農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對流入地財(cái)政影響的成本-收益研究
——基于個體生命周期的財(cái)政凈現(xiàn)值測算

張 啟 春， 冀 紅 梅

(1.華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.湖北工程學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 孝感 432000)

一、引 言

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的主導(dǎo)因素，也是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的首要任務(wù)。改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國人口快速向城市集聚。1978～2019年，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤龔?7.9%提高到60.6%，年均增幅為3.02%[1]。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌向沿海、沿江、主要交通沿線地區(qū)，超大城市和特大城市常住人口呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。然而，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并沒有直接、徹底地轉(zhuǎn)化為市民，而是成了亦工亦農(nóng)的農(nóng)民工群體。為此，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》將“戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%”作為提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的目標(biāo)，提出了“統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，健全常住人口市民化激勵機(jī)制，推動更多人口融入城鎮(zhèn)”的一系列措施。黨的十九大報告也提出要“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，戶籍的轉(zhuǎn)換是形，公共服務(wù)的分享是實(shí)[2]。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是政府重新配置公共資源、促進(jìn)基本公共服務(wù)和社會福利均等化的過程，實(shí)質(zhì)上是財(cái)政問題[3]。地方政府受制于財(cái)政能力約束，推進(jìn)人口市民化的意愿并不強(qiáng)。但是，從財(cái)政收支視角來審視地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來財(cái)政成本增加的同時也對流入地財(cái)政有積極影響，最為直接的表現(xiàn)是帶來新的稅基。顯然，從綜合考量財(cái)政成本和財(cái)政收益的視角，研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政影響的思路更具現(xiàn)實(shí)意義。

隨著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施和人口市民化的推進(jìn)，關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由農(nóng)村向城市的遷移所產(chǎn)生的財(cái)政影響的研究頗豐，大多集中在成本估算以及成本分擔(dān)兩個方面。人口市民化的財(cái)政成本主要是滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女義務(wù)教育、社會保障、住房保障、社會管理等公共服務(wù)需求的支出。在人均成本估算方面，由于調(diào)研的區(qū)域、對象、核算的成本范疇不同，最終得出的結(jié)果也不一致。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組分別對重慶、武漢、鄭州、嘉興4個城市進(jìn)行調(diào)研，依照2010年的物價水平推斷得出4個城市人口市民化的人均公共成本為8萬元左右，去除養(yǎng)老保險的遠(yuǎn)期支出后，即期平均成本為4.6萬元左右[2]；潘家華等綜合各類公共成本支出估算我國東、中、西部地區(qū)的城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本分別17.6萬、10.4萬和10.6萬，全國平均水平也達(dá)到13.1萬[4]。張繼良等以江蘇省為例估算了人口市民化成本的代際差異，新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本比老一代增加3.1萬元[5]。在成本分擔(dān)方面，大多主張應(yīng)建立政府、企業(yè)以及個人間的分擔(dān)機(jī)制。東北財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組認(rèn)為應(yīng)根據(jù)人口市民化成本分類，明確支出責(zé)任承擔(dān)主體，建立健全由政府、企業(yè)和個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制[3]。王志章等也認(rèn)為須強(qiáng)化政府責(zé)任，落實(shí)企業(yè)義務(wù)，建立政府、企業(yè)和個人“三位一體”的成本分擔(dān)機(jī)制[6]。

從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門，為城市的第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長做出了突出貢獻(xiàn)。世界銀行以2001年為基期，模擬取消戶籍制度后城市化對我國經(jīng)濟(jì)增長的影響，其結(jié)果顯示，1%的勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移出來將使GDP增長0.7%，10%的勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移出來將使GDP增長6.4%[7]。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組用CGE模型模擬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，指出每年市民化多增加1000萬人口可使經(jīng)濟(jì)增長速度提高約1個百分點(diǎn)[8]。李青等測算了江蘇省“十三五”期間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的稅收貢獻(xiàn)，新增落戶的800萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造的年均稅收收入約為332億元，占年均一般公共預(yù)算收入的3%[9]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還可以取得提高潛在經(jīng)濟(jì)增長率的效果，即從供給側(cè)創(chuàng)造實(shí)實(shí)在在的改革紅利[1]；優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，縮小貧富差距和城鄉(xiāng)差距[10]；改善勞動力結(jié)構(gòu)，提升勞動力質(zhì)量[11]。

