區(qū)塊鏈嵌入基層治理的價值效能與創(chuàng)新路徑

何立軍　朱志偉

摘要：區(qū)塊鏈是重構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)格局的貫通性網(wǎng)絡(luò)，可以對基層治理方式產(chǎn)生積極影響。但區(qū)塊鏈嵌入基層治理的實踐是信息技術(shù)、制度規(guī)范與政府組織相互融合的過程，需要正確處理好三者之間的關(guān)系。區(qū)塊鏈嵌入基層治理的價值效能在于可以打破條塊分割，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)協(xié)同共享;打造透明政府，重塑基層政府與社會關(guān)系;減輕基層負擔(dān)，促進政務(wù)服務(wù)智能化;搭建社會信任機制，共建包容性基層治理環(huán)境。未來區(qū)塊鏈嵌入基層治理的實踐需要從制度安排層面、政府結(jié)構(gòu)層面、技術(shù)應(yīng)用層面、技術(shù)執(zhí)行層面作出持續(xù)性探索，合理應(yīng)對區(qū)塊鏈對政府治理結(jié)構(gòu)與模式帶來的沖擊，促進基層治理不斷創(chuàng)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)塊鏈;基層治理;技術(shù)治理;價值效能;科技支撐

基金項目：國家社會科學(xué)基金社會科學(xué)學(xué)術(shù)社團主題學(xué)術(shù)活動資助項目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會治理體系建設(shè)研究”（20STA052）、“智慧社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)智慧化研究”（21STA043）;國家社會科學(xué)基金青年項目“政府購買社會組織服務(wù)風(fēng)險識別與防范機制研究”（16CSH064）;蘇州大學(xué)黨史黨建專項課題“黨建引領(lǐng)社會組織治理效能提升的策略、機制和路徑研究”（21DJ0007）

中圖分類號：D035;D63? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）07-0079-06

近年來現(xiàn)代信息技術(shù)在基層治理創(chuàng)新中發(fā)揮著越來越重要的作用。黨的十九屆四中全會明確提出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，充分彰顯了科技支撐在社會治理體系建設(shè)中不可或缺的重要作用。作為現(xiàn)代科技的典型代表，區(qū)塊鏈技術(shù)自興起以來，已以其獨特的優(yōu)勢突破了金融領(lǐng)域，開始向身份認證、信用體系建設(shè)、共享社區(qū)打造等社會治理層面擴展，正在深刻地影響著現(xiàn)有的政府結(jié)構(gòu)、治理方式，在基層治理創(chuàng)新中具有巨大潛力。

一、區(qū)塊鏈嵌入基層治理的理論基礎(chǔ)

近年來伴隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展，管理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、哲學(xué)、倫理學(xué)等學(xué)科關(guān)于技術(shù)治理的研究文獻顯著增多，以至于有學(xué)者提出“當代社會已然是技術(shù)治理的社會”①。作為一種典型的現(xiàn)代信息技術(shù)，區(qū)塊鏈嵌入基層治理的實踐既是對傳統(tǒng)電子政務(wù)的革新，也是政府管理與現(xiàn)代技術(shù)融合發(fā)展的過程，是技術(shù)治理的典型形態(tài)。

區(qū)塊鏈技術(shù)是重構(gòu)現(xiàn)代信息技術(shù)格局的貫通性網(wǎng)絡(luò)，本質(zhì)上是一種利用密碼學(xué)原理而構(gòu)建的分布式數(shù)據(jù)庫或者賬本，是建立在P2P網(wǎng)絡(luò)鏈接、信息透明、分布式賬本、賬本分類且可以同步復(fù)制基礎(chǔ)之上的系列技術(shù)組合②，其突破性優(yōu)勢在于分布式賬本、去中心化、智能合約以及點對點的數(shù)據(jù)傳輸，被看作是比特幣的底層技術(shù)、數(shù)字資產(chǎn)流通的信用載體、網(wǎng)絡(luò)空間價值共識的基礎(chǔ)協(xié)議③。目前，區(qū)塊鏈技術(shù)已經(jīng)被美國、英國、愛沙尼亞等國應(yīng)用于政府管理過程。我國自2016年10月工業(yè)與信息化部發(fā)布《中國區(qū)塊鏈技術(shù)與應(yīng)用發(fā)展白皮書（2016）》以后，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用范圍不斷拓展，對于該技術(shù)應(yīng)用于政府管理的討論也在不斷增加。但總體上看，現(xiàn)有研究多圍繞著區(qū)塊鏈技術(shù)與政府結(jié)構(gòu)展開，忽視了制度的作用。區(qū)塊鏈應(yīng)用于基層治理是理性主義下的治理方式轉(zhuǎn)變，不僅需要從外在層面理解區(qū)塊鏈對政府組織的改變，也需要從內(nèi)生層面理解區(qū)塊鏈應(yīng)用于基層治理何以可能，而制度作為一項鏈接區(qū)塊鏈與政府組織的重要因素，直接決定著區(qū)塊鏈應(yīng)用于基層治理的合法性基礎(chǔ)與空間大小。區(qū)塊鏈技術(shù)嵌入基層治理創(chuàng)新是信息技術(shù)、制度規(guī)范與政府組織相互融合的過程，需要在明確三者關(guān)系的基礎(chǔ)上對其價值效能與發(fā)展路徑作進一步探討。

