國有企業(yè)性質(zhì)再認(rèn)識

摘要：雖然某些政府管制定義將國有企業(yè)排除在外，但是國有企業(yè)作為傳統(tǒng)管制的一種替代方式，其重要性是不容忽視的。相對于政府對私有企業(yè)采取外部間接管制的傳統(tǒng)方式而言，我國通常采取國有企業(yè)內(nèi)部直接管制方式，這些方式實際上都是克服市場不完全或者市場失靈的理性選擇方案。對于我國國有企業(yè)改革來說，由于意識形態(tài)或路徑依賴等國情原因，國有企業(yè)并沒有實行民營化，而是積極穩(wěn)妥地發(fā)展混合所有制企業(yè)，從而使我國國有企業(yè)內(nèi)部管制方式十分普遍。在這種情況下，我們不僅需要理解國有企業(yè)實行內(nèi)部直接管制的合理性，而且還需要了解內(nèi)部直接管制方式的演變趨勢。更為重要的是，這種不同于外部間接管制的方式卻存在著相同的問題，即國有企業(yè)在何種程度上能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益和促進經(jīng)濟發(fā)展。因此，我們應(yīng)認(rèn)識到國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，要在國有企業(yè)分類改革的基礎(chǔ)上積極發(fā)展社會主義混合所有制，清晰界定國家所有權(quán)職能，并在此基礎(chǔ)上圍繞國家所有權(quán)—股權(quán)來提高國有企業(yè)公司治理效能，更好地將市場機制、國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)與政府外部管制有機結(jié)合起來，不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的新需要。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)性質(zhì);市場失靈;外部間接管制;內(nèi)部直接管制

基金項目：遼寧省社會科學(xué)基金一般項目“企業(yè)家理論與民營經(jīng)濟發(fā)展研究”（L20BJL008）

中圖分類號：F271? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）07-0048-06

一、引言

在瓦爾拉斯—阿羅—德布魯一般均衡模型中，新古典經(jīng)濟學(xué)家試圖基于“看不見的手”論證個體在市場追求自身利益的交易行為是如何引導(dǎo)經(jīng)濟趨于穩(wěn)定和優(yōu)化均衡的。其中，消費者在規(guī)定的市場價格下通過選擇他們最偏好的商品集，作出需求或高級商品或服務(wù)的選擇。企業(yè)則是由生產(chǎn)可能性的技術(shù)來定義的，通過投入和產(chǎn)出的選擇使其利潤最大化，從而在完全競爭市場上的均衡將窮盡交易可能帶來的所有收益，體現(xiàn)了“看不見的手”的真實內(nèi)涵——完全競爭市場上的均衡結(jié)果一定是帕累托最優(yōu)。在這個理論框架下，我們可以歸納出三種類型的傳統(tǒng)管制方式：一是直接干預(yù)市場配置機制的管制，如價格管制、產(chǎn)權(quán)管制與簽約規(guī)則;二是通過影響消費者決策而影響市場均衡的管制，如稅收和補貼等;三是通過干擾企業(yè)決策而影響市場均衡的管制，如產(chǎn)品質(zhì)量與環(huán)境管制等。由于市場失靈，為了實現(xiàn)公共利益，政府干預(yù)市場機制而選擇國有化，不是通過對私有企業(yè)實施外部法律控制這種間接管制形式，而是通過對資源直接行使財產(chǎn)性權(quán)力來實現(xiàn)的。從另一個角度來說，國有化也代表了“管制”最完全也最為徹底的形式：將生產(chǎn)和分配方式直接從私人手中剝離，直接消除了以往的管制形式在迫使或更精確地說是試圖迫使私人利益服務(wù)于公共利益目標(biāo)時存在的內(nèi)在矛盾①。無論如何定義，國有化作為傳統(tǒng)管制形式的一種替代方式，其重要性是不容忽視的。國有企業(yè)的制度性結(jié)構(gòu)雖然與其他管制方式有所不同，但與其他管制一樣存在著相同的問題：國有企業(yè)在何種程度上能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益。

通過梳理以往關(guān)于國有企業(yè)的研究文獻可知，學(xué)界研究的重點主要集中在兩個方面：一是針對國有企業(yè)存在的問題研究;二是針對國有企業(yè)改革的理論研究②。前者回答了為什么國有企業(yè)會存在問題，即國有企業(yè)的性質(zhì)問題，目前有關(guān)這方面的研究比較少，主要關(guān)注組建國有企業(yè)的必要性、國有企業(yè)控制權(quán)歸屬以及國有企業(yè)決策的方式等;后者側(cè)重于提供可行的國有企業(yè)改革方案，目前有關(guān)這方面的研究成果較多，實證模型也較為成熟。