已有的成果為本文分析提供了重要的研究基礎(chǔ)，但現(xiàn)有研究依然存在可改進(jìn)之處。一是在研究方法上，大多采用現(xiàn)金流加總法，將城市現(xiàn)行的各項(xiàng)公共服務(wù)人均成本進(jìn)行加總，測算出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的無差異的人均成本，再乘以流入人口總量計(jì)算出當(dāng)期的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，短期分析居多。二是忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的差異，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口年齡、流入地、勞動能力等差異化因素，如20歲以上的人口流入并不會增加義務(wù)教育成本和當(dāng)期的養(yǎng)老金支出。三是靜態(tài)分析居多，較少進(jìn)行縱向分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化長期的財(cái)政影響，也較少考慮經(jīng)濟(jì)增長對人均財(cái)政支出與收入的動態(tài)影響。四是研究立場過于關(guān)注流入地政府財(cái)政成本，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視為流入地政府的包袱和負(fù)擔(dān)，運(yùn)用成本—收益框架的研究比較少。鑒于此，本文利用財(cái)政成本—收益分析框架，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生命周期劃分為學(xué)習(xí)期、工作期和退休期，結(jié)合經(jīng)濟(jì)增長率、社會貼現(xiàn)率，測算不同年齡、流入地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本現(xiàn)值、財(cái)政收入現(xiàn)值以及凈現(xiàn)值，在長期內(nèi)估算人口市民化的財(cái)政凈現(xiàn)值，以期能夠?qū)r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政影響給予客觀、中立的評價，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策制度提供參考。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政成本—收益分析框架

1.假設(shè)前提

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要著眼于提高基本公共服務(wù)均等化水平，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠獲得與城市原住民相同待遇的基本公共服務(wù)[1]。因此，假定城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，流入地政府將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)公共財(cái)政保障范圍，公共服務(wù)支出人均值以常住人口為基數(shù)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化以后，不再是“候鳥式”的流動，而是在流入地長期工作生活，如同城市原住民一樣就業(yè)和生活，假定該群體消費(fèi)模式與城市居民一致，即承擔(dān)的稅負(fù)水平相同。

現(xiàn)行財(cái)政管理體制不變。中央和地方政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任與當(dāng)前保持一致，宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)水平不變。

政府支出、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入增長率與經(jīng)濟(jì)增長率保持一致，并假定在測算期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長率與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長率保持一致。

假定在同一時期內(nèi)，有處于學(xué)習(xí)期、工作期和退休期的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口同時生活在城市。同時假定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后，在城市生活至生命期結(jié)束，即假定返遷率為零。

2.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化流入地政府的財(cái)政成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的真正落腳點(diǎn)是“市民”，是以享受到與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)內(nèi)容和水平為核心。當(dāng)公共服務(wù)常住人口均等化逐項(xiàng)落到實(shí)處，人口市民化就是自然而然的過程?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中提出政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。因此，本文界定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本包含公共教育支出、社會保障支出、住房保障支出、就業(yè)公共服務(wù)支出4大類。

(1)公共教育支出。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀，按照生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)核算隨遷子女義務(wù)教育財(cái)政成本。此外，新時代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的教育需求不僅僅局限于義務(wù)教育階段，也將對流入地學(xué)前教育、高中階段教育、職業(yè)教育及培訓(xùn)等公共教育產(chǎn)品產(chǎn)生新的需求，城市公共教育的財(cái)政投入須做出積極響應(yīng)。因此，以生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)(edu1,i,m,t)和人均教育財(cái)政支出(edu2,i,m,t)兩項(xiàng)測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入地城市平等享有教育權(quán)利的人均財(cái)政支出(edui,m,t)。