哈佛大學(xué)簡·E·芳汀（Jane E. Fountain）長期致力于研究制度、信息技術(shù)與治理三者的相互作用。他認為信息技術(shù)和組織安排、制度安排之間是互相關(guān)聯(lián)的，彼此既是自變量也是因變量，互存因果關(guān)系④，并由此提出了涉及信息技術(shù)、組織網(wǎng)絡(luò)、制度安排及執(zhí)行結(jié)果的分析框架。其中，信息技術(shù)分為客觀的技術(shù)（objected technology）與被執(zhí)行的技術(shù)（enacted technology），前者側(cè)重于互聯(lián)網(wǎng)、傳播技術(shù)、硬件與軟件等有形的技術(shù);后者是用戶對于信息技術(shù)的理解以及技術(shù)在具體情境中的設(shè)計與應(yīng)用，既是對客觀技術(shù)的感知、設(shè)計、執(zhí)行與使用，也是認知、文化、結(jié)構(gòu)與政治嵌入的結(jié)果。組織形式是官僚系統(tǒng)與組織網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合，融入了等級結(jié)構(gòu)、標準化、規(guī)則、社會資本、信任與交換、共享資源等，與組織安排一同作為中介因素干預(yù)了信息技術(shù)的執(zhí)行。制度安排源于認知、文化、社會結(jié)構(gòu)、法律與非正式文本之中。整體上是客觀的信息技術(shù)與制度安排共同作用于組織形式與官僚制度，技術(shù)通過被感知、設(shè)計、執(zhí)行與使用重塑了制度、組織與技術(shù)，產(chǎn)生了一種未測定的、多重的和受理性的、社會的、政治的邏輯影響的結(jié)果。區(qū)塊鏈技術(shù)作為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的新形態(tài)，現(xiàn)已從金融領(lǐng)域擴展到了電子政務(wù)與公共服務(wù)領(lǐng)域，若要發(fā)揮其在基層治理中的積極作用，仍然需要在處理好制度、技術(shù)與政府組織關(guān)系的基礎(chǔ)上作出實踐推進。

在區(qū)塊鏈應(yīng)用于基層治理的實踐中，區(qū)塊鏈技術(shù)與制度安排、政府組織是相互關(guān)聯(lián)的。區(qū)塊鏈技術(shù)與制度安排共同作用于政府組織，在與現(xiàn)有的政府治理方式結(jié)合后可以創(chuàng)新基層治理。區(qū)塊鏈技術(shù)是創(chuàng)新基層治理方式的有效工具，其去中心化、可追溯的特征不僅有助于基層政府結(jié)構(gòu)扁平化，提升政府公信力，而且可以改變現(xiàn)有的公眾參與方式。制度包含正式制度也包括非正式制度，比如領(lǐng)導(dǎo)認知、觀念與文化等都會對區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用與政府結(jié)構(gòu)的改變產(chǎn)生制約或保障性作用。而基層政府結(jié)構(gòu)及其官僚形式也會決定區(qū)塊鏈技術(shù)能否與基層治理相結(jié)合以及制度的生成與安排，特別是在我國現(xiàn)有體制下，正式制度安排都需要開展合法合規(guī)性審查，其中政府結(jié)構(gòu)對制度安排的影響巨大。因此，總體上講，區(qū)塊鏈技術(shù)、制度安排和政府組織三者互為因果，共同作用于基層治理創(chuàng)新過程。

二、區(qū)塊鏈嵌入基層治理的價值效能

基層治理作為國家治理的基礎(chǔ)，基層治理創(chuàng)新是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分。隨著基層治理創(chuàng)新實踐探索的深化，其技術(shù)治理的特征越來越突出。區(qū)塊鏈作為一種新的技術(shù)形態(tài)，已經(jīng)成為影響組織結(jié)構(gòu)與社會治理的關(guān)鍵力量，正在以全新的格局影響著個體的行為方式與社會的運行，塑造著基層治理的新模式、新情景，也以此成為基層治理創(chuàng)新的新動力。

