高?？蒲蓄A(yù)算績效評價模型的研究

駱笑紅 廣西醫(yī)科大學(xué) 陳崴 南寧軌道交通集團(tuán)有限責(zé)任公司 李秋蘭 廣西醫(yī)科大學(xué)附屬口腔醫(yī)院蘇露 廣西壯族自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 李駱知非 哈爾濱工業(yè)大學(xué)

引言

高校作為我國科學(xué)研究最重要的載體[1]，在創(chuàng)造性、探索性的科研活動中具有人才與知識的獨(dú)特優(yōu)勢，是提升國家整體科研實(shí)力，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動、科技強(qiáng)國發(fā)展戰(zhàn)略的重要力量。結(jié)合黨的十九大報(bào)告提出的全面實(shí)施績效管理[2]的要求，對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算實(shí)施績效評價，科學(xué)評價高?？蒲许?xiàng)目，對推動高校在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的引領(lǐng)作用具有十分重要的意義。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

通過檢索文獻(xiàn)和報(bào)道，較少有國內(nèi)外對科研預(yù)算的績效評價研究，多為科研績效研究。國外科研績效研究主要集中在對影響科研績效配置行為因素分析、對科研活動的成果和研究環(huán)境等要素的審查、對高校和科研機(jī)構(gòu)績效評價等方面，以此來檢查高校科研質(zhì)量或評定科研等級，澳大利亞評價高?？蒲袛?shù)量、質(zhì)量、應(yīng)用和聲譽(yù)四個方面以確定重點(diǎn)資助的院校和學(xué)科。

我國對科研績效評價的研究起步較晚，一般是分區(qū)域或行業(yè)來對科技投入與產(chǎn)出進(jìn)行研究，多關(guān)注評價的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和指標(biāo)的確定。1988年教育部設(shè)計(jì)的高?？蒲性u價指標(biāo)體系包括研究方向和任務(wù)、研究成果與人才培養(yǎng)、研究隊(duì)伍和條件3個層次共25個指標(biāo)。此后經(jīng)過研究與實(shí)踐，評價目標(biāo)也由關(guān)注“量”轉(zhuǎn)為對“質(zhì)”（科研潛力和產(chǎn)出效率）的研究。但在科研資源配置效率即預(yù)算績效評價方面仍存在評價方法單一、影響因素分析較少等問題。

黨中央、國務(wù)院高度重視科研領(lǐng)域簡政放權(quán)工作，近兩年出臺了一系列改革舉措，以激發(fā)科研活力。2019年科技部、教育部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》，為高?？蒲小八山墶保?020年廣西印發(fā)《廣西科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包干制改革實(shí)施方案的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步深化科技體制改革推動科技創(chuàng)新促進(jìn)廣西高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，提出建立知識價值為導(dǎo)向、科研誠信等激勵機(jī)制，統(tǒng)一科研監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等措施；2020年9月1日實(shí)施的《科學(xué)技術(shù)活動違規(guī)行為處理暫行規(guī)定》，為規(guī)范科技活動保駕護(hù)航。各項(xiàng)新規(guī)寬容與嚴(yán)肅并重，對癥下藥，明確底線，有利于根除科技界的頑疾，促進(jìn)科研管理走向正軌。

二、科研預(yù)算管理存在問題及原因分析

（一）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

科研本身就是對未知事項(xiàng)的探索和研究，研究的結(jié)果很難預(yù)先安排，科研人員因缺乏系統(tǒng)的財(cái)務(wù)專業(yè)知識，對預(yù)算編制規(guī)定與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律了解不足，編制的項(xiàng)目預(yù)算缺乏翔實(shí)的測算過程、標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)，常與科研活動支出水平不匹配、缺乏科學(xué)性，甚至?xí)?yán)重影響后續(xù)工作的執(zhí)行。

