河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化研究*

成新軒　柳佳龍

(河北大學(xué)管理學(xué)院，河北保定，071000)

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河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化研究*

成新軒柳佳龍

(河北大學(xué)管理學(xué)院，河北保定，071000)

本文在有效性、相關(guān)性、獨(dú)立性、可比性原則的指導(dǎo)下，以機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等、結(jié)果均為評(píng)價(jià)維度，構(gòu)建了河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，合成了社會(huì)救助公共服務(wù)綜合發(fā)展指數(shù)。本文使用泰爾指數(shù)對(duì)河北省城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部及城鄉(xiāng)間均等化的水平進(jìn)行了定量分析，發(fā)現(xiàn)河北省城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部均等化泰爾指數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但城市內(nèi)部的社會(huì)救助公共服務(wù)均等化進(jìn)程較快，農(nóng)村內(nèi)部均等化程度低于城鎮(zhèn)內(nèi)部，農(nóng)村內(nèi)部下降幅度相對(duì)較小。城鄉(xiāng)間泰爾指數(shù)較為穩(wěn)定，但城鄉(xiāng)間差異貢獻(xiàn)率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，自2011年開(kāi)始，城鄉(xiāng)間差異成為河北省整體泰爾指數(shù)差異最主要來(lái)源。

社會(huì)救助；均等化；綜合發(fā)展指數(shù)；泰爾指數(shù)

社會(huì)救助公共服務(wù)是社會(huì)保障公共服務(wù)體系中的重要內(nèi)容，它是建立在社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，依據(jù)國(guó)家強(qiáng)制力建立，并由政府主導(dǎo)提供的，具有社會(huì)穩(wěn)定作用的，旨在保障人民基本生活權(quán)利、提高人民生活水平的一種社會(huì)安全制度。河北省建立起了覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系，該體系可劃分為基本救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助三方面內(nèi)容：基本救助以保障國(guó)民的基本生活為目的，包括城市居民最低生活保障(以下簡(jiǎn)稱“城低?！?、農(nóng)村居民最低生活保障(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)低?！?與農(nóng)村五保供養(yǎng)制度等；專項(xiàng)救助是為滿足貧困者某一方面的特定需求而制定，包括醫(yī)療救助、教育救助、法律救助等；臨時(shí)救助主要包括災(zāi)害救助、應(yīng)急救助等。河北省的基本救助、專項(xiàng)救助與臨時(shí)救助呈現(xiàn)出金字塔形狀的關(guān)系，其中基本救助居于基礎(chǔ)地位，其次是專項(xiàng)救助與臨時(shí)救助。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展與完善，河北省基本建立了綜合救助與專項(xiàng)救助相結(jié)合、長(zhǎng)期救助與短期臨時(shí)救助相結(jié)合的救助服務(wù)體系。[1]2010年10月中共中央頒發(fā)的“十二五”規(guī)劃綱要明確指出：“堅(jiān)持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)”。2013年11月十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)要“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”，這一決定為河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化提供了政策依據(jù)。近年來(lái)，在國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要與《決定》的指導(dǎo)下，河北省社會(huì)救助公共服務(wù)事業(yè)迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)均等化問(wèn)題越發(fā)受到重視，當(dāng)前，城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部差異貢獻(xiàn)率均在下降，而城鄉(xiāng)間差異貢獻(xiàn)率卻在上升，下文將以基本救助中的城鄉(xiāng)低保為代表，對(duì)河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化進(jìn)行研究。