（一）打破“條塊分割”，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)協(xié)同共享

“條塊分割”是目前我國政府結(jié)構(gòu)問題的集中表征?！皸l”是指不同層級政府間的縱向互動，有著標準化下的上下對應(yīng)關(guān)系，強調(diào)不同層級政府政令的上下暢通與協(xié)同性?！皦K”則是指同級政府間的橫向互動，注重政府結(jié)構(gòu)的獨立性與完整性，以及部門間的相互分立與協(xié)同。現(xiàn)有的政務(wù)信息可以分為“條數(shù)據(jù)”與“塊數(shù)據(jù)”，“條數(shù)據(jù)”自上而下垂直分布，呈現(xiàn)出鏈狀式結(jié)構(gòu);“塊數(shù)據(jù)”則是各部門在日常工作與服務(wù)過程中產(chǎn)生的工作痕跡，是同一行政級別內(nèi)形成的所有數(shù)據(jù)的集合。在數(shù)據(jù)的重要性日益突顯的當下，各條塊會基于理性選擇將數(shù)據(jù)作為各自的資產(chǎn)，不愿意分享，從而在基層形成了“數(shù)據(jù)孤島”。區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于基層治理即可打破條塊之間的部門分隔，在部門與部門、部門與公眾之間實現(xiàn)點對點的互通，因為區(qū)塊鏈技術(shù)具有去中心化的特征以及技術(shù)應(yīng)用后帶來了基層政府結(jié)構(gòu)的扁平化。在傳統(tǒng)的政務(wù)數(shù)據(jù)生態(tài)中，用戶數(shù)據(jù)存儲在不同的服務(wù)器中，很大程度上限制了數(shù)據(jù)的流通與共享。而當區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于基層政務(wù)數(shù)據(jù)共享時，各個數(shù)據(jù)節(jié)點可以自由地鏈接，進行數(shù)據(jù)與信息交換，且每個節(jié)點都有完整的賬本，這種新型的數(shù)據(jù)賬本可以打破傳統(tǒng)政務(wù)信息多服務(wù)器存儲與分離的狀態(tài);當數(shù)據(jù)出現(xiàn)重復(fù)或者錯誤時可以通過數(shù)據(jù)補償機制，及時識別壞數(shù)據(jù)、定位數(shù)據(jù)源、執(zhí)行清理目標寫入，進行數(shù)據(jù)重新計算，促進不同數(shù)據(jù)在統(tǒng)一分布式平臺上流動，激活基層各部門信息流通，實現(xiàn)共享。區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用可以讓政府結(jié)構(gòu)相互嵌入，是對科層制政府體制的革命性改變⑤，不同條塊部門都可以查閱到其他部門的數(shù)據(jù)，也要承擔(dān)起開放已有數(shù)據(jù)的義務(wù)，形成利益共同體與數(shù)據(jù)生態(tài);各主體間權(quán)責(zé)一致，數(shù)據(jù)壟斷部門轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)提供者與共享者，形成多方共建共治共享的新型數(shù)據(jù)運作模式。

（二）打造透明政府，重塑基層政府與社會關(guān)系

建立透明政府、提升基層政府公信力是增強政府履職有效性與合法性的重點。自2002年電子政府建設(shè)開啟以來，國家通過應(yīng)用各種現(xiàn)代信息技術(shù)不斷地披露政務(wù)信息，各基層政府通過網(wǎng)絡(luò)問政等方式加強政府與公眾的互動，營造良好的政府形象，努力提升政府公信力。但建設(shè)透明的基層政府不僅會涉及不同基層部門之間的業(yè)務(wù)整合與利益協(xié)調(diào)，而且也需要各部門轉(zhuǎn)變治理理念，對現(xiàn)有的體制與制度作出系統(tǒng)性變革，向社會公布更多的政務(wù)信息，接受社會對基層政府工作的全面監(jiān)督。這是一個持續(xù)性、常態(tài)化的過程，在建設(shè)服務(wù)型政府的當下需要作出進一步努力，而區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用將會不斷地推動基層透明政府建設(shè)，促進公民、企業(yè)與政府安全數(shù)據(jù)平臺的訪問與驗證，帶來新的互動形式。⑥ 因為區(qū)塊鏈本質(zhì)上是一種由多方參與的分布式存儲的賬簿系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的每一個主體都可以通過P2P技術(shù)進行數(shù)據(jù)的傳輸、讀取與儲存，數(shù)據(jù)錄入?yún)^(qū)塊鏈后不可更改且可以追溯來源，通過多方數(shù)據(jù)的哈希值（Hash）加密同步后，數(shù)據(jù)都可以留下記錄，無論是對外數(shù)據(jù)公布還是用戶查詢都可以做到客觀公正，這有助于提升社會公眾監(jiān)管政務(wù)運作的信心。同時，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用可以重塑基層政府與社會的邊界。凱文·凱利（Kevin Kelly）認為信息技術(shù)將會使人類社會向分布式、去中心和自組織發(fā)展⑦，區(qū)塊鏈技術(shù)的分布式網(wǎng)絡(luò)特征正在將這種預(yù)言變?yōu)楝F(xiàn)實。在傳統(tǒng)的基層政府與社會關(guān)系中，社會對于基層政府部門具有很強的依賴性，整個社會呈現(xiàn)出強依附、強控制、強標準的“中心化社會結(jié)構(gòu)”，但是區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用將會使基層政府治理傾向于更加透明化、多元化與平等化，社會結(jié)構(gòu)也將會走向弱依附、弱控制、扁平化的“多中心社會結(jié)構(gòu)”。一方面，可以向社會賦權(quán)增能，社會組織、群眾團體、志愿者等主體都可以廣泛地參與到基層政府政策議事與公共事務(wù)決策中，擺脫過去被動參與、接受的局面;另一方面，也可以向基層政府賦能，政府回應(yīng)民眾需求、公共服務(wù)供給、社會風(fēng)險化解的能力也會得到提升，政府與社會的邊界將會變得模糊，可望形成政府主導(dǎo)、多元參與的社會治理新格局。