事實上，由于國有企業(yè)的特殊性，要求不能簡單地照搬私有企業(yè)的運營模式，或者將私有企業(yè)通常追求的利潤最大化目標(biāo)作為國有企業(yè)的唯一目標(biāo)，這本身與市場失靈理論不一致。由于國有企業(yè)實質(zhì)上是歸全民所有，只是由政府代表公民行使所有權(quán)和控制權(quán)，因而國有企業(yè)的特殊性決定了國有企業(yè)的組織形式有別于只是追求經(jīng)濟利益最大化的私有企業(yè)的組織形式，國有企業(yè)在實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)的同時，還要關(guān)注其社會和政治目標(biāo)。在政府（委托人）作為企業(yè)控股股東的情況下，國有企業(yè)目標(biāo)中會加入政治或社會等因素，此時國有企業(yè)目標(biāo)與實現(xiàn)股東財富最大化（經(jīng)濟目標(biāo)）之間往往會出現(xiàn)分歧。程承坪和程鵬認(rèn)為國有企業(yè)是市場和政府的雙重替代物③，而我們認(rèn)為想要弄清楚國有企業(yè)的本質(zhì)特征，就必須明確國有企業(yè)所有權(quán)的本質(zhì)，它不僅是市場和政府的替代物，還是傳統(tǒng)政府管制的替代物。否則，國有企業(yè)面臨的治理問題的復(fù)雜性和困難性將被低估，從而無法確定國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中的功能和未來改革走向。

二、市場失靈與政府對私有企業(yè)的外部間接管制

實際上，新古典經(jīng)濟學(xué)向我們展示的是一個制度中性的世界，與零交易成本假設(shè)存在聯(lián)系。這種假設(shè)肯定了決策制定者擁有完全信息和預(yù)測能力，能夠作出完全理性的決策，因而不得不認(rèn)識到貨幣交易經(jīng)濟同物物交換經(jīng)濟之間是沒有差別的，同時私有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟與社會主義經(jīng)濟也是無差別的④。也就是說，完全競爭市場不存在外部性，企業(yè)和消費者都是“合乎理性的人”，能夠獲得產(chǎn)品質(zhì)量的完全信息，所有企業(yè)生產(chǎn)同質(zhì)產(chǎn)品，市場達到一種價格與產(chǎn)量都保持穩(wěn)定的均衡狀態(tài)。在這種情況下，企業(yè)和消費者利用從市場中獲取的正確信息來最大化各自的利潤和效用，不論是私有企業(yè)還是國有企業(yè)，它們的社會效率是一樣的。由此，因自利而導(dǎo)致的利益沖突和因完全嚴(yán)格地執(zhí)行規(guī)章制度而導(dǎo)致的阻礙都被消除了，很容易實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。然而，由于偏離帕累托最優(yōu)，市場失靈普遍存在，那么私有企業(yè)和國有企業(yè)的效率就不一樣了。