一、河北省社會(huì)救助公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

(一)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化概念界定

社會(huì)救助公共服務(wù)均等化以公平、平等為依據(jù)，以機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等及結(jié)果均等為核心，以全體國(guó)民為覆蓋對(duì)象，并為其提供大致均等服務(wù)的一個(gè)過(guò)程，服務(wù)的供給不以人民的城鄉(xiāng)、區(qū)域等的不同而有所差別，是充分考慮社會(huì)公平的均等化。[2]第一，社會(huì)救助公共服務(wù)均等化以社會(huì)公平、平等為依據(jù)，它使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更公平惠及全民的內(nèi)在要求；同時(shí)，政府有義務(wù)為人民提供大致均等的社會(huì)救助公共服務(wù)；第二，以機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等、結(jié)果均等為核心。機(jī)會(huì)均等，即每一個(gè)人都有公平、平等參與并獲取社會(huì)救助公共服務(wù)的權(quán)利，機(jī)會(huì)均等是社會(huì)救助公共服務(wù)均等化的初級(jí)階段，也是最重要的階段；過(guò)程均等，即社會(huì)救助公共服務(wù)體系在運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)為國(guó)民提供與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、大致均等的保障服務(wù)，主要包括救助支出均等化、服務(wù)經(jīng)辦均等化等；結(jié)果均等化是均等化的高級(jí)階段，也是均等化的目的所在，它是通過(guò)機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等，從而最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間的國(guó)民所獲取的實(shí)際社會(huì)救助待遇大致均等；第三，大致均等而非簡(jiǎn)單平均。社會(huì)救助公共服務(wù)均等化是一個(gè)不斷追求均等的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程需要兼顧公平與效率，并與一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，社會(huì)救助公共服務(wù)過(guò)于均等將不利于效率的發(fā)揮，差距過(guò)大則會(huì)損害社會(huì)公平。本文所說(shuō)的結(jié)果均等并非是簡(jiǎn)單的平均化或無(wú)差異化，而是在兼顧公平與效率的大致均等。結(jié)果均等應(yīng)該是在結(jié)果大體一致的情況下，參考區(qū)域、城鄉(xiāng)之間公眾需求與支出成本的差異，允許社會(huì)救助公共服務(wù)存在一定的差距，但是這種差距需要控制在一定范圍內(nèi)。

(二)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

社會(huì)救助公共服務(wù)體系涵蓋基本救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助三大方面，其中，專項(xiàng)救助項(xiàng)目眾多且數(shù)據(jù)獲取困難，而臨時(shí)救助具有偶然性，無(wú)法具體分析，所以本文以基本救助中覆蓋面最廣的城低保與農(nóng)低保為例，對(duì)河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化進(jìn)行分析：首先，覆蓋率現(xiàn)狀。民政部官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2010-2014年間，河北省農(nóng)低保覆蓋率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，由4.75%上升到5.56%；城低保覆蓋率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，由2.81%下降到1.75%；農(nóng)低保覆蓋率高于城低保，且城鄉(xiāng)低保覆蓋率差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。2014年第4季度數(shù)據(jù)顯示，河北省各地級(jí)市農(nóng)低保覆蓋率在2.64%～19.93%之間，城低保在0.50%～4.91%之間，相差懸殊，經(jīng)濟(jì)較為落后的張家口市與承德市低保覆蓋率最高(表1)；其次，低保標(biāo)準(zhǔn)差異。河北省城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距較大，2014年第4季度各地級(jí)市農(nóng)低保標(biāo)準(zhǔn)在201.93元～324.00元之間，城低保在381.5元～550.0元之間，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)比值在1.73～2.29之間；第三，人均低保支出。2010-2014年河北省持續(xù)加大對(duì)城鄉(xiāng)低保資金的投入，人均低保支出不斷上升。2014年第4季度河北省城低保與農(nóng)低保平均每月支出分別為241.51元、119.81元，城鄉(xiāng)低保支出比值達(dá)到了2.02，該比值在2010-2013年間分別為2.43、2.14、2.11、2.06，可見(jiàn)城鄉(xiāng)低保支出差距呈縮小趨勢(shì)。

表1　2014年第4季度河北省各地級(jí)市城鄉(xiāng)低保概況

數(shù)據(jù)來(lái)源：民政部2013年第4季度地級(jí)市農(nóng)低保、城低保數(shù)據(jù)。

二、河北省社會(huì)救助公共服務(wù)均等化水平的評(píng)價(jià)

本文以城鄉(xiāng)低保為代表對(duì)河北省社會(huì)救助公共服務(wù)均等化的水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，為保證評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性，本文在重要性、獨(dú)立性、可獲取、可比性原則的指導(dǎo)下，以機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等與結(jié)果均等為核心維度，分別選取代表性指標(biāo)，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；本文對(duì)各指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行了無(wú)量綱化處理，合成社會(huì)救助公共服務(wù)綜合指數(shù)，并計(jì)算出均等化泰爾指數(shù)，從而對(duì)河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