（三）減輕基層負擔(dān)，促進政務(wù)服務(wù)智能化

隨著國家行政管理體制改革進程的加快，越來越多的行政事務(wù)下放到基層。為了確保具體工作得到順利落實，檢驗基層決策的正確性與執(zhí)行結(jié)果的有效性，越來越多的基層工作要求有相應(yīng)的文字、圖片以及總結(jié)性材料的記錄，痕跡管理在基層治理中十分普遍，有些地方甚至出現(xiàn)了一切工作都要有痕跡留存的“痕跡主義”問題，從而加重了基層政府工作負擔(dān)，助長了形式主義。同時，“文山會?！闭加昧嘶鶎庸ぷ髡叽罅康臅r間、精力，還容易出現(xiàn)假痕、懶政現(xiàn)象，浪費行政資源。而區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用可以為基層減負帶來新機遇，進而引發(fā)新一輪的基層治理創(chuàng)新與變革。區(qū)塊鏈技術(shù)可以廣泛應(yīng)用在教育、扶貧、物流、醫(yī)療衛(wèi)生、基層選舉投票等方面。區(qū)塊鏈上的政務(wù)信息不容易被篡改，也很難進行偽造，這可以在很大程度上避免痕跡管理的過度異化，防止下沉到基層的工作完成情況造假，從而提升基層治理的科學(xué)性與客觀性。通過區(qū)塊鏈智能合約技術(shù)的應(yīng)用，政府管理與基本公共服務(wù)中的大量人工驗證、手動審批工作都可以通過區(qū)塊鏈系統(tǒng)來進行。管理部門通過公鑰與私鑰的配合使用可以自動完成相關(guān)電子檔案的收集、傳輸、驗證與數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的無紙化審批流程與組織運作，推動政務(wù)工作走向智能化。相比傳統(tǒng)線下的紙質(zhì)文本與痕跡管理，區(qū)塊鏈系統(tǒng)可以幫助基層工作者減輕材料負擔(dān)，推動政務(wù)辦公向無紙化發(fā)展，實現(xiàn)痕跡管理的智能化與客觀化，提高行政執(zhí)法的科學(xué)性。

（四）搭建信任機制，共建包容性基層治理環(huán)境

信任是維護社會有序運作、促進社會整合、實現(xiàn)社會團結(jié)的重要機制。自古以來，人類社會的信任機制經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會的人際信任到工業(yè)社會的制度信任的演變，區(qū)塊鏈時代的信任關(guān)系更多的是一種系統(tǒng)性的信任。⑧ 在傳統(tǒng)的政府治理模式下，雙方或多方互動的信任主要建立在政府公共性或者第三方中介組織的基礎(chǔ)之上。政府掌握著大量的治理資源，具有行政合法性，代表著公共利益，并以此維護著基層的信任機制。但區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用利用P2P技術(shù)與智能共識算法，即使在信任不足或信任薄弱的情況下，也可以在不同的互動主體之間構(gòu)建一個去中心化、點對點的分布式對等網(wǎng)絡(luò)，進行直接互動交流，增加彼此間的信任，減少第三方擔(dān)保受限帶來的信任耗損。同時，儲存在區(qū)塊鏈上的數(shù)據(jù)，由于每一個區(qū)塊及節(jié)點都記錄了前一個區(qū)塊的信息，保留著所有區(qū)塊上的數(shù)據(jù)，因此可以利用分布式共識算法收集存儲不同的數(shù)據(jù)，在不同的記賬周期內(nèi)可以由不同的參與主導(dǎo)者進行記賬，其他參與者對記賬信息進行驗證，且可以通過這種鏈式結(jié)構(gòu)追溯到信息源頭。任何一個參與者想篡改或刪除數(shù)據(jù)，都會清楚地在區(qū)塊鏈上留下痕跡，更新后的區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)被其他參與者保存，所有的參與者都可以看到數(shù)據(jù)的更新記錄，因此數(shù)據(jù)的可靠性強。智能合約是區(qū)塊鏈技術(shù)的重大創(chuàng)新，它可以通過自動化腳本代碼控制數(shù)字資產(chǎn)，規(guī)定參與者的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，當某一結(jié)果出現(xiàn)時智能合約經(jīng)由軟件系統(tǒng)可以自動執(zhí)行?；鶎诱部梢酝ㄟ^整合公共服務(wù)、醫(yī)療、教育、住建等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，為每位社會成員建立信用檔案，當成員違法或有不誠信行為時會自動上傳至區(qū)塊鏈，從而形成社會約束，增強基層的信任約束力。此外，區(qū)塊鏈有助于解決數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬問題，明確數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、數(shù)據(jù)存儲者、數(shù)據(jù)使用者的職責(zé)，讓個體與集體、私人與公共的邊界變得更加清晰⑨，在做到數(shù)據(jù)共享的同時還可以保障隱私，消除社會成員的后顧之憂，有助于一個全新信用社會的建立。