(2)社會保障支出。社會保障主要包括社會保險、社會救助、社會福利3大組成部分。我國已經(jīng)建立了覆蓋全民的基本社會保障制度，但是城鄉(xiāng)社會保障的范圍、統(tǒng)籌層次、待遇水平和運(yùn)行機(jī)制均存在較大差異。保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有平等的市民權(quán)利、均等的社會保障是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，以當(dāng)前城市社會保障人均財(cái)政支出測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本(seci,m,t)。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)一的趨勢下，本文在測算老年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化時，還將加上以所在城市的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金來衡量的養(yǎng)老保險財(cái)政支出(secold,i,m,t)。

(3)就業(yè)公共服務(wù)支出。就業(yè)公共服務(wù)是政府組織建立的以促進(jìn)就業(yè)為目的的公共制度，是由各級勞動保障部門提供的公益性就業(yè)服務(wù)，包括職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)訓(xùn)練、社區(qū)就業(yè)崗位開發(fā)服務(wù)和其他服務(wù)內(nèi)容。流入地政府保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享有職業(yè)指導(dǎo)、介紹、培訓(xùn)及技能鑒定等就業(yè)公共服務(wù)和扶持政策，為此而增加的財(cái)政支出，按現(xiàn)行城鎮(zhèn)人口人均就業(yè)公共服務(wù)財(cái)政支出測算(lobi,m,t)。

(4)住房保障支出。其是政府將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系而增加的財(cái)政成本。居住問題是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化亟待解決的問題之一。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住方式上來看，目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市居住依靠3種方式解決：由用工單位提供住房、租房和購房。黨的十九大報告指出“以租購并舉模式，保障全體人民‘住有所居’的權(quán)利”。目前，各地政府積極探索通過公租房、廉租房及提供租賃補(bǔ)貼等多種方式解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住問題。基于此，按照當(dāng)前城鎮(zhèn)居民住房保障人均財(cái)政支出，測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享有住房保障權(quán)利的財(cái)政成本(houi,m,t)。

由以上分析可知，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均財(cái)政成本：

gi,m,t=edui,m,t+seci,m,t+lobi,m,t+houi,m,t

(1)

gi,m,t是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均財(cái)政成本，i表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市的年齡，m表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的特征(流入地、收入等)，t表示時期。

3.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化流入地的財(cái)政收入

如前文所述，關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對流入地的貢獻(xiàn)，普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)是勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但是在探討農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對流入地的財(cái)政貢獻(xiàn)時，多數(shù)的研究成果卻認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對財(cái)政貢獻(xiàn)微乎其微。當(dāng)前我國稅制結(jié)構(gòu)有兩大特點(diǎn)：一是以間接稅為主體；二是企業(yè)是納稅主體。從稅負(fù)構(gòu)成及承擔(dān)者來看，企業(yè)承擔(dān)了90%以上的稅費(fèi)，個人承擔(dān)的稅費(fèi)占比不足10%；從稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁性來看，占我國稅收收入2/3左右的是流轉(zhuǎn)稅，由于依附于價格，可以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)嫁，納稅人與負(fù)稅人分離，企業(yè)只履行繳稅義務(wù)，并非實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)者[12]。實(shí)際上，不論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，只要在城市生活、工作、消費(fèi)，就對流入地稅收有貢獻(xiàn)，均是稅收主體。本文根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》的政府預(yù)算收支統(tǒng)計(jì)口徑，采用宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)指標(biāo)衡量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對流入地財(cái)政收入的貢獻(xiàn)，將宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)水平分為一般公共預(yù)算收入口徑、全口徑預(yù)算收入口徑兩種指標(biāo)。一般公共預(yù)算口徑財(cái)政負(fù)擔(dān)采用一般公共預(yù)算收入占同期GDP的比重；全口徑財(cái)政負(fù)擔(dān)采用政府的全部預(yù)算收入占同期GDP的比重，全口徑預(yù)算體系包含一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。本文以全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政收入上限，以一般公共預(yù)算口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政收入下限。