由于市場失靈普遍存在，這為政府外部間接管制提供了必要條件，也為政府干預(yù)市場經(jīng)濟提供了參照系。（1）壟斷或自然壟斷。對國有企業(yè)最為充分的理由是自然壟斷，雖然自然壟斷并不一定需要國有企業(yè)，也可以授權(quán)給私有企業(yè)并由政府管制。顯然，國有化的前提是國有企業(yè)的制度性結(jié)構(gòu)對于外部間接管制來說成本更低，事實的確如此。國有企業(yè)通過內(nèi)含的靈活性決策程序——相比正式的外部法律管制來說，擁有相當(dāng)大的內(nèi)部裁量權(quán)，僅僅服從于政治責(zé)任——來強制執(zhí)行公益價格和標(biāo)準(zhǔn)，能夠達到更高的效率目標(biāo)。當(dāng)企業(yè)的交易目標(biāo)受不確定性嚴(yán)重影響時，或與其他行業(yè)存在緊密聯(lián)系時，這極有可能發(fā)生因為外部管制機構(gòu)與受管制企業(yè)或產(chǎn)業(yè)存在一定程度的距離，導(dǎo)致所發(fā)布的規(guī)則無法輕松地應(yīng)對復(fù)雜的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略問題。（2）外部性。當(dāng)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)成本不能在市場價格中得到恰當(dāng)?shù)姆从硶r，便產(chǎn)生顯著的負外部性，通?？梢酝ㄟ^政府管制達到控制目標(biāo)。因此，根據(jù)這一理由雖然不能將國有企業(yè)建立在外部性這一單一要素上，但卻存在一個例外。當(dāng)外部性的潛在影響如此巨大，如核泄露事故，此時如果該設(shè)施屬于國有企業(yè)，則相應(yīng)的政治責(zé)任應(yīng)當(dāng)保護實施充分的控制并且有能力對外部成本進行補救。同樣，運用國有企業(yè)處理正外部性問題，亦即供給公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等則更為常見。國有化并不是解決公共產(chǎn)品的唯一方式，私人企業(yè)的收入不足，也可以通過政府補貼方式來扶持，或者通過政府管制對其產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量進行控制。這些管制方式與國有化之間選擇的關(guān)鍵，還是取決于何種制度安排可以更為有效，成本更低，并且真實反映公眾對產(chǎn)品的需求偏好。（3）信息赤字和有限理性很容易造成道德風(fēng)險和逆向選擇，特別是在私人決策時面臨市場失靈，因而需要國有企業(yè)來解決這些問題。（4）有些國有化是為了阻止產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟衰退，無論是財政補貼還是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，可能需要消除破產(chǎn)和經(jīng)濟不穩(wěn)定引發(fā)的社會成本。但從長期來看，除非被用于矯正外部性問題，否則將會導(dǎo)致嚴(yán)重的資源錯配。（5）國有化的配置理論與基本的意識形態(tài)結(jié)合在一起，可能更偏好于國家計劃。其中，國家計劃采取各種各樣的形式，從國有化、選擇性征稅、貿(mào)易與價格管制，到公共項目和補貼等。我們關(guān)注的是國民經(jīng)濟的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，尤其是那些自然壟斷行業(yè)應(yīng)當(dāng)最大限度地服務(wù)公眾，從而擺脫私有企業(yè)的控制。與此相關(guān)的是，對私有部門逐利的道德反感等都會造成對國有企業(yè)的偏好，在這種情況下，國家所有權(quán)就成為一種彌補市場失靈的手段，成為一種內(nèi)部直接管制方式。例如，解決沉淀成本問題的方法之一，是實行公用事業(yè)的完全政府所有和控制。美國的許多公用事業(yè)，由地方政府所有和經(jīng)營;或者在田納西河流域管理局的例子中，則是由聯(lián)邦政府來代表公民所有的，政府決定企業(yè)的價格和市場決策并管制進入。在其他國家，電信、電力、水和天然氣行業(yè)大部分都實行國有化，即由國家擁有和經(jīng)營。對于以政府為主要消費者的市場，如用于國防的武器，在除美國之外的許多國家，政府也是主要的生產(chǎn)者，它們擁有和經(jīng)營國防工業(yè)。然而，美國卻存在著這些產(chǎn)業(yè)由私人或投資者所有的偏好⑤。這樣看來，國有企業(yè)和政府外部管制就成為兩種主要解決市場失靈問題的方式。對于我國來說，由于采取漸進式改革方式，沒有實施規(guī)模民營化，因而要積極發(fā)展混合所有制企業(yè)，此時國家所有權(quán)要隨著環(huán)境的變化而變化。

根據(jù)國有企業(yè)的性質(zhì)和定義，國有企業(yè)歸全體公民所有，公民對國有企業(yè)的所有權(quán)由國家代為行使，因此國家所有權(quán)不同于私人所有權(quán)。如果資源分配偏離了理想狀態(tài)，即帕累托最優(yōu)狀態(tài)，私有產(chǎn)權(quán)的運行就會成為市場失靈問題出現(xiàn)的重要誘因。在這種情況下，就需要依靠政府采取相應(yīng)的外部間接管制對市場進行干預(yù)?？梢哉f，在完全信息和零交易成本的情況下，制度安排是不重要的。政府直接提供（國有化），還是政府對私有企業(yè)管制，甚至是稅收—補貼計劃，對于實現(xiàn)理想化狀態(tài)都是等價的⑥。然而，在不完全信息和存在代理人私利行為的情況下，所有權(quán)和其他制度安排就顯得十分重要，從而產(chǎn)生不同的績效結(jié)果。經(jīng)濟學(xué)家通常認(rèn)為，競爭與私有產(chǎn)權(quán)相結(jié)合是有效率的安排，但是，在市場失靈或者私人市場無法履約的情況下，其他機制包括政府外部間接管制和國有化企業(yè)，很可能成為一種合理的選擇⑦。換言之，如果通過收入（或產(chǎn)權(quán)）再分配改變初始稟賦，那么任何一個帕累托最優(yōu)都可以成為完全競爭市場的均衡結(jié)果。之所以如此，是因為在收入或產(chǎn)權(quán)分配的公平問題與資源配置的效率問題可以分離的情況下，通過初始稟賦和相對價格的適當(dāng)選擇，就可以通過國有企業(yè)與“看不見的手”來實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的雙重目標(biāo)。