三、區(qū)塊鏈嵌入基層治理的創(chuàng)新路徑

區(qū)塊鏈應(yīng)用可以給基層治理帶來顛覆式變革，但基層治理的復(fù)雜性、變動性突出，創(chuàng)新基層治理既需要改革原有體制或制度，形成共識性價值，也要協(xié)調(diào)多主體間的利益關(guān)系，凝聚集體行動力，促進技術(shù)與治理的有機融合。

（一）制度安排層面：明確區(qū)塊鏈應(yīng)用頂層設(shè)計與實踐執(zhí)行標準

基層治理涉及不同主體間的利益協(xié)同與發(fā)展，需要多主體間的不斷溝通，特別是技術(shù)僅是導(dǎo)致組織變化的誘因或觸發(fā)機制，真正發(fā)揮作用的還是社會制度⑩，因此更需要加強區(qū)塊鏈嵌入基層治理的制度設(shè)計。首先，需要明確責(zé)任主體與利益相關(guān)方，根據(jù)崗位職責(zé)與要求確定不同主體間的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)關(guān)系，出臺區(qū)塊鏈嵌入基層治理的職責(zé)清單，這是確保不同基層部門合作的基礎(chǔ)條件。其次，要明確區(qū)塊鏈技術(shù)與現(xiàn)行法律制度的內(nèi)在關(guān)系，加強制度銜接。區(qū)塊鏈技術(shù)所具有的去中心以及智能合約特征在很大程度上是與現(xiàn)行的《物權(quán)法》《合同法》相抵觸的，且區(qū)塊鏈技術(shù)對分類治理的要求較高，涉及政務(wù)信息共享、身份認證、司法應(yīng)用等層面，也會與現(xiàn)行的《政務(wù)信息公開條例》有所沖突。為此，需要根據(jù)區(qū)塊鏈特性與基層治理需求對現(xiàn)有的法律進行完善，適時探索地方性立法。同時，也要做好區(qū)塊鏈嵌入基層治理的行業(yè)標準建設(shè)?，F(xiàn)階段，區(qū)塊鏈在基層治理中的應(yīng)用仍然處于探索期，需要行業(yè)性標準來引導(dǎo)不同主體對區(qū)塊鏈的認識與理解，加強對基層政府部門的指導(dǎo)，規(guī)范投資行為。{11} 不僅需要明確參與基層治理的企業(yè)準入與投資者準入標準，對相關(guān)企業(yè)的資質(zhì)進行審核，而且要從技術(shù)層面上明確建設(shè)標準，對區(qū)塊鏈嵌入基層治理的數(shù)據(jù)層、網(wǎng)絡(luò)層、共識層、應(yīng)用層與激勵層進行規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式和相關(guān)的通訊協(xié)議，明確軟件應(yīng)用、協(xié)議制定、程序開發(fā)、算法規(guī)范以及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要求。