（二）預(yù)算執(zhí)行缺乏有效性

科研經(jīng)費(fèi)管理多實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人由于缺乏對財(cái)經(jīng)政策嚴(yán)肅性的認(rèn)知，常從自身角度支配經(jīng)費(fèi)，而財(cái)務(wù)人員未能全過程深度參與，對支出的真實(shí)性、合理性缺乏準(zhǔn)確的判斷，預(yù)算“擴(kuò)大用途”“擠占挪用”“弄虛作假”等問題凸顯，項(xiàng)目也難以按照預(yù)期目標(biāo)有效執(zhí)行。

（三）預(yù)算管理缺乏系統(tǒng)性

我國對科研績效理論與評價研究滯后，缺乏系統(tǒng)的績效管理和科學(xué)的評價指標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算管理粗放、責(zé)任追究機(jī)制不健全，懲處力度不足、彈性空間大使得違法成本低。

導(dǎo)致上述問題的主要原因一是未能明確科研管理是“目標(biāo)管理”還是“過程管理”；二是科研經(jīng)費(fèi)的法律屬性不清，是靠合同法來處理還是靠行政法規(guī)來解決。因此，在對科研預(yù)算績效進(jìn)行評價時，應(yīng)重點(diǎn)看完成項(xiàng)目的過程和成效，要清楚為什么成功或失敗及其與經(jīng)費(fèi)的關(guān)聯(lián)度。

三、高?？蒲蓄A(yù)算績效評價的必要性

科研經(jīng)費(fèi)是評估科研資源、科研實(shí)力的關(guān)鍵指標(biāo)，一方面國家對高?？蒲械耐度脒B年增長，另一方面學(xué)術(shù)不端、貪污腐敗等科研違規(guī)行為層出不窮?？聘呐e措為科研“松綁”，賦予了科研單位和團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi)管理使用自主權(quán)，但松綁并非意味著可以脫離監(jiān)管。實(shí)施科研預(yù)算績效評價有助于引導(dǎo)高?？蒲泄ぷ鞒岣邉?chuàng)新質(zhì)量、促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化的方向發(fā)展，優(yōu)化高?？蒲匈Y源配置，減少重復(fù)投入與浪費(fèi)，遏制盲目爭搶科研經(jīng)費(fèi)的歪風(fēng)，培養(yǎng)對科研經(jīng)費(fèi)的敬畏之心，樹立科研預(yù)算“夠用就好，濫用違法”的良好風(fēng)氣。科研預(yù)算績效考核指標(biāo)的設(shè)定與完善，也為高校領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策提供了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)?？茖W(xué)評價高?？蒲许?xiàng)目，有助于促進(jìn)國家科技計(jì)劃在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，推進(jìn)國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)。

四、高?？蒲蓄A(yù)算績效評價體系構(gòu)建

（一）理論基礎(chǔ)

根據(jù)績效管理理論和受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任分析，為實(shí)現(xiàn)科研預(yù)算績效管理目標(biāo)，擬采用平衡計(jì)分卡、德爾菲法、關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）等科學(xué)方法，構(gòu)建基于高校視角的科研預(yù)算績效評價模型體系，對項(xiàng)目單位或科研工作者的行為因素、科研成果以及綜合業(yè)績進(jìn)行全面監(jiān)測、分析和考評。

（二）評價指標(biāo)設(shè)計(jì)原則

1.科學(xué)性：評價指標(biāo)應(yīng)考慮到評價目標(biāo)及高校的特性及發(fā)展規(guī)律，既要廣泛涉及評價對象的各個方面，又要有所側(cè)重，確保評價數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

2.可行性：評價指標(biāo)在滿足評價目標(biāo)的前提下應(yīng)簡潔、易于收集、普遍適用，統(tǒng)一指標(biāo)口徑及評價方法，既便于高校之間橫向可比，又便于高校自身縱向可比。

3.平衡性：既要考慮靜態(tài)指標(biāo)數(shù)值，也要考慮高校內(nèi)外部環(huán)境的變化和工作經(jīng)驗(yàn)動態(tài)，定量與定性相結(jié)合，保持預(yù)算管理、科研成果、成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)等四維度的平衡關(guān)系。