三、交易成本為正與政府內(nèi)部直接管制

在新古典經(jīng)濟學(xué)的世界里，帕累托最優(yōu)設(shè)置了一個眾所周知的邊際條件，以確保沒有替代性制度安排導(dǎo)致一單位的產(chǎn)品或資源有更高價值的邊際貢獻。如果這些條件沒有得到滿足，按照帕累托最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，我們有一個無效率的資源配置模式。發(fā)端于1960年的科斯定理表明，如果配置資源所需交易成本為零，則市場會清除所有資源的錯誤配置;如果資源配置所需交易成本不為零，把違反帕累托最優(yōu)條件描述為無效率則是不正確的。這是因為糾正成本可能如此高，以至于高于改善所得的收益，因而不改善則是有效率的。新古典經(jīng)濟學(xué)理論由于堅持零交易成本假設(shè)，因而強調(diào)制度中性。此時，最優(yōu)條件不包含任何意識形態(tài)上的含義，而是僅僅作為一種技術(shù)上的要求。它們既適用于資本主義，也適用于社會主義，或者任何其他“主義”。無論一個國家的政治意識是什么，只要讓生產(chǎn)和資源配置滿足于最優(yōu)條件，它就可以使得所有國民的處境變得更好⑧。這樣，不同的政策工具與不同的制度安排之間的區(qū)別是無法看到的。但是，從不完全信息和不完全契約理論可知，國有產(chǎn)權(quán)有其存在的客觀性、邊界和內(nèi)部組織問題，正如哈特所說：“在不完全契約情況下，公共所有與私人所有就不同了，因為在一種情況下，政府擁有企業(yè)資產(chǎn)的剩余控制權(quán)，而在另一種情況下，這種權(quán)力就由私人擁有。”⑨ 也就是說，政府干預(yù)經(jīng)濟的工具很多，如補貼、稅收、政府外部間接管制等。為什么有了其他管制政策工具之后，政府還需要國有企業(yè)或國家所有權(quán)這種內(nèi)部直接管制工具？不同于私有企業(yè)面臨的單一目標(biāo)，國有企業(yè)需要實現(xiàn)社會政治和經(jīng)濟的雙重目標(biāo)，而不能采取政府外部間接管制形式，這本質(zhì)上是因為政府外部管制成本太高，而國有企業(yè)這種內(nèi)部直接管制方式具有運行成本低的顯著特點。

從技術(shù)層面出發(fā)，一般均衡模型研究的前提條件大多是完全競爭的資本主義體制，即私有制，所以，帕累托最優(yōu)狀態(tài)下的經(jīng)濟最優(yōu)結(jié)構(gòu)與理想狀態(tài)下的資本主義制度有著一定關(guān)聯(lián)，但這種關(guān)聯(lián)關(guān)系并不是必然出現(xiàn)的。例如，波蘭經(jīng)濟學(xué)家蘭格（O. Lange）在20世紀(jì)30年代將新古典經(jīng)濟學(xué)與馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)相綜合提出了市場社會主義模型。蘭格指出，市場能夠被人為創(chuàng)造出來，通過試錯過程，改變價格變量，從而找到有意義的稀缺價格，可以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。除此之外，還可以找到社會主義制度的某些額外優(yōu)勢。與資本主義相比，社會主義經(jīng)濟更能實現(xiàn)公平的收入分配，這是由于社會主義經(jīng)濟要求企業(yè)向政府繳納全部利潤，并且將社會盈余分配給大眾。社會主義能夠?qū)崿F(xiàn)資本控制權(quán)和所有權(quán)的完全分離，而在交易成本為零的假設(shè)中，這種所有權(quán)與控制權(quán)的分離是不存在任何問題的。假設(shè)存在這樣一種環(huán)境，監(jiān)督與執(zhí)行是完全的，即便這個國家推行高度集權(quán)式的社會主義制度，也會具有極大的吸引力⑩。在交易成本為零的情況下，國有企業(yè)與私有企業(yè)，以及政府對私有企業(yè)的外部間接管制的經(jīng)濟效率都是一樣的。然而，一旦引入交易成本為正，國有企業(yè)與私有企業(yè)的不同點主要在于企業(yè)所有者或股東所承擔(dān)的角色不同，國有企業(yè)的所有者或股東主要是國家或政府。這種所有權(quán)形式與私有企業(yè)的所有權(quán)形成了鮮明的對比，改變了一般意義上的私有企業(yè)理論的前提假設(shè)。而且，這也能夠很好地解釋為什么政府的考慮往往是基于政治或意識形態(tài)的，而非出于效率或經(jīng)濟利益，從而難以實施外部間接管制（政府管制+私有產(chǎn)權(quán)）而走向內(nèi)部直接管制的國家所有權(quán)（國有企業(yè)）。