(一)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

1.指標(biāo)的選取原則

為保證各指標(biāo)的有效性、客觀性、準(zhǔn)確性，本文認(rèn)為河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取應(yīng)遵循以下原則。首先，有效性原則，數(shù)據(jù)來(lái)源能夠代表數(shù)據(jù)的有效性、權(quán)威性，它對(duì)指標(biāo)體系的說(shuō)服力具有重要影響，本文以河北省城鄉(xiāng)低保為研究重點(diǎn)，為保證數(shù)據(jù)的有效性、權(quán)威性，本文數(shù)據(jù)主要來(lái)源于專業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)、政府網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，或根據(jù)上述數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單計(jì)算得到；其次，相關(guān)性原則，所謂相關(guān)性是指各指標(biāo)必須與社會(huì)救助公共服務(wù)均等化具有內(nèi)在邏輯性，能夠在較大程度上反映社會(huì)救助公共服務(wù)發(fā)展水平；再次，獨(dú)立性原則，指標(biāo)選取過(guò)程中應(yīng)保證各指標(biāo)間的獨(dú)立性，以避免不必要的重復(fù)，并且指標(biāo)要內(nèi)涵清晰、層次清楚，具有一定的代表意義；最后，可比性原則，該原則要求要充分考慮數(shù)據(jù)空間和時(shí)間方面的差異，統(tǒng)計(jì)周期內(nèi)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)口徑不能發(fā)生巨大變動(dòng)，從而保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

2.評(píng)價(jià)維度確定

評(píng)價(jià)維度確定是社會(huì)救助公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系構(gòu)建的中心內(nèi)容之一，合理的評(píng)價(jià)維度能使研究更具邏輯性，且更全面更具說(shuō)服力，本文社會(huì)救助公共服務(wù)均等化的界定的基礎(chǔ)上結(jié)合已有研究確定評(píng)價(jià)維度。針對(duì)社保公共服務(wù)均等化的研究，付裕(2013)對(duì)四川省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，并認(rèn)為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)均等化應(yīng)該以機(jī)會(huì)均等、結(jié)果均等、過(guò)程均等為評(píng)價(jià)維度；江華(2012)以過(guò)程均等、結(jié)果均等、動(dòng)態(tài)均等評(píng)價(jià)社會(huì)保障的省際差異，[3]果佳(2013)根據(jù)地方政府對(duì)社會(huì)保障的投入與產(chǎn)出，從效率的視角劃分各省社會(huì)保障福利的高低。[4]可見(jiàn)不同學(xué)者以不同的視角所確定的評(píng)價(jià)維度有所不同，本文最終選定機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等、結(jié)果均等三個(gè)評(píng)價(jià)維度，這三個(gè)維度能夠全方位對(duì)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.指標(biāo)體系構(gòu)建

本文在有效性、相關(guān)性、獨(dú)立性、可比性原則的指導(dǎo)下，以機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等、結(jié)果均為評(píng)價(jià)維度，構(gòu)建了河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表2)。

表2　社會(huì)救助公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

首先，機(jī)會(huì)均等。所謂機(jī)會(huì)均等是指每一個(gè)符合條件的人都有公平、平等參與并獲取社會(huì)救助的權(quán)利。目前河北省最低生活保障已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度城鄉(xiāng)全覆蓋，保證了制度內(nèi)機(jī)會(huì)均等，但是，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于城鄉(xiāng)、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，低保覆蓋率存在一定差距。本研究以低保覆蓋率為指標(biāo)，對(duì)河北省社會(huì)救助公共服務(wù)機(jī)會(huì)均等程度進(jìn)行衡量；其次，過(guò)程均等。即社會(huì)救助公共服務(wù)體系在運(yùn)行過(guò)程中，社會(huì)救助公共服務(wù)支出應(yīng)該大致均等，本研究以人均低保支出反映過(guò)程均等程度；第三，結(jié)果均等。結(jié)果均等化是均等化的目的所在，它是通過(guò)機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等，從而最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間居民獲取的實(shí)際社會(huì)救助待遇大致均等，本研究以人均低保標(biāo)準(zhǔn)為代表反映河北省城鄉(xiāng)實(shí)際社會(huì)救助待遇。

