某一行動(dòng)者擁有治理非法“外教”的地位、能力和手段；（3）緊急性，即某一行動(dòng)者的治理要求能夠立即引起非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)注。當(dāng)前立法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)對(duì)于非法“外教”問題的治理同時(shí)具有合法性、權(quán)力性和緊急性，屬于確定型利益相關(guān)者，對(duì)非法“外教”的治理影響大；除公安機(jī)關(guān)以外的其他政府監(jiān)管部門由于存在治理缺位問題，緊急性欠缺，屬于預(yù)期型利益相關(guān)者；消費(fèi)者由于缺少對(duì)非法“外教”問題的充分認(rèn)識(shí)和治理資源，權(quán)力性欠缺，屬于預(yù)期型利益相關(guān)者；社會(huì)組織由于不具備治理資源和途徑，對(duì)非法“外教”的治理影響較小，屬于潛在型利益相關(guān)者（見表2）。由此可見，如何充分調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)者參與治理非法“外教”的積極性，在非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈外部形成治理合力，是破解治理困境需要解決的首要問題。

表2 非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈外部利益相關(guān)者類型

三、我國非法“外教”問題的利益相關(guān)者協(xié)同治理路徑

利益相關(guān)者共同治理觀認(rèn)為，各利益相關(guān)者基于自身的利益，都應(yīng)該參與到治理之中。［10］通過提高非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈外部各利益相關(guān)者參與治理的積極性和協(xié)同性，形成“立法-執(zhí)法-社會(huì)”治理合力，不斷擠壓非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈的生存空間，以外部環(huán)境的改變促使教育機(jī)構(gòu)從聘用非法“外教”的“共謀行為”向合法聘用外教轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)非法“外教”問題利益相關(guān)者協(xié)同治理的根本路徑（見圖1）。

圖1 利益相關(guān)者對(duì)非法“外教”問題的協(xié)同治理

（一）立法機(jī)關(guān)要健全相關(guān)法律法規(guī)，完善頂層制度設(shè)計(jì)

一是在外教資質(zhì)要求方面，設(shè)立與國內(nèi)教師資格考試相類似的外籍教師資格考試，將外國人通過我國外籍教師資格考試作為從業(yè)資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)教育資質(zhì)的可查可證。同時(shí)適當(dāng)放寬母語國家要求，以其個(gè)人教學(xué)水平作為能否獲得工作許可的條件，簡化工作許可申領(lǐng)程序，緩解國內(nèi)外教市場(chǎng)的供給短缺。二是進(jìn)一步明確非法“外教”的構(gòu)成要件、證據(jù)要求、管理主體和查處程序，化解執(zhí)法實(shí)踐中的“定性難”困境。各地方立法機(jī)關(guān)可以通過出臺(tái)具體實(shí)施細(xì)則，細(xì)化非法“外教”問題的有關(guān)法律規(guī)定，為基層執(zhí)法機(jī)關(guān)提供執(zhí)法依據(jù)。對(duì)于名為“志愿者”“實(shí)習(xí)生”，實(shí)為非法就業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)制，對(duì)網(wǎng)絡(luò)外教在國外通過中資機(jī)構(gòu)提供教學(xué)的行為是否屬于在華就業(yè)給予法律上的定性，并明確相應(yīng)的工作許可申領(lǐng)程序和要求。規(guī)范各監(jiān)管部門在非法“外教”治理方面的權(quán)責(zé)分配。三是完善針對(duì)非法“外教”問題的行政處罰體系，提高非法“外教”產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部各利益相關(guān)者的違法成本。對(duì)介紹或聘用外國人非法就業(yè)的機(jī)構(gòu)適用雙罰制，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人處以行政拘留等處罰；對(duì)于違規(guī)運(yùn)營的機(jī)構(gòu)，由證照頒發(fā)機(jī)關(guān)吊銷其行政許可，并進(jìn)行一定年限的行業(yè)禁止。規(guī)定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)必須在醒目位置公開外教的基本信息和工作許可二維碼，并明確不按規(guī)定公開外教資質(zhì)時(shí)教育機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)的行政責(zé)任。

（二）行政機(jī)關(guān)要整合監(jiān)管資源，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