同樣，因為國有企業(yè)的建立、運行和調(diào)整都需要花費大量的實際資源，所以，國有企業(yè)也并不是在完全理性（無成本的）條件下運作的。其中，交易成本和信息不對稱等因素使各種制度安排都不完美，因此說造成國有企業(yè)失靈的原因有很多，其中主要有以下幾種原因：（1）雙重委托—代理問題。與國有企業(yè)不同，私有企業(yè)中的代理關(guān)系是單一的，而國有企業(yè)卻要面對雙重代理關(guān)系。在私有企業(yè)中，作為委托人的股東有可能無法對身為代理人的經(jīng)理層采取有效的控制手段，從而難以保證經(jīng)理的目標(biāo)與股東的目標(biāo)一致。與之不同的是，國有企業(yè)內(nèi)的代理關(guān)系是雙重的。一方面，理論上認(rèn)為國有企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)由全體人民擁有，是全民所有制。名義上，國有企業(yè)的委托人是國家的全體公民，委托人將經(jīng)營管理任務(wù)委托給代理人，即政府官員，由代理人代其實現(xiàn)政治和經(jīng)濟目標(biāo)。另一方面，作為委托人的政府官員將國有企業(yè)委托給經(jīng)理人，政府官員的任命使經(jīng)理人成為了國有企業(yè)真正的代理人，他們可以追求自身利益最大化。經(jīng)理人缺乏幫助政府官員實現(xiàn)目標(biāo)的動力，更偏好自身的職位晉升和利益，由此導(dǎo)致了國有企業(yè)雙重代理問題的出現(xiàn)。公民不但沒有掌握約束經(jīng)理人道德風(fēng)險行為的有效手段，同時也很難遏制國有企業(yè)中政府官員的不正當(dāng)行為。（2）國有企業(yè)與私有企業(yè)所有者對信息不對稱、資產(chǎn)專用性和契約不完全的理解是不同的。這是因為政府比私有企業(yè)更有耐心，擁有較為充足的預(yù)算和資源，使得政府有能力且更愿意從事更大的風(fēng)險項目。這樣政府對風(fēng)險的容忍度要高于私人企業(yè)，政府發(fā)生機會主義的可能性要低于私人企業(yè)。（3）國有企業(yè)中出現(xiàn)軟預(yù)算約束問題。私有企業(yè)為追求利潤最大化的目標(biāo)，往往存在硬預(yù)算約束問題，通過市場競爭完成優(yōu)勝劣汰。而國有企業(yè)哪怕長期處于虧損狀態(tài)也不會面臨企業(yè)破產(chǎn)，政府反而會給予各種補貼來支持其發(fā)展。這就意味著，國有企業(yè)的經(jīng)理人在軟預(yù)算約束下更愿意從事風(fēng)險更小的工作，因而相比私有企業(yè)，國有企業(yè)的準(zhǔn)入門檻要更低，從而易于得到國有銀行貸款、政府政策支持或成本較低的國有資本投入等，國家的完全保險保證了國有企業(yè)的壽命。在這種情況下，國有企業(yè)經(jīng)理人只負盈而不負虧，軟預(yù)算約束體制降低了企業(yè)盈利與企業(yè)發(fā)展間的相關(guān)性，虧損的企業(yè)往往得以發(fā)展，但盈利的企業(yè)卻缺少發(fā)展的機會，很容易造成逆向選擇和“鞭打快牛”現(xiàn)象。

因此，在市場失靈和國有企業(yè)失靈的情況下，積極發(fā)展混合所有制企業(yè)成為一種理性選擇，需要做到充分的彈性和開放性，這樣就能夠快速且低成本地根據(jù)新環(huán)境的變化作出調(diào)整。可以看到，混合所有制企業(yè)既不再是完全私有化，也不是完全國有化，打破了簡單私有企業(yè)和國有企業(yè)兩分法，它是兼具以國有企業(yè)為主的公私合作制或者以私有企業(yè)為主的公私合作制。此時，政府對于市場失靈進行內(nèi)部直接管制，需要積極發(fā)揮國家所有權(quán)的作用。但是不管怎么說，此時政府作為所有者完全替代政府作為管制者的角色了。