第t期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能夠帶來的財(cái)政收入：

taxi,m,t=ηm,tyi,m,t

(2)

ηm,t表示宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，yi,m,t表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入。

4.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化流入地財(cái)政成本與收益分析

本文采用凈現(xiàn)值法，測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從進(jìn)入城市直至生命期結(jié)束的政府財(cái)政成本—收益凈現(xiàn)值。凈現(xiàn)值法相較于現(xiàn)金流加總法優(yōu)勢在于：(1)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化視為一種長期投資，考慮了政府支出和收入的時間價值；(2)同時考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化全過程的政府收支現(xiàn)金流量，體現(xiàn)了成本與收益的統(tǒng)一；(3)區(qū)分了遠(yuǎn)期成本與即期成本，政府的某些公共支出項(xiàng)目與年齡結(jié)構(gòu)相關(guān)，如義務(wù)教育成本發(fā)生在青少年時期，養(yǎng)老金成本發(fā)生在老年期，年齡結(jié)構(gòu)影響財(cái)政支出規(guī)模，凈現(xiàn)值法將市民化成本分?jǐn)偟睫r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一生，其成本總額現(xiàn)值小于一次性支出，能夠在一定程度上避免農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本被高估。

個體生命期的成本與收益為：

學(xué)習(xí)期的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化引致教育財(cái)政成本支出，即義務(wù)教育(edu1,i,m,t)和公共教育(edu2,i,m,t)。學(xué)習(xí)期個人沒有工作收入，直接的財(cái)政收入為零，但其生活所需的全部支出由處于工作期的父母提供，以家庭消費(fèi)支出的形式間接形成流入地政府的財(cái)政收入。

工作期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口引致流入地公共教育(edu2,i,m,t)、社會保障(seci,m,t)、就業(yè)公共服務(wù)(lobi,m,t)、住房保障(houi,m,t)等公共服務(wù)成本；工作、生活、消費(fèi)均在城市，財(cái)政收益以各城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均就業(yè)收入(yi,m,t)和宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)水平(ηm,t)的乘積進(jìn)行測算。

老年期人口退出勞動力市場，從政府領(lǐng)取養(yǎng)老金(secold,i,m,t)，且需基本的社會保障(seci,m,t)和住房保障(houi,m,t)的財(cái)政成本。財(cái)政收益以各城市人均養(yǎng)老金(secold,i,m,t)與宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)水平(ηm,t)的乘積測算。不同時期成本與收益分析如表1所示。

表1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化流入地政府凈收益分析

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政凈現(xiàn)值：

(3)

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化流入地財(cái)政成本—收益測算

1.測算對象

《中國流動人口發(fā)展報告2016》顯示，未來20年我國仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動以經(jīng)濟(jì)性流動為主，超大城市和大城市更具吸引力。綜合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入規(guī)模，本文選擇北京、上海、深圳、重慶、武漢、西安、蘇州、東莞8個城市為分析對象。從城市性質(zhì)上看，北京是全國政治、文化、科技創(chuàng)新中心；上海是國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心；深圳是沿海全國性經(jīng)濟(jì)中心、沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)；重慶是長江上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、金融、科技創(chuàng)新、航運(yùn)和商貿(mào)物流中心；武漢是全國重要的工業(yè)基地、科教基地和綜合交通樞紐；西安是西部重要中心城市、重要的制造業(yè)基地；蘇州是長三角城市群重要的中心城市、國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地；東莞是珠三角地區(qū)制造業(yè)發(fā)展的典型。從地理區(qū)位來看，覆蓋了京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關(guān)中城市群等我國重要且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群，覆蓋了沿京廣經(jīng)濟(jì)帶、長江經(jīng)濟(jì)帶等重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸帶，是“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的重要節(jié)點(diǎn)。從城市等級來看，覆蓋了直轄市、省會城市、地級市。從城市規(guī)模來看，樣本覆蓋了全國超大城市、特大城市、大城市和中等城市，均是東、中、西部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入的重點(diǎn)城市(見表2)。