(二)均等化評(píng)價(jià)方法選擇

差異的衡量標(biāo)準(zhǔn)可分為絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)與相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)包括極差、方差、標(biāo)準(zhǔn)差等，相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)主要有變異系數(shù)、泰爾指數(shù)、基尼系數(shù)等，為對(duì)河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化的水平進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，本研究選用了極差、標(biāo)準(zhǔn)差、變異系數(shù)、泰爾指數(shù)等方法。評(píng)價(jià)思路如下：首先，將指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，合成社會(huì)救助公共服務(wù)綜合發(fā)展指數(shù)；其次，對(duì)河北省城鄉(xiāng)低保均等化水平進(jìn)行描述性分析；最后，利用泰爾指數(shù)分別計(jì)算出河北省城低保內(nèi)部、農(nóng)低保內(nèi)部與城鄉(xiāng)間低保均等化泰爾指數(shù)，并計(jì)算各自差異貢獻(xiàn)率。下文將對(duì)社會(huì)救助公共服務(wù)綜合發(fā)展指數(shù)合成方法以及評(píng)價(jià)方法進(jìn)行簡(jiǎn)要說(shuō)明。

1.綜合發(fā)展指數(shù)合成

社會(huì)救助公共服務(wù)綜合發(fā)展指數(shù)可反映城鄉(xiāng)社會(huì)救助發(fā)展水平，其合成過(guò)程中，首先要對(duì)機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等、結(jié)果均等各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，而后確定各指標(biāo)的權(quán)重，并在此基礎(chǔ)上對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行合成。

首先，無(wú)量綱化處理。本研究使用線性插值的辦法進(jìn)行無(wú)量綱化對(duì)各指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，以消除量綱的影響，使各指標(biāo)數(shù)據(jù)可比。具體方法如下：確定初始年第i個(gè)指標(biāo)的最大值Vmax(0)與最小值Vmin(0)，分別設(shè)定為1、0，并根據(jù)公式一計(jì)算i指標(biāo)的分值，其中，Vi是第i個(gè)指標(biāo)的實(shí)際值，經(jīng)過(guò)處理后，各指標(biāo)分值均在0-1之間。為實(shí)現(xiàn)指標(biāo)數(shù)據(jù)跨年可比，第t年各指標(biāo)分值根據(jù)公式二計(jì)算，其中Vit表示第t年第i個(gè)指標(biāo)的觀測(cè)值，此時(shí)，各指標(biāo)得分可能小于0或大于1。其次，指標(biāo)權(quán)重確定。本研究參考了安體富(2008)、盧洪友(2012)、艾麗(2012)等人對(duì)基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)權(quán)重確定的辦法，最終選用了算術(shù)平均法確定各指標(biāo)權(quán)重。最后，社會(huì)救助公共服務(wù)綜合發(fā)展指數(shù)合成。本研究將無(wú)量綱化的各指標(biāo)數(shù)據(jù)乘以各自權(quán)重，并進(jìn)行加總，從而得到城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)發(fā)展指數(shù)。

2.計(jì)量方法說(shuō)明

社會(huì)救助公共服務(wù)綜合發(fā)展指數(shù)更多的反映的是社會(huì)救助發(fā)展水平，由綜合發(fā)展指數(shù)得出均等化指數(shù)需要采用差異分解方法，常用的衡量區(qū)域間差異的方法主要有變異系數(shù)法、基尼系數(shù)法、泰爾指數(shù)法等。本研究需要對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，所以主要選用了泰爾指數(shù)法。公式三表示泰爾指數(shù)計(jì)算公式，用以計(jì)算城市內(nèi)部與農(nóng)村內(nèi)部均等化泰爾指數(shù)。

公式四：Tb=Pc×ln(Pc/Zc)+Pr×ln(Pr/Zr)

公式五：Tt=Zc×Tc+Zr×Tr+Tb

(三)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)