四、政府內(nèi)部直接管制與國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的變化

國有企業(yè)有時也被稱為政府所有企業(yè)或者政府所有或控制企業(yè)，主要是指完全國有或者國有控股公司。國有企業(yè)屬于生產(chǎn)性企業(yè)，向市場銷售其生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)。國有企業(yè)的這一性質(zhì)使其不同于警察、法院和國防等其他一般性的政府部門{11}。國有企業(yè)需要同時兼顧社會的經(jīng)濟目標(biāo)與政治目標(biāo)。由于國有企業(yè)取代自然壟斷私有企業(yè)追求股東利益最大化目標(biāo)，所以完全國有或國有控股的企業(yè)不只是對利潤感興趣，在某些情況下，國有企業(yè)還需對收入分配或社會公平的非經(jīng)濟目標(biāo)負責(zé)。

基于此，可以看出國有企業(yè)的特殊性在于國有企業(yè)不只是企業(yè)，還是政府對經(jīng)濟等方面進行有效控制與管理的產(chǎn)業(yè)或管制政策工具，它可以被政府用來解決市場失靈問題，并追求特定的社會或政治目標(biāo)。同時，國家所有權(quán)應(yīng)該作為市場機制和傳統(tǒng)政府管制的補充，尤其當(dāng)某個國家缺乏實施更加靈活的產(chǎn)業(yè)政策、市場機制和管制能力時，國家所有權(quán)有時能夠為政府提供一種靈活的政策工具。其結(jié)果是，國家所有權(quán)和私人所有權(quán)之間的平衡應(yīng)該取決于市場失靈的程度以及可供選擇的各種政策工具{12}。一方面，同一般私人企業(yè)一樣，國有企業(yè)也具有逐利性，追求“國有資產(chǎn)保值增值”的經(jīng)濟目標(biāo)。另一方面，國有企業(yè)要幫助政府實現(xiàn)一定的社會或政治目標(biāo)。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)形式不同于私有企業(yè)，作為一種重要的政治工具，國家或政府往往利用對企業(yè)的控制權(quán)來實現(xiàn)某些政治目標(biāo)和履行社會責(zé)任，其目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益。這就導(dǎo)致國有企業(yè)分類區(qū)別于一般的私有企業(yè)，國有企業(yè)的分類要考慮到企業(yè)目標(biāo)具有雙重性的特質(zhì)，在某些情況下，國有企業(yè)的經(jīng)濟目標(biāo)、政治目標(biāo)和社會責(zé)任可以保持一致，但是更為普遍的是國有企業(yè)的經(jīng)濟目標(biāo)與社會責(zé)任、政治目標(biāo)不一致，在某些情況下，如果要增加利潤就可能損害社會責(zé)任與政治目標(biāo)。同樣，追求政治目標(biāo)和社會責(zé)任可能會損害國有企業(yè)的利潤目標(biāo)，這種情況通常發(fā)生在公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等外部性和自然壟斷行業(yè)中的國有企業(yè)。

雖然市場失靈為建立國有企業(yè)提供了恰當(dāng)?shù)臋C會和理由，但是市場失靈只是政府干預(yù)經(jīng)濟的必要條件而非充分條件。事實上，國有企業(yè)自身也會出現(xiàn)失靈問題，因而從國家所有權(quán)角度，加強國有企業(yè)（公司）治理是十分必要的。一旦資產(chǎn)所有權(quán)歸國家擁有，國有企業(yè)的管理者因其非所有者身份的制約，只能得到部分收益，這就導(dǎo)致管理者缺乏主動降低成本、改進產(chǎn)品質(zhì)量、從事創(chuàng)新活動的動力{13}。反觀私有企業(yè)管理層，它由企業(yè)股東投票選舉產(chǎn)生，確保了企業(yè)管理者為所有者利益服務(wù)。國有企業(yè)對管理者的激勵效果因分散的、不能轉(zhuǎn)讓的企業(yè)股份而有所降低，從而更多集中在供給者、員工、消費者等利益相關(guān)者上，很少注重股東利益?？梢哉f，國有企業(yè)與私有企業(yè)最明顯的區(qū)別在于：在國有企業(yè)中，除了納稅人不存在分享企業(yè)利益的剩余索取人（股東），剩余索取人將承擔(dān)企業(yè)的虧損負擔(dān)，通常難以破產(chǎn)。盡管納稅人可以提出反對意見，但分?jǐn)偟矫總€人頭上的虧損額變得微乎其微，因此作為個人他們?nèi)狈ㄙM精力和財力去監(jiān)督企業(yè)運行的動力。同時，他們?nèi)藬?shù)多，過于分散，免費搭車現(xiàn)象嚴(yán)重，以至于無法形成有效的監(jiān)督機制。由于大部分國有企業(yè)被授予法定壟斷地位，其產(chǎn)品和服務(wù)的消費者不能轉(zhuǎn)向其他供應(yīng)商，所以對經(jīng)濟效益的追求不如私有企業(yè)那樣強烈。