4.目標(biāo)導(dǎo)向性：根據(jù)評價結(jié)果補(bǔ)短板、促提升，鼓勵大膽創(chuàng)新，嚴(yán)懲弄虛作假，引導(dǎo)科研項(xiàng)目以創(chuàng)新質(zhì)量和社會貢獻(xiàn)為目標(biāo)。

（三）構(gòu)建高?？蒲蓄A(yù)算績效評價指標(biāo)體系

1.一級指標(biāo)的選取?；谄胶庥?jì)分卡原理，根據(jù)高?？蒲许?xiàng)目管理的特點(diǎn)和指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，選取5個一級指標(biāo)（維度）。其中，預(yù)算管理指標(biāo)屬于財(cái)務(wù)維度，評價預(yù)算完成情況；科研成果指標(biāo)屬于客戶維度，評價項(xiàng)目成果、社會效益及承擔(dān)單位的科研質(zhì)量水平；成果轉(zhuǎn)化指標(biāo)屬于內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度，評價科研成果的應(yīng)用能力；人才培養(yǎng)指標(biāo)屬于學(xué)習(xí)成長維度，評價項(xiàng)目研究的過程中培養(yǎng)人才的數(shù)量和質(zhì)量；科研誠信指標(biāo)是否決類考核指標(biāo)，對有科研違規(guī)行為實(shí)行倒扣分，對產(chǎn)生重大不良影響的實(shí)行一票否決。各指標(biāo)下設(shè)二級指標(biāo)，共同構(gòu)成“4+1”維度的科研預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。

2.二級指標(biāo)的篩選。在具體指標(biāo)的選取上，既要反映科研綜合情況，又要反映科研直接和間接成果，綜合調(diào)查問卷及訪談結(jié)果，篩選出20個高?？蒲蓄A(yù)算績效評價二級指標(biāo)（見表1）。

表1 高?？蒲锌冃ЬC合評價指標(biāo)

（1）預(yù)算管理指標(biāo)：預(yù)算的基本功能是決策與控制，由于科研活動具有較多的不確定性，通過在預(yù)算管理過程中引導(dǎo)科研項(xiàng)目通過統(tǒng)籌、計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)等方式，將不確定因素控制在可接受范圍，最終實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

（2）科研成果指標(biāo)：科研成果是進(jìn)行科研項(xiàng)目的初心，其表現(xiàn)形式有科研論文、著作、研究報(bào)告、發(fā)明與專利等。將各類成果納入評價，可衡量項(xiàng)目單位、科研人員的創(chuàng)新能力和研究質(zhì)量。

（3）成果轉(zhuǎn)化指標(biāo)：科技成果轉(zhuǎn)化包括出資、轉(zhuǎn)讓、合作等多種方式，據(jù)報(bào)道，國外成果轉(zhuǎn)化率在40%～60%之間，國內(nèi)成果轉(zhuǎn)化率不足10%，高校成果轉(zhuǎn)化率更低。高?？蒲杏捎诿撾x市場環(huán)境或缺乏企業(yè)條件，部分成果只能停留在知識形態(tài)或?qū)嶒?yàn)成果，難以轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，無法體現(xiàn)科研投入的價值，高校應(yīng)推動成果轉(zhuǎn)化力度。

（4）人才培養(yǎng)指標(biāo)：人才是開展科學(xué)研究的重要基礎(chǔ)，一方面科學(xué)研究離不開人才，另一方面培養(yǎng)人才是高校的基本職責(zé)，寓教于科研，培養(yǎng)學(xué)生的科研能力；舉辦培訓(xùn)班、研討會、進(jìn)修等方式可促進(jìn)學(xué)生成長成材，提高科研工作者的能力。

（5）科研誠信指標(biāo)：科研誠信是科研項(xiàng)目的重要基礎(chǔ)與保障，學(xué)術(shù)不端等違規(guī)行為阻礙科技創(chuàng)新、發(fā)展，應(yīng)采取嚴(yán)厲的懲戒措施，建立完善的激勵機(jī)制，確?？蒲谢顒拥膰?yán)謹(jǐn)、廉潔，激發(fā)科研人員的積極性。