1.數(shù)據(jù)說(shuō)明與預(yù)處理

基于數(shù)據(jù)選取原則，本文選取了2010-2014年河北省11個(gè)地級(jí)市的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來(lái)源于中國(guó)民政部官網(wǎng)、《河北經(jīng)濟(jì)年鑒》《河北省2010年人口普查資料》等，或者根據(jù)上述數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單計(jì)算得到。由于無(wú)法獲取各地級(jí)市的全年平均數(shù)據(jù)，所以本研究使用第4季度平均值代替各市年平均值。分析中所用2011-2014年城、鄉(xiāng)人口數(shù)量以2010年人口普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分別乘以各年全省城、鄉(xiāng)人口增長(zhǎng)率得到。對(duì)各指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理后，最終合成表3中社會(huì)救助公共服務(wù)綜合發(fā)展指數(shù)。

2.各指標(biāo)簡(jiǎn)單描述性分析

通過(guò)對(duì)各指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性分析，可在一定程度上得出各指標(biāo)的差異狀況。下文以河北省2010、2014年數(shù)據(jù)為例進(jìn)行描述分析。如表4所示：首先，機(jī)會(huì)均等。2014年河北省各地級(jí)市城低保與農(nóng)低保覆蓋率均值為2.08%、6.27%，差異系數(shù)分別為0.73、0.82，城低保覆蓋率低于農(nóng)村，且覆蓋率差異程度小于農(nóng)村，覆蓋率差異系數(shù)較大與張家口市、承德市覆蓋率直接相關(guān)；與2010年相比，2014年城低保覆蓋率均值有所下降，而農(nóng)低保覆蓋率有所上升，2014年覆蓋率差異系數(shù)變大，差異程度提高；其次，過(guò)程均等。本文以人均低保支出作為反映過(guò)程均等的指標(biāo)，經(jīng)過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，與2010年相比，2014年人均支出極差、平均值、標(biāo)準(zhǔn)差、差異系數(shù)均有所增加，過(guò)程差異程度加大，且農(nóng)低保非均等程度高于城低保；第三，結(jié)果均等。與機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等相同，與2010年相比，2014年結(jié)果差異程度加大。

表3　2010-2014年河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)綜合發(fā)展指數(shù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：由作者整理計(jì)算得到。

表4　2010年、2014年河北省地級(jí)市間城鄉(xiāng)社會(huì)救助指標(biāo)體系描述分析

數(shù)據(jù)來(lái)源：由作者整理計(jì)算得到。

3.基于泰爾指數(shù)法的分析

泰爾指數(shù)法是常見(jiàn)的用于研究差異的方法，它不僅能夠從全省層面上對(duì)縣域間社保公共服務(wù)均等化進(jìn)行評(píng)價(jià)，還能將整體差異分解為組內(nèi)差異與組間差異，從而更全面的對(duì)河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化進(jìn)行評(píng)價(jià)。經(jīng)過(guò)計(jì)算得到表5中數(shù)據(jù)：首先，城市內(nèi)部均等化泰爾指數(shù)。2010-2014年間，河北省城市內(nèi)部均等化泰爾指數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，由2010年的0.097下降到2014年的0.027，差異貢獻(xiàn)率由32.95%下降到17.70%，城市內(nèi)部的社會(huì)救助公共服務(wù)均等化進(jìn)程較快；其次，農(nóng)村內(nèi)部均等化泰爾指數(shù)。農(nóng)村內(nèi)部均等化泰爾指數(shù)總體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，由2011年的0.117下降到2014年的0.046，其中，2011年下降幅度最大；農(nóng)村內(nèi)部差異貢獻(xiàn)率由39.73%下降到29.91%；第三，城鄉(xiāng)間均等化泰爾指數(shù)。城鄉(xiāng)間泰爾指數(shù)較為穩(wěn)定，維持在0.080左右，但是，城鄉(xiāng)間差異貢獻(xiàn)率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，由2010年的27.32%上升到2014年的52.39%，并一度達(dá)到53.67%。自2011年以來(lái)，河北省城鄉(xiāng)間差異貢獻(xiàn)率已經(jīng)超過(guò)城市內(nèi)部與農(nóng)村內(nèi)部，成為了整體泰爾指數(shù)差異最大貢獻(xiàn)者。