通常在國有企業(yè)商業(yè)活動開端之時，對利益的考慮大于效率。但是，當(dāng)經(jīng)濟進入更高的發(fā)展階段后，國有企業(yè)的重要性也會發(fā)生變化，要求我們考慮哪些活動更適合私有部門，哪些更適合國有部門。事實上，許多國有企業(yè)的創(chuàng)設(shè)都是對自然壟斷問題的理性反應(yīng)。德姆塞茨提出了一個折衷解決辦法{14}，就是地方政府擁有公用事業(yè)的工廠、設(shè)備和傳輸設(shè)施的所有權(quán)，通過政府掌握生產(chǎn)資料所有權(quán)，就可以避免高成本的重復(fù)建設(shè)。而且，工廠和設(shè)備的沉淀成本也不必與經(jīng)營公用事業(yè)的企業(yè)的進入與退出相聯(lián)系。產(chǎn)權(quán)和控制權(quán)的分離，不僅可以通過反復(fù)的特許權(quán)投標(biāo)，也可以通過反復(fù)的政府與公用事業(yè)經(jīng)營者談判達成，其核心要義是產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施是國家所有而不是私人所有。除了這種特許權(quán)契約經(jīng)營（承包制）之外，我們還可以看到國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)方面的變化：（1）生產(chǎn)資料政府所有權(quán)和國有公司運行，努力實現(xiàn)邊際成本定價以便實現(xiàn)公共利益，這是典型的國有企業(yè)特點;（2）生產(chǎn)資料由投標(biāo)企業(yè)所有并經(jīng)營;（3）生產(chǎn)資料由受管制的國有企業(yè)所有并經(jīng)營;（4）生產(chǎn)資料由不受管制的國有企業(yè)所有和經(jīng)營。不論采取哪種形式，往往都取決于經(jīng)濟發(fā)展水平、政治歷史狀況，以及交易成本或者信息成本的大小，從而對政府內(nèi)部直接管制產(chǎn)生一定的影響，避免出現(xiàn)任何一種組織或制度萬能的妄想。

五、簡要研究結(jié)論與政策建議

國有企業(yè)的特殊性來源于風(fēng)險偏好、雙重委托—代理和軟預(yù)算約束等問題，凸顯國家作為生產(chǎn)資料所有者在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。毫無疑問，國有企業(yè)作為一種政府管制工具，會降低信息不對稱和交易成本，比市場更好地處理協(xié)調(diào)與激勵問題。國有企業(yè)在很多時候都是國家政治因素中十分重要的組成部分，受市場失靈、政治戰(zhàn)略和意識形態(tài)等因素的影響，國有企業(yè)只有具備明確的戰(zhàn)略定位，才能有效地替代傳統(tǒng)政府管制方式。

一是完善資本市場和勞動市場在內(nèi)的現(xiàn)代市場體系，降低信息不對稱和不確定性風(fēng)險，對國有企業(yè)的功能和邊界作出清晰準(zhǔn)確的界定，既要保證彌補市場失靈的經(jīng)濟作用的正常發(fā)揮，承擔(dān)起巨大的沉淀投資的項目，包括跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、地鐵、高鐵和機場等建設(shè)，也要關(guān)注國有企業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任和政治目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地發(fā)展混合所有制企業(yè)或者PPP（公私合作制），使民間資本和國有資本有機融合和各自發(fā)揮比較優(yōu)勢。

二是保持國家所有權(quán)政策的公開和透明，清晰界定政府作為國有企業(yè)股東、財政管理人和監(jiān)管人的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)力，保證其在合理的范圍內(nèi)履行所有者職能，不要摻雜一些模糊的社會政策目標(biāo)以免引起扯皮或推卸責(zé)任等機會主義行為，基于分類的辦法來推進商業(yè)類國有企業(yè)與公益類國有企業(yè)的改革，這是完善國有企業(yè)（公司）治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

三是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國有企業(yè)必須建立“所有權(quán)—股權(quán)”結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)不僅優(yōu)于國有企業(yè)在計劃經(jīng)濟體制下實行的國有經(jīng)營模式，同時也優(yōu)于單純模仿私有企業(yè)而實行的公司治理結(jié)構(gòu)。在所有權(quán)—股權(quán)的基礎(chǔ)上，健全以國家或政府為生產(chǎn)資料所有者（股東）的董事會治理結(jié)構(gòu)，超越股東價值最大化，保護利益相關(guān)者{15}。既要將黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)嵌到國有企業(yè)（公司）治理結(jié)構(gòu)中，還要兼顧國有企業(yè)的經(jīng)濟目標(biāo)、社會責(zé)任與政治目標(biāo)，實現(xiàn)國有企業(yè)兩大目標(biāo)的有機結(jié)合，不斷完善董事會運作機制，降低雙重委托—代理成本，積極發(fā)展具有中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度。強化國有企業(yè)硬預(yù)算約束，國家應(yīng)在法律框架內(nèi)行使國有企業(yè)所有者的權(quán)利，對國有企業(yè)日常經(jīng)營管理不能干涉，若要優(yōu)化國有企業(yè)（公司）治理，不僅需要消除壟斷性市場結(jié)構(gòu)，還必須提升企業(yè)運營的透明度，健全配套的公司法和證券法，進一步完善破產(chǎn)和重組機制。