表2 2015年8個城市城鎮(zhèn)化水平與人口總量

2.數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)的主要來源：一是統(tǒng)計(jì)年鑒，包括《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《北京統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《上海統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《深圳統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《武漢統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《重慶統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《西安統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《蘇州統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《東莞統(tǒng)計(jì)年鑒2016》；二是教育部網(wǎng)站公布的2016年《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；三是研究機(jī)構(gòu)的調(diào)研數(shù)據(jù)，《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告2016》《國家衛(wèi)健委流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫2016》。

(1)財(cái)政支出數(shù)據(jù)。公共教育、社會保障、就業(yè)公共服務(wù)支出數(shù)據(jù)來源于各城市2016年的《統(tǒng)計(jì)年鑒》，住房保障數(shù)據(jù)來源于各城市2015年的《財(cái)政決算報告》，以常住人口為基數(shù)計(jì)算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均財(cái)政支出。生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)數(shù)據(jù)來源教育部2016年《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》。退休人員的社會養(yǎng)老金依據(jù)個人累計(jì)繳費(fèi)年限、繳費(fèi)工資、當(dāng)?shù)芈毠て骄べY、個人賬戶金額、城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命等因素確定，由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，數(shù)據(jù)來源于2015年各市人均養(yǎng)老金(見表3)。

表3 2015年8個城市人均財(cái)政支出(元/年)

(2)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入數(shù)據(jù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入數(shù)據(jù)來源于國家衛(wèi)健委流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，根據(jù)調(diào)查問卷中“您上月的就業(yè)收入”數(shù)據(jù)獲得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入地的月平均就業(yè)收入，再乘以12，得到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均年收入。8個城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均收入如表4所示。

表4 2015年8個城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均收入(元/年)

(3)宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)前我國宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)水平測算尚未達(dá)成一致結(jié)論。如楊燦明認(rèn)為我國小口徑宏觀稅負(fù)水平從1994年的10.6%上升到2014年的18.8%，大口徑宏觀稅負(fù)水平從1997年的14.8%上升到2014年的38.5%[13]；李萬甫認(rèn)為按照IMF統(tǒng)計(jì)口徑測算，2012年至2015年小口徑宏觀稅負(fù)水平是18.5%左右，中口徑宏觀稅負(fù)水平是23.4%，大口徑宏觀稅負(fù)水平接近30%[12]。綜合以上觀點(diǎn)，假定全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)ηt=30%。一般公共預(yù)算口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)以各城市2016年《統(tǒng)計(jì)年鑒》中一般公共預(yù)算收入與GDP比值計(jì)算，2015年8個城市的宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)水平如表5所示。

表5 2015年8個城市一般公共預(yù)算口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)水平

(4)貼現(xiàn)率。國家發(fā)展改革委與建設(shè)部2006年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》(第三版)中，推薦對我國建設(shè)項(xiàng)目采用8%的社會貼現(xiàn)率，對于收益期長、遠(yuǎn)期收益大、收益實(shí)現(xiàn)風(fēng)險較小的建設(shè)項(xiàng)目，適當(dāng)降低社會貼現(xiàn)率，采用6%～8%的社會貼現(xiàn)率。本文以8%為貼現(xiàn)率基準(zhǔn)值。

3.測算結(jié)果

(1)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本現(xiàn)值

按照2015年各城市義務(wù)教育、社會保障、就業(yè)公共服務(wù)、住房保障的人均支出，測算北京、上海、深圳、重慶、武漢、西安、蘇州和東莞8個城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口引致的財(cái)政成本，圖1顯示出了8個城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本現(xiàn)值的變化趨勢，總體上呈現(xiàn)隨流入時年齡增長而下降的變化趨勢。