（二）政府結(jié)構(gòu)層面：借助區(qū)塊鏈推動條塊分割向點對點（P2P）轉(zhuǎn)變

現(xiàn)階段，基于理性主義的科層制已經(jīng)深深地嵌入到了社會生活的各個領(lǐng)域，被廣泛地應(yīng)用到各類組織管理中。目前，我國政府管理體制也是基于官僚組織而形成的，標準化、部門化與任務(wù)專門化加速了政府內(nèi)部的組織分工，而等級制、正式化加強了政府工作間的協(xié)調(diào)，各個不同的部門相互獨立地建立鏈接、分享數(shù)據(jù)。但因“條塊分割”，數(shù)據(jù)跨部門共享能力不足，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象普遍存在。區(qū)塊鏈技術(shù)嵌入基層治理具有去中心、去信任、安全性高的優(yōu)勢，可以在破解“數(shù)據(jù)孤島”方面發(fā)揮重要作用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)一次共享、多次使用，且可溯源，極大地提升了治理過程中政務(wù)信息共享的便捷性。在實踐中，一方面，要加強對區(qū)塊鏈技術(shù)的業(yè)務(wù)應(yīng)用，打通條塊分割帶來的數(shù)據(jù)鴻溝，依靠區(qū)塊鏈技術(shù)而非人員來組織信息，相應(yīng)的基層政府的組織結(jié)構(gòu)也要建立在區(qū)塊鏈信息系統(tǒng)而非傳統(tǒng)的人力之上。另一方面，要通過電子與非正式的信息傳播，而非依靠基層官員和個人的等級機構(gòu)進行溝通，促進傳播結(jié)構(gòu)扁平化。同時，傳統(tǒng)科層制下文件、會議、檔案材料的保管和傳送是由相應(yīng)的文案人員進行的，而在區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展的當下，可以借助相應(yīng)的區(qū)塊鏈傳感器、條形碼、二維碼以及其他電子設(shè)備維護和傳輸形式多樣的數(shù)字化文件，通過區(qū)塊鏈技術(shù)永久性記錄、存儲和即時分析、傳送材料，各類基層政務(wù)信息可以通過跨部門的技術(shù)協(xié)同實現(xiàn)同步上傳、同步共享。區(qū)塊鏈視角下的基層政府工作人員需要有技術(shù)人員支持，且這種人員是跨功能和被授權(quán)的，工作績效考核需要突破條塊層面，立足于區(qū)塊鏈應(yīng)用政務(wù)信息的復(fù)雜程度。但技術(shù)既是一種工具，也是一種知識，更重要的是對行為約束的邊界擴展。{12} 基于區(qū)塊鏈的組織與政府科層制一樣也是以規(guī)則為依托的，規(guī)則是內(nèi)嵌在應(yīng)用系統(tǒng)和信息系統(tǒng)中的，處于一個看不見的虛擬結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中，表面上似乎較少受官僚指令的約束，事實上這種約束是從公開的科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向了隱性的技術(shù)標準化的控制。要通過區(qū)塊鏈賦有的技術(shù)理性打破條塊分割帶來的信息共享不及時、不可為的困境，促進去中心化、扁平化的基層政府實現(xiàn)政務(wù)信息共享。

（三）技術(shù)應(yīng)用層面：加強區(qū)塊鏈技術(shù)分類應(yīng)用與系統(tǒng)銜接及監(jiān)管

區(qū)塊鏈是一種分布式數(shù)據(jù)存儲、點對點傳輸、加密算法等技術(shù)的綜合集成應(yīng)用。在基層治理過程中，首先要從促增量的層面加強區(qū)塊鏈技術(shù)的運用，積極打造新的治理平臺，注重公有鏈、聯(lián)盟鏈與私有鏈的分類應(yīng)用。其中，公有鏈平臺是完全面向普通大眾開放的，完全是去中心化的，每一位社會成員都有獲取基層政務(wù)信息的機會，可以在全國范圍內(nèi)不限次數(shù)、不限網(wǎng)絡(luò)地實現(xiàn)遠程訪問;聯(lián)盟鏈則可以由幾個具體的部門或者跨層級的多主體進行建設(shè)，需要在互惠共利的基礎(chǔ)上做好組織身份、組織資質(zhì)、參與程度、組織章程等方面的協(xié)同工作;私有鏈具有維持成本低、交易速度快的特點，可以作為基層治理的重要方式，需要做好基礎(chǔ)框架設(shè)定、區(qū)塊聯(lián)結(jié)、信息驗證等工作，促進基層政府與社會組織、社區(qū)居民、駐區(qū)單位等主體的鏈接。公有鏈的應(yīng)用需要重點解決難以關(guān)閉、錯識修復(fù)及安全漏洞等問題{13}。同時，也要從改革存量的角度對現(xiàn)有的政務(wù)服務(wù)平臺進行技術(shù)改造，通過引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)打破基層部門數(shù)據(jù)重疊、利益分割等困境。此外，要注重區(qū)塊鏈在基層治理監(jiān)督管理中的應(yīng)用，實現(xiàn)傳統(tǒng)監(jiān)管模式向科技監(jiān)管、全周期監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的基層政府治理監(jiān)管是每個部門各負責(zé)一塊，因此存在監(jiān)管盲區(qū)。對于區(qū)塊鏈這種新興技術(shù)而言，需要從制度規(guī)范層面進行多部門協(xié)調(diào)，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)化方式建立政府、企業(yè)、社會組織、駐區(qū)單位、社會公眾共同參與的綜合服務(wù)平臺，明確不同主體間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，實現(xiàn)共同監(jiān)管。在監(jiān)管過程中要注重事先預(yù)防、事中監(jiān)管、事后處置相結(jié)合，做到全過程把控信息共享風(fēng)險，保護參與者與全社會利益。