四是除了成立獨家供應(yīng)的國有企業(yè)或混合所有制企業(yè)之外，在條件成熟的情況下，也需要考慮其他管制方式。比如供應(yīng)權(quán)授予一個或更多的私有企業(yè)的特許權(quán)投標(biāo)，這種形式擺脫了私有企業(yè)+政府管制的傳統(tǒng)管制模式的束縛，從而可以為政府節(jié)約大量的信息成本和執(zhí)行成本，以及避免尋租成本。特別需要考慮技術(shù)進步和市場需求變化所帶來的放松管制的影響，以便適時改變國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。

總之，在工業(yè)化過程中強烈依靠國有企業(yè)的國家，在其達到中等收入的發(fā)展階段時仍然傾向于賦予國有企業(yè)更重要的地位。這是路徑依賴所致，也為創(chuàng)建中國特色的政府管制方式提供了客觀條件。20世紀(jì)80年代以來，世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）倡導(dǎo)的“華盛頓共識”——以自由市場為基礎(chǔ)的私人所有權(quán)改革不可能適用于國家所有權(quán)的國有企業(yè)改革，這不僅達不到改革的預(yù)期效果，而且還會使國有企業(yè)改革問題更加惡化，因而需要超越競爭中性的邏輯{16}。當(dāng)前世界正經(jīng)歷新一輪大變革，國際經(jīng)濟體系和國際社會秩序大調(diào)整，新機遇新挑戰(zhàn)層出不窮，不確定不穩(wěn)定因素明顯增多，市場不完全和市場失靈問題特別突出，只有建設(shè)要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序的有效市場機制，才能使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮國有企業(yè)功能，加快形成國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。

注釋：

① [美]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟學(xué)理論》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第269頁。

② 戴錦：《國有企業(yè)的性質(zhì)》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2016年版，第1—2頁。

③ 程承坪、程鵬：《國有企業(yè)性質(zhì)：市場與政府的雙重替代物》，《當(dāng)代經(jīng)濟研究》2013年第1期。

④⑩ [美]埃里克·弗魯博頓、魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀骸缎轮贫冉?jīng)濟學(xué)——一個交易費用分析范式》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2006年版，第11—13、17頁。

⑤ [美]丹尼爾·史普博：《管制與市場》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1999年版，第345—346頁。

⑥ D. Sappington and J. E. Stiglitz， Privatization， Information and Incentives， Journal of Policy Analysis and Management， 1987， 6（4）， pp.567-585.

⑦ H. Hansmann， The Ownership of Enterprise， Cam-bridge： Harvard University Press， 1996， pp.1-25.

⑧ K. Lancaster， Introduction to Modern Microeconomics， Chicago： Rand McNally， 1969， p.276.

⑨ [美]奧利弗·哈特：《企業(yè)、合同與財務(wù)結(jié)構(gòu)》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1998年版，第12—13頁。

{11} Y. Aharoni， The Evolution and Management of State-Owned Enterprises， Cambridge： Ballinger， 1986， pp.1-10.

{12} 經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）：《國家發(fā)展進程中的國企角色》，中信出版社2016年版，第24頁。

{13} O. Hart， A. Shleifer and R. Vishny， The Proper Scope of Government： Theory and Application to Prisons， Quarterly Journal of Economics， 1997， 112（4）， pp.1127-1161.

{14} H. Demsetz， Toward a Theory of Property Rights， American Economics Review， 1967， 57（2）， pp.347-359.

{15} E. W. Orts and A. Strudler， Putting a Stake in Stakeholder Theory， Journal of Business Ethics， 2009， 88（4）， pp.605-615.

{16} [美]理查德·沃爾夫、斯蒂芬·雷斯尼克：《相互競爭的經(jīng)濟理論：新古典經(jīng)濟學(xué)、凱恩斯主義和馬克思主義》，社會科學(xué)文獻出版社2015年版，第402頁。

作者簡介：湯吉軍，遼寧大學(xué)中國企業(yè)研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師，遼寧沈陽，110036。

（責(zé)任編輯? 陳孝兵）