圖1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財(cái)政成本現(xiàn)值

學(xué)習(xí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化引致的財(cái)政成本最大，工作期成本次之，退休期成本最小。處于學(xué)習(xí)期的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本現(xiàn)值曲線出現(xiàn)兩次波動，原因是小學(xué)、初中義務(wù)教育支出增加了財(cái)政成本，且初中義務(wù)教育財(cái)政支出高于小學(xué)。工作期的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化引致的財(cái)政成本，隨年齡增長而下降。其中，武漢、重慶財(cái)政成本現(xiàn)值下降較快，其他城市財(cái)政成本現(xiàn)值變化比較平緩。退休期的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本現(xiàn)值隨流入時年齡增長而下降，下降的速度快于學(xué)習(xí)期和工作期。

從財(cái)政成本現(xiàn)值絕對量來看，人均財(cái)政成本現(xiàn)值由大到小依次是深圳(75萬)、武漢(71萬)、北京(68萬)、上海(61萬)、西安(57萬)、重慶(54萬)、蘇州(53萬)、東莞(32萬)。學(xué)習(xí)期人均財(cái)政成本現(xiàn)值最大的是武漢112萬元，最小的是東莞47萬元；工作期人均財(cái)政成本現(xiàn)值最大的是深圳81萬元，最小的是東莞33萬元；退休期人均財(cái)政成本現(xiàn)值最大的是深圳40萬元，最小的是東莞15萬元。具體數(shù)值見表6。

表6 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財(cái)政成本現(xiàn)值(萬元)

(2)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的財(cái)政收入現(xiàn)值

按照2015年各城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)收入與全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)測算北京、上海、深圳、武漢、重慶、西安、蘇州、東莞8個城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的財(cái)政收入現(xiàn)值，如圖2所示。從流入時年齡看，北京、上海、深圳、西安、蘇州、東莞6個城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的財(cái)政成本現(xiàn)值隨流入時年齡增長而呈現(xiàn)先增加后下降的變化趨勢，其中，武漢、重慶兩個城市沒有明顯的上升趨勢。學(xué)習(xí)期人口流入帶來的財(cái)政收入現(xiàn)值最大，工作期人口流入帶來的財(cái)政收入現(xiàn)值隨年齡增長而下降，退休期人口流入產(chǎn)生的收益現(xiàn)值也隨著年齡增長而下降，但是下降的速度慢于工作期。

圖2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財(cái)政收入現(xiàn)值：全口徑

按照2015年各城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)收入與一般公共預(yù)算口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)，測算8個城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的財(cái)政收入現(xiàn)值，如圖3所示。從圖3可以看出，財(cái)政收入現(xiàn)值的變化趨勢與利用全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估算的變化趨勢一致，但是絕對數(shù)值的變化差異較大。

圖3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財(cái)政收入現(xiàn)值：一般公共預(yù)算口徑

由圖2和圖3估算結(jié)果的變化趨勢來看，不同年齡段的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的財(cái)政收入現(xiàn)值的大小亦不同。

由全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)和一般公共預(yù)算宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估計(jì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的財(cái)政收入現(xiàn)值區(qū)間，如表7所示，表中人均財(cái)政收入現(xiàn)值的上限利用全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)ηt=30%估算，下限利用一般公共預(yù)算口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估算。

表7 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財(cái)政收入現(xiàn)值的區(qū)間估計(jì)(萬元)

按全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)ηt=30%估算，處于學(xué)習(xí)期的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的人均財(cái)政收入現(xiàn)值最大的是深圳，人均112萬元，最小的是東莞，人均65萬元；工作期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的人均財(cái)政收入現(xiàn)值最大的是深圳，人均68萬元，最小的是東莞，人均37萬元；退休期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的人均財(cái)政收入現(xiàn)值最大的是深圳，人均12萬元，最小的是東莞，人均4萬元。