跨部門合作機(jī)制至少包括跨部門關(guān)系的確認(rèn)、跨部門合作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。［25］政府部門要實(shí)現(xiàn)對(duì)非法“外教”問題的協(xié)同治理，就必須構(gòu)建聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。首先，要通過橫向與縱向的協(xié)調(diào)，明確各部門在非法“外教”治理上的權(quán)責(zé)邊界和合作關(guān)系；其次，要構(gòu)建新的責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制，特別是完善績效管理，提高各部門基層執(zhí)法人員治理非法“外教”問題的工作熱情。最重要的是要建立信息共享系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)外國人工作許可二維碼“一碼通用”，將各部門收集的外國人在華就業(yè)狀況、流動(dòng)軌跡以及違法記錄等信息納入信息共享系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)在華外國人就業(yè)的全息掌握和動(dòng)態(tài)化管理。公安機(jī)關(guān)根據(jù)外專局提供的外國人工作許可信息、外事部門提供的簽證信息、市場(chǎng)監(jiān)管部門提供的經(jīng)行政審批具備聘用或介紹外國人就業(yè)的機(jī)構(gòu)信息以及教育部門提供的教學(xué)質(zhì)量審查情況等，可以對(duì)可疑的非法“外教”情形進(jìn)行綜合研判、高效分析，實(shí)現(xiàn)及時(shí)、精準(zhǔn)打擊外國人非法從教行為。

（三）充分動(dòng)員社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同治理

一是提高社會(huì)組織治理非法“外教”問題的參與度。米切爾認(rèn)為特定群體或個(gè)人的利益相關(guān)者類型會(huì)因某些屬性的獲得或失去發(fā)生轉(zhuǎn)化。［17］行業(yè)協(xié)會(huì)、維權(quán)組織等社會(huì)組織在當(dāng)前的非法“外教”治理中屬于潛在型利益相關(guān)者，通過政策賦予其監(jiān)督反饋的權(quán)力和資源，可以使其具備權(quán)力性和緊急性，轉(zhuǎn)化為確定型利益相關(guān)者。公安機(jī)關(guān)可以通過拓寬與行業(yè)協(xié)會(huì)、維權(quán)組織的溝通渠道，培養(yǎng)其在外教行業(yè)中的監(jiān)管地位，提高社會(huì)組織參與監(jiān)管的能力。二是加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的行政指導(dǎo)，提高消費(fèi)者參與非法“外教”治理的意愿。通過加大對(duì)學(xué)生、家長等潛在消費(fèi)者的線上、線下宣傳，讓消費(fèi)者對(duì)非法“外教”的形式和危害具有更深入的了解，讓消費(fèi)者充分意識(shí)到非法“外教”帶來的利益受損風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)舉報(bào)非法“外教”的消費(fèi)者給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。三是為消費(fèi)者提供監(jiān)管資源。完善外國人工作信息服務(wù)系統(tǒng)，在有關(guān)網(wǎng)站上公開外教信息，實(shí)現(xiàn)外教資質(zhì)可查；開通網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)，拓寬消費(fèi)者與政府監(jiān)管部門的溝通渠道。

（四）建立評(píng)價(jià)機(jī)制，提高教育機(jī)構(gòu)的治理積極性

一是由公安機(jī)關(guān)聯(lián)合教育、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)部門建立教育機(jī)構(gòu)和外教中介黑白名單，并定期向社會(huì)公布。對(duì)于一直合法聘用外國人從事教育工作的，列入教育機(jī)構(gòu)白名單；對(duì)于聘用非法“外教”的教育機(jī)構(gòu)，除了采取行政處罰外，還要列入教育機(jī)構(gòu)黑名單，并將黑名單中的教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人曝光并納入失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單。二是由公安機(jī)關(guān)聯(lián)合其他政府部門和社會(huì)組織，對(duì)教育機(jī)構(gòu)的安全指數(shù)、教育質(zhì)量等進(jìn)行星級(jí)評(píng)價(jià)，對(duì)星級(jí)評(píng)價(jià)高的企業(yè)給予政策支持，優(yōu)先政府資源的投入，簡化外教聘用手續(xù)，以此鼓勵(lì)教育機(jī)構(gòu)積極承擔(dān)外教的審查責(zé)任。黑白名單和星級(jí)評(píng)價(jià)能夠直接影響教育機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者眼中的信譽(yù)度，讓消費(fèi)者傾向于選擇白名單和星級(jí)評(píng)價(jià)高的教育機(jī)構(gòu)，進(jìn)而影響教育機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者市場(chǎng)。利用市場(chǎng)效應(yīng)促使教育機(jī)構(gòu)提高參與非法“外教”治理的積極性，倒逼外教中介和外國人以合法的方式與教育機(jī)構(gòu)合作，實(shí)現(xiàn)三者之間的良性互動(dòng)。