（四）評價模型

根據(jù)上述指標(biāo)體系構(gòu)建科研預(yù)算績效評價模型如下：

其中，P為績效評價總分，W為權(quán)重，A為預(yù)算管理指標(biāo)，B為科研成果指標(biāo)，B為成果轉(zhuǎn)化指標(biāo)，D為人才培養(yǎng)指標(biāo)，E為科研誠信指標(biāo)。

1.權(quán)重W的設(shè)計(jì)

為了進(jìn)一步提高指標(biāo)的可比性，采用DM與模糊綜合評價法相結(jié)合的方法來確定各維度指標(biāo)的權(quán)重。

首先，對指標(biāo)重要性排序。根據(jù)DM原理，邀請七位專家對五個維度指標(biāo)進(jìn)行重要性排序，重要性用數(shù)字1-4表示，1表示重要程度一般，4表示最重要。經(jīng)過3次“背靠背”式反復(fù)征詢，按眾數(shù)法對專家意見進(jìn)行分析處理，得出重要性排序依次為科研成果4、人才培養(yǎng)3，成果轉(zhuǎn)化2及預(yù)算管理1。

其次，設(shè)定一級指標(biāo)權(quán)重?？蒲姓\信屬于附加的扣分項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)成平衡關(guān)系的是預(yù)算管理、科研成果、成果轉(zhuǎn)化和人才培養(yǎng)四個指標(biāo)，權(quán)重合計(jì)應(yīng)為100%。采用DM法對各指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重設(shè)定：先設(shè)定一級指標(biāo)權(quán)重區(qū)間，即在重要性排序基礎(chǔ)上征詢?nèi)唽＜乙庖?，分析得出最重要、非常重要、較重要和一般重要四級指標(biāo)權(quán)重區(qū)間分別為35%～50%、20%～35%、15%～20%和0%～15%。然后設(shè)定一級指標(biāo)權(quán)重：在已設(shè)定權(quán)重區(qū)間基礎(chǔ)上再進(jìn)行專家意見征集、分析、整理，得出四個一級指標(biāo)權(quán)重，分別是預(yù)算管理15%，科研成果40%，成果轉(zhuǎn)化20%，人才培養(yǎng)25%。

2.二級指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計(jì)

用上述方法分步設(shè)計(jì)二級指標(biāo)權(quán)重，結(jié)果見表2?？蒲姓\信指標(biāo)中套取科研資金指標(biāo)和學(xué)術(shù)不端指標(biāo)為定性指標(biāo)，實(shí)行一票否決；審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題指標(biāo)和審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況指標(biāo)為定量指標(biāo)，按賦值扣分，不設(shè)上限。

表1 高?？蒲锌冃ЬC合評價指標(biāo)

3.二級指標(biāo)評價模型

根據(jù)二級指標(biāo)的性質(zhì)和評價內(nèi)容，結(jié)合對高校進(jìn)行問卷調(diào)查和訪談情況，運(yùn)用層次分析法與德爾菲法相結(jié)合的方法，構(gòu)建二級指標(biāo)評價模型。

（1）預(yù)算管理指標(biāo)

①經(jīng)費(fèi)來源A1：科研項(xiàng)目層次越高，獲取的難度越大，影響力也越大，賦值越高，鼓勵高校爭取或承接重大科研項(xiàng)目的積極性和主動性。

②預(yù)算執(zhí)行率A2：預(yù)算執(zhí)行率低的原因主要有預(yù)算申報(bào)不合理、經(jīng)費(fèi)下達(dá)晚、研究條件出現(xiàn)重大變化、工作未按計(jì)劃完成等。本指標(biāo)考核科研經(jīng)費(fèi)申報(bào)的科學(xué)性以及過程管理情況。