表5　2010-2014年河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)泰爾指數(shù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：由作者計(jì)算整理得到。

三、河北省社會(huì)救助公共服務(wù)均等化的影響因素

河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化的影響因素主要源自城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、政府財(cái)力不平衡、居民生活水平差距、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等，這些因素通過(guò)不同的方式影響社會(huì)救助公共服務(wù)的發(fā)展，各因素的差距則是造成社會(huì)救助公共服務(wù)非均等的主要原因，下文將會(huì)具體分析。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

社會(huì)救助公共服務(wù)是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是社會(huì)救助公共服務(wù)體系發(fā)展與完善的基礎(chǔ)。一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的社會(huì)救助公共服務(wù)發(fā)展水平與政治環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)傳統(tǒng)等多種因素密切相關(guān)，但最終還是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定。[5]城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是河北省社會(huì)救助公共服務(wù)非均等的最主要原因之一。本文以第一產(chǎn)業(yè)代表農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以第二、三產(chǎn)業(yè)代表城市經(jīng)濟(jì)，從全省范圍來(lái)看，2013年河北省第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅為3500.42億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的12.37%，第二、三產(chǎn)業(yè)高達(dá)24800.99億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的87.63%，這在一定程度上反映出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相差懸殊。從地級(jí)市層面來(lái)看，河北省各地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地級(jí)市人均地區(qū)生產(chǎn)總值在40451元～101009元之間，極值相差2.50倍；各地級(jí)市的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重在0.56%～6.27%之間。從縣域?qū)用婵?，?jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距更大，2013年河北省各縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值在8823元～135606元，極值相差約15倍，變異系數(shù)達(dá)到了0.64，同時(shí)，河北省縣域間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差距較大，第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重從2.9%到4.77%之間，差異系數(shù)達(dá)到了0.48。河北省全省、地級(jí)市間、縣域間的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡在很大程度上影響了社會(huì)救助公共服務(wù)的均等化。

(二)政府財(cái)力不平衡

中國(guó)城鄉(xiāng)低保行各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，所需資金大多數(shù)由市、縣(市、區(qū))級(jí)政府列入財(cái)政預(yù)算提供，省級(jí)財(cái)政只提供少量的補(bǔ)助資金。[6]縣級(jí)政府財(cái)政能力對(duì)社會(huì)救助公共服務(wù)的影響較大，所以，本文以縣級(jí)財(cái)政為例，對(duì)河北省政府財(cái)力進(jìn)行分析?？h級(jí)政府在整個(gè)政府構(gòu)架中承上啟下，在提供基本公共服務(wù)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，縣級(jí)財(cái)政則直接關(guān)系縣級(jí)政府能否有效履行其職能。[7]縣級(jí)政府財(cái)力差異是造成社會(huì)救助公共服務(wù)非均等的重要因素之一，政府財(cái)力可以反映各縣的社會(huì)救助公共服務(wù)的供給能力，財(cái)力越強(qiáng)提供服務(wù)的能力越強(qiáng)，人均低保支出水平越高。由于自然稟賦、區(qū)位條件、人口結(jié)構(gòu)等的不同，河北省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各縣政府財(cái)力存在較大差異。本文使用財(cái)政自給率與財(cái)政支出水平來(lái)衡量各縣的財(cái)政能力：首先，財(cái)政自給率，即本級(jí)財(cái)政預(yù)算收入與預(yù)算支出的比值，值越大自給能力越強(qiáng)。經(jīng)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，2013年河北省各縣的財(cái)政自給率在9.85%～91.50%之間，差距巨大，其均值為33.79%；其次，財(cái)政支出水平，本研究用人均財(cái)政支出衡量各縣財(cái)政支出水平，財(cái)政支出水平與政府社保公共服務(wù)供給呈正相關(guān)關(guān)系，財(cái)政支出水平越高，社保公共服務(wù)供給水平越高。經(jīng)計(jì)算得出，2013年河北省各縣的人均財(cái)政支出在2000元～10875元之間，極差為8875元，變異系數(shù)為0.38，財(cái)政支出能力差異較大。