按一般公共預(yù)算口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估算的財(cái)政收入現(xiàn)值，處于學(xué)習(xí)期的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的財(cái)政收入現(xiàn)值最大的是武漢，人均73萬元，最小的是東莞，人均17萬元；工作期的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的財(cái)政收入現(xiàn)值最大的是北京和上海，人均41萬元，最小的是東莞，人均10萬元；退休期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的財(cái)政收入現(xiàn)值最大的是上海，人均7萬元，最小的是東莞，人均1萬元。

(3)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政凈現(xiàn)值

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估計(jì)的財(cái)政凈現(xiàn)值的變化趨勢，如圖4所示。學(xué)習(xí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政成本—收益凈現(xiàn)值隨年齡增長 呈現(xiàn)遞增趨勢，工作期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政凈現(xiàn)值隨年齡的增長呈現(xiàn)遞減趨勢，退休期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政凈現(xiàn)值隨年齡的增長呈現(xiàn)遞增趨勢。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一般公共預(yù)算口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估計(jì)的財(cái)政凈現(xiàn)值的變化趨勢，如圖5所示，財(cái)政凈現(xiàn)值曲線的變化趨勢與全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估算的結(jié)果一致，但是絕對數(shù)值有差異。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政現(xiàn)值絕對量如表8所示，表中人均財(cái)政凈現(xiàn)值的上限利用全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)ηt=30%估算，下限利用一般公共預(yù)算口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估算。

圖4 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財(cái)政成本-收益凈現(xiàn)值：全口徑

圖5 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財(cái)政成本-收益凈現(xiàn)值：一般公共預(yù)算口徑

按全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估算，學(xué)習(xí)期的人口流入產(chǎn)生的人均財(cái)政凈現(xiàn)值最大的是東莞，人均18萬元，最小的是北京，人均-9萬元；工作期的人口流入產(chǎn)生的人均財(cái)政凈現(xiàn)值最大的是東莞，人均3萬元，最小的是武漢，人均-17萬元；退休期的人口流入產(chǎn)生的人均財(cái)政凈現(xiàn)值最大的是東莞-11萬元，最小的是深圳-28萬元。按一般公共預(yù)算口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估算，學(xué)習(xí)期的人口流入產(chǎn)生的人均財(cái)政凈現(xiàn)值最大值是上海，人均-18萬元，最小的是西安，人均-50萬元；工作期的人口流入產(chǎn)生的人均財(cái)政凈現(xiàn)值最大的是上海和東莞，人均-24萬元，最小的是深圳，人均-45萬元；退休期的人口產(chǎn)生的人均財(cái)政凈現(xiàn)值最大的是東莞-14萬元，最小的是深圳-34萬元。

由全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)和一般公共預(yù)算宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)，估計(jì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的財(cái)政凈現(xiàn)值區(qū)間如表8。

表8 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財(cái)政成本—收益凈現(xiàn)值區(qū)間估計(jì)(萬元)

綜上可知，各個城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入產(chǎn)生的財(cái)政凈現(xiàn)值差異較大，變化趨勢也比較復(fù)雜。宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)口徑、經(jīng)濟(jì)增長速度、貼現(xiàn)率、公共服務(wù)支出水平、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入時的年齡，均是測算結(jié)果重要的影響因素。當(dāng)給定宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)口徑、經(jīng)濟(jì)增長速度、貼現(xiàn)率時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財(cái)政貢獻(xiàn)取決于人均財(cái)政支出水平和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入和年齡。當(dāng)給定經(jīng)濟(jì)增長速度、貼現(xiàn)率、人均財(cái)政支出水平、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入和年齡時，宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)口徑對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的財(cái)政凈現(xiàn)值的估算結(jié)果影響非常顯著，全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估計(jì)結(jié)果高于一般公共預(yù)算收入口徑。