（四）技術(shù)執(zhí)行層面：促進利益主體協(xié)調(diào)，增強技術(shù)執(zhí)行共識價值

區(qū)塊鏈實質(zhì)上是一個多方參與的加密分布式記賬本，其嵌入基層治理是技術(shù)開發(fā)方、技術(shù)接受方、接術(shù)受益方共同作用的結(jié)果，特別是技術(shù)開發(fā)方、技術(shù)接受方在其中發(fā)揮著重要作用。在區(qū)塊鏈應(yīng)用于基層治理的組織生態(tài)中，企業(yè)是技術(shù)的開發(fā)方，而基層政府部門則是技術(shù)的接受方，兩者存在價值張力。這也是制度規(guī)范需要回應(yīng)的，因為技術(shù)創(chuàng)新需要平衡創(chuàng)新發(fā)展、隱私保護與服務(wù)安全，這些目標間存在著固有矛盾。{14} 在論證技術(shù)供給與基層政府需求可行性的基礎(chǔ)上，仍然需要加強不同利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)。首先，要增強主體間對區(qū)塊鏈技術(shù)的整體感知，凝聚不同主體的價值、態(tài)度與執(zhí)行共識?？紤]到基層社會治理是不同部門基于理性主義作出的選擇，且需要多部門進行協(xié)調(diào)，在同級政府間很難在短時期內(nèi)形成共享共識，因此更多地需要自上而下的組織領(lǐng)導(dǎo)推動區(qū)塊鏈技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要加強區(qū)塊鏈技術(shù)的學(xué)習(xí)與認識，協(xié)調(diào)部門間利益，統(tǒng)一思想，增強對區(qū)塊鏈技術(shù)的整體感知度。在形成技術(shù)應(yīng)用的集體共識后，需要發(fā)揮區(qū)塊鏈的技術(shù)優(yōu)勢，注重區(qū)塊鏈嵌入基層治理共識機制的設(shè)計工作，合理運用工作量證明機制（Proof of Work， POW）、股權(quán)證明機制（Proof of Stake， POS）、授權(quán)股權(quán)證明機制（Delegated Proof of Stake， DPOS），在不同類型的區(qū)塊鏈上塑造良好的鏈上信任機制。應(yīng)借助P2P技術(shù)加強區(qū)塊鏈與基層治理的智能合約建設(shè)，各部門需要根據(jù)共同的服務(wù)合約，規(guī)定彼此的權(quán)責(zé)利，并以電子化形式編程，進行機器語言處理，通過不同部門的私鑰進行簽名，保障智能合約的合法性與有效性，維護政令的上通下達與執(zhí)行效果。協(xié)調(diào)不同主體間的利益關(guān)系既有助于形成技術(shù)應(yīng)用與基層治理相結(jié)合的價值共識，也可以為區(qū)塊鏈技術(shù)設(shè)計共識機制的生成提供便利條件。應(yīng)通過主觀層面的共同價值與客觀層面的共識機制的建立使不同的利益主體遵守統(tǒng)一的協(xié)議，即使在第三方組織協(xié)調(diào)、監(jiān)管與執(zhí)行相互分離的情況下也可以有效地形成協(xié)同一致的組織網(wǎng)絡(luò)，促進基層治理方式的創(chuàng)新發(fā)展。

四、結(jié)論與展望：科技支撐下的基層治理創(chuàng)新

近年來，基層治理成為社會各界關(guān)注的熱點話題。由管理向治理的轉(zhuǎn)型恰好與信息技術(shù)革命同步展開，使得技術(shù)治理在基層治理實踐探索中蓬勃開展。區(qū)塊鏈作為數(shù)字技術(shù)的典型代表，其發(fā)展、變革在影響傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局與交易形式的同時正在對基層治理方式產(chǎn)生影響，未來影響的領(lǐng)域與空間將更加廣闊。