③配套經(jīng)費(fèi)到位率A4=實(shí)際到位金額÷合同配套金額×100%

④違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)金額占比A5=違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)金額÷合同總金額×100%。

⑤大型儀器設(shè)備使用率 =年平均有效工作機(jī)時t ÷年工作總工時T×100%。其中，T=（365天-法定節(jié)假日）×8小時/天

（2）科研成果指標(biāo)

①論文發(fā)表B1：通過論文發(fā)表及被收錄情況，考核其質(zhì)量，引導(dǎo)、建立對科學(xué)論文的價值判斷。

②出版著作B2：通過公開出版與項(xiàng)目研究內(nèi)容相關(guān)的學(xué)術(shù)著作，評價科研質(zhì)量情況。

③研究報(bào)告B3：根據(jù)項(xiàng)目結(jié)題評審合格或研究結(jié)果申報(bào)科研成果獲獎的情況，評價項(xiàng)目完成質(zhì)量。

④發(fā)明與專利B4：包括發(fā)明創(chuàng)造、實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)、專利等科技成果。

⑤成果獎勵B5：按成果獲得的獎勵級別（國家級、省部級、廳局級、校級）、獎項(xiàng)級次（特等、一等、二等、三等）評價，旨在激勵科研質(zhì)量的提高。

（3）成果轉(zhuǎn)化指標(biāo)

①成果轉(zhuǎn)化率 C1=Σ考核期內(nèi)轉(zhuǎn)化的成果÷成果總數(shù)

②成果轉(zhuǎn)化收益 C2=Σ成果轉(zhuǎn)化所獲得的收入×賦值

③社會效益C3：該指標(biāo)包括課題組成員學(xué)術(shù)兼職、課題成果的社會影響力（如新聞報(bào)道次數(shù)）等。

（4）人才培養(yǎng)

①研究生培養(yǎng)D1：本項(xiàng)目培養(yǎng)的碩士、博士研究生，以及在培養(yǎng)過程中，指導(dǎo)研究生參加專業(yè)技能大賽獲獎或論文發(fā)表情況。

②學(xué)習(xí)與推廣D2：舉辦培訓(xùn)班或研討會，普及與本項(xiàng)目研究相關(guān)知識或推廣項(xiàng)目研究成果；組織項(xiàng)目組成員參加相關(guān)知識學(xué)習(xí)、進(jìn)修，提升專業(yè)技能。培訓(xùn)班的影響力可按學(xué)員來源、層次、人數(shù)、規(guī)模等因素設(shè)定，受眾較廣或?qū)ι鐣芤娴?，賦值較高。

③晉升情況D3：項(xiàng)目組成員因項(xiàng)目研究成果所獲得的職務(wù)職稱晉升情況。

（5）科研道德誠信指標(biāo)

①審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題E1：倒扣分指標(biāo)。根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題重要程度和項(xiàng)數(shù)扣分，不設(shè)上限。

②審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況E2：倒扣分指標(biāo)。對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題未整改的，按重要程度分類扣分，不設(shè)上限。

③套取科研資金：一票否決指標(biāo)。有存在套取科研資金行為的，終止評價。

④學(xué)術(shù)不端：一票否決指標(biāo)。有存在捏造、篡改、剽竊、侵占學(xué)術(shù)成果、偽造學(xué)術(shù)經(jīng)歷等學(xué)術(shù)不端行為的，終止評價。

結(jié)語

基于平衡計(jì)分卡的高?？蒲蓄A(yù)算績效評價體系，突出創(chuàng)新導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和實(shí)績導(dǎo)向，對高?？蒲泄芾砼c評價工作具有一定的指導(dǎo)意義和應(yīng)用價值，在貫徹“放”的同時充分發(fā)揮“管”和“服”作用，達(dá)到挖掘科研潛力、增強(qiáng)科研動能、提高資金效益、推動成果轉(zhuǎn)化的目標(biāo)，有利于貫徹落實(shí)國家科研新政策，促進(jìn)科學(xué)研究的高品質(zhì)發(fā)展。