四、結(jié)論與建議

本文利用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本—收益凈現(xiàn)值分析方法，綜合考慮了個體生命周期、流入地財(cái)政支出差異、宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟(jì)增長率、貼現(xiàn)率等因素，估計(jì)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本現(xiàn)值、財(cái)政收入現(xiàn)值以及凈現(xiàn)值，較客觀地估算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對地方財(cái)政的影響。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口給流入地增加了財(cái)政成本，同時也對財(cái)政收入作出了貢獻(xiàn)。利用全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)估算的財(cái)政收入現(xiàn)值、凈現(xiàn)值高于利用一般公共預(yù)算口徑估算的數(shù)值，但是當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政貢獻(xiàn)并不高。假設(shè)長期內(nèi)維持相對穩(wěn)定的宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，則農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對流入地財(cái)政的貢獻(xiàn)主要取決于該群體的收入，收入水平越高，其財(cái)政貢獻(xiàn)就越大。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政凈現(xiàn)值因個體生命周期所處階段不同而差異較大。處于學(xué)習(xí)期的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，財(cái)政凈現(xiàn)值隨著年齡增長而增長；處于工作期的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，財(cái)政凈現(xiàn)值隨著年齡增長而下降，且凈現(xiàn)值由正轉(zhuǎn)負(fù)；處于退休期的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，財(cái)政凈現(xiàn)值隨著年齡增長而上升，但始終為負(fù)。

不同城市間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政凈現(xiàn)值差異也較大。城市間經(jīng)濟(jì)增長速度、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入、公共服務(wù)支出水平等各方面存在較大差異，因此各城市的人口市民化凈現(xiàn)值差異顯著。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政凈現(xiàn)值大小從城市規(guī)?？矗行〕鞘?、大城市、超大城市依次遞減；從城市等級來看，等級越高，公共服務(wù)財(cái)政支出水平越高，則農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的財(cái)政凈現(xiàn)值越低。

基于以上結(jié)論，本文就新時代加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提出3點(diǎn)建議。第一，地方政府應(yīng)扭轉(zhuǎn)認(rèn)識，綜合考量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本和收益，更加準(zhǔn)確地測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對流入地財(cái)政的影響。按照全口徑宏觀財(cái)政負(fù)擔(dān)指標(biāo)估算財(cái)政凈現(xiàn)值，加強(qiáng)收益測算的研究。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口直接或間接產(chǎn)生的財(cái)政貢獻(xiàn)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、拉動流入地城鎮(zhèn)建設(shè)投資等維度，系統(tǒng)地研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的收益，使地方政府真切地看到推進(jìn)人口市民化的好處。同時，要加強(qiáng)宣傳，展示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對流入地經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，使流入地政府以及社會公眾形成積極的認(rèn)識，主動接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居和落戶。第二，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策須重點(diǎn)關(guān)注就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)收入。提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入，有利于減輕流入地政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。流入地政府應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本投資力度，健全公共就業(yè)服務(wù)體系，完善職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制，監(jiān)督企業(yè)落實(shí)最低小時工資制度，簡化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動爭議維權(quán)程序、降低維權(quán)成本，切實(shí)優(yōu)化就業(yè)環(huán)境，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量，進(jìn)而穩(wěn)步提高就業(yè)收入。第三，綜合考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口年齡結(jié)構(gòu)、城市生存能力、定居意愿、地方財(cái)政能力等因素，漸次分層推進(jìn)人口市民化。不同層級的城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本和收益也不同，推進(jìn)人口市民化的目標(biāo)選擇和政策措施也具有較大差異。超大城市在有限的資源承載力約束下，適當(dāng)控制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入的規(guī)模和速度；中小城市持續(xù)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力和公共服務(wù)供給能力，加快吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居和落戶，形成大、中、小城市協(xié)同發(fā)展的人口市民化新格局。同時，也要加快特大城鎮(zhèn)的建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化。