區(qū)塊鏈嵌入基層治理的實踐是信息技術(shù)、制度規(guī)范與政府組織相互融合的過程，其價值已經(jīng)突破了單純技術(shù)治理的范疇，是技術(shù)治理與社會治理的結(jié)合，其中蘊含著對于社會治理共同體建設(shè)中如何平衡好技術(shù)治理的工具理性與社會治理的價值理性等深層次問題的探索。本文認為，區(qū)塊鏈在基層治理場域中的應(yīng)用促進了基層治理創(chuàng)新，這種創(chuàng)新性不僅是服務(wù)理念、技術(shù)手段帶來的發(fā)展紅利，更重要的是社會性的回歸，主要體現(xiàn)在：其一，區(qū)塊鏈嵌入基層治理促進了基層治理需求與治理技術(shù)的有機統(tǒng)一，有助于推動解決數(shù)據(jù)層面的“條塊分割”“數(shù)據(jù)孤島”問題，重塑基層治理關(guān)系。其二，區(qū)塊鏈嵌入基層治理有助于形成多元共治格局。由于區(qū)塊鏈的所有節(jié)點都遵循同一共識機制，可以自由地交換、記錄與更新數(shù)據(jù)，彼此間相對獨立，具有主體“自治性”的特征，能夠促進“信息互聯(lián)網(wǎng)”向“信任互聯(lián)網(wǎng)”轉(zhuǎn)變，因此有助于實現(xiàn)基層多主體間合作共治共享。其三，區(qū)塊鏈嵌入基層治理有助于帶動基層政府結(jié)構(gòu)由“科層制”轉(zhuǎn)向“扁平化”。傳統(tǒng)的基層政府科層制治理結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致權(quán)力尋租與官僚主義，而區(qū)塊鏈沒有統(tǒng)一的中心節(jié)點，這意味著上級與下級甚至基層末端間，每個節(jié)點的參與者都可以平等協(xié)商共治，因而可以提高治理效率。其四，區(qū)塊鏈嵌入基層治理有助于推動基層治理模式智能化，降低治理成本。區(qū)塊鏈可以與現(xiàn)有的云計算、大數(shù)據(jù)等疊加，使基層政府運作進一步從線下轉(zhuǎn)向線上線下相互融合，實現(xiàn)智能化、精準化治理，形成具有鏈式效應(yīng)的智慧治理體系。

但也要注意到，區(qū)塊鏈嵌入基層治理在一定程度上會削弱基層政府部門的權(quán)威性，對科層制的政府管理與現(xiàn)行的法律制度帶來沖擊。當然，改革是一個持續(xù)不斷的過程，既需要破除傳統(tǒng)管理方式的僵化與制度安排的不合理，也需要平衡多方利益。要通過多技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用，不斷地轉(zhuǎn)化技術(shù)發(fā)展優(yōu)勢，降低技術(shù)發(fā)展與基層治理創(chuàng)新的風(fēng)險，不斷推進基層治理現(xiàn)代化，更好地實現(xiàn)人民對美好生活的向往。

注釋：

① 劉永謀：《技術(shù)治理、反治理與再治理》，《云南社會科學(xué)》2019年第2期。

② Ana Reyna， Cristian Martin， Jaime Chen， On Bloc-kchain and Its Integration with IoT， Challenges and Opportunities， Future Generation Computer Systems， 2018， 88， pp.173-190.

③ [美]阿爾文德·納拉亞南：《區(qū)塊鏈技術(shù)驅(qū)動金融：數(shù)字貨幣與智能合約技術(shù)》，中信出版社2016年版，第8頁。

④ [美]簡·E·芳汀：《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第9頁。

⑤ M. Swan， Blockchain： Blueprint for a New Economy， USA： OReilly Media Inc.， 2015， p.25.

⑥ S. Taylor， Distributed Ledger Technology： Beyond Block Chain， Government Office for Science， UK， 2016， p.41.

⑦ [美]凱文·凱利：《失控：全人類的最終命運和結(jié)果》，新星出版社2014年版，第682頁。

⑧ 張毅、朱藝：《基于區(qū)塊鏈技術(shù)的系統(tǒng)信任：一種信任決策分析框架》，《電子政務(wù)》2019年第8期。

⑨ J. Jarvis， What Would Google Do？ New York： Collins Business， 2009， p.15.

⑩ Stephen Barley， Technology As an Occasion for Str-ucturing： Evidence from Observations of CT Scanners and Social Order of Radiology Department， Administration Science Quarterly， 1986， 31（1）， pp.78-108.

{11} Jonathan B. Turpin， Bitcoin： The Economic Case for a Global， Virtual Currency Operating in an Unexplored Legal Framework， Indiana Journal of Global Legal Studies， 2014， 21（1）， p.33.

{12} [美]布魯斯·賓伯：《信息與美國民主：技術(shù)在政治權(quán)力演化中的作用》，科學(xué)出版社2010年版，第9頁。

{13} 戚學(xué)祥：《區(qū)塊鏈技術(shù)在政府數(shù)據(jù)治理中的應(yīng)用：優(yōu)勢、挑戰(zhàn)與對策》，《北京理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第5期。

{14} [美]達雷爾·M·韋斯特：《下一次浪潮：信息通信技術(shù)驅(qū)動的社會與政治創(chuàng)新》，廖毅敏譯，上海遠東出版社2012年版，第5頁。

作者簡介：何立軍，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，吉林長春，130032;中國社會治理研究會研究員，北京，100721。朱志偉，通訊作者，蘇州大學(xué)社會學(xué)院副教授，江蘇蘇州，215123。

（責(zé)任編輯? 劉龍伏）