(三)居民生活水平差距

河北省城鄉(xiāng)居民生活水平差距較大，而低保水平需要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用裆钏酱_定，因此，居民生活水平差距對(duì)社會(huì)救助公共服務(wù)水平具有重要影響。本文使用恩格爾系數(shù)、消費(fèi)支出、可支配收入三個(gè)指標(biāo)反映河北省城鄉(xiāng)居民生活水平差距：首先，居民恩格爾系數(shù)，2014年河北經(jīng)濟(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2013年河北省城鎮(zhèn)與農(nóng)村恩格爾系數(shù)分別為26.88、29.89，城市略低于農(nóng)村，這在一定程度上說(shuō)明城市居民生活水平高于農(nóng)村居民；其次，最終消費(fèi)支出，2002年以來(lái)城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出比值呈現(xiàn)穩(wěn)定的縮小趨勢(shì)，由2002年的3.43縮小到2013年的2.03，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平差距不斷縮?。坏谌?，居民可支配收入，與居民人均消費(fèi)支出變動(dòng)趨勢(shì)相同，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入均不斷增加，且城鄉(xiāng)人均收入差距呈縮小趨勢(shì)。

(四)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在公民身份上表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元戶籍制度，全體公民被劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，與戶口相連的是差距巨大的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為現(xiàn)代化工業(yè)經(jīng)濟(jì)與較落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)并存的狀況，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平差距巨大。河北省長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在很多方面造成了城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，城鄉(xiāng)間社保公共服務(wù)同樣存在明顯的二元特征。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，低保制度被分割為“城低?！?、“農(nóng)低?！保页堑捅＾r(nóng)低保之間的人均支出、人均標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是社會(huì)救助公共服務(wù)非均等化的重要影響因素。

四、河北省社會(huì)救助公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)對(duì)策

河北省城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)非均等化的主要影響因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、政府財(cái)力不平衡、居民生活差距、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等，本章節(jié)將會(huì)針對(duì)上述影響因素提出均等化實(shí)現(xiàn)路徑。

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是指改變“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元思維方式，將城市和農(nóng)村的發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，全面考慮，樹(shù)立工農(nóng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展思路，以全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)為總目標(biāo)，以發(fā)展的眼光，統(tǒng)籌的思路，解決城市和農(nóng)村存在的問(wèn)題。首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展，加快促進(jìn)農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和人的全面發(fā)展的要求，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)和社會(huì)保障，充分發(fā)揮城市的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)城市社會(huì)事業(yè)和社會(huì)保障向農(nóng)村延伸，著力形成社會(huì)事業(yè)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)保障城鄉(xiāng)全面覆蓋的新格局。其次，要因地制宜，形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。不同國(guó)家、不同地區(qū)鄉(xiāng)村重建的道路是不一樣的。河北省不能完全照搬發(fā)達(dá)國(guó)家完全依賴政府強(qiáng)大財(cái)政供給或者農(nóng)村剩余勞動(dòng)力全部轉(zhuǎn)移的路子，同時(shí)也應(yīng)盡量避免部分拉美國(guó)家城市貧困和農(nóng)村衰敗同時(shí)并存的局面。河北省各地區(qū)城市化水平和經(jīng)濟(jì)差異較大，村鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該因地制宜、分區(qū)進(jìn)行。最后，要促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，各級(jí)政府需要充分發(fā)揮引導(dǎo)作用；政府要根據(jù)各地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)開(kāi)發(fā)程度及發(fā)展?jié)摿Φ?，因地制宜，加?qiáng)空間規(guī)劃，并實(shí)現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)要素的合理分配；政府要對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)，推行差異化發(fā)展戰(zhàn)略，各地區(qū)要有所側(cè)重，發(fā)展自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育自己的特色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，對(duì)于類同產(chǎn)業(yè)各縣可以謀求合作，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

(二)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

河北省財(cái)政能力不均衡是造成城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)非均等化的重要原因之一。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體制”，要在2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。深化財(cái)政體制改革已經(jīng)成為公共財(cái)政建設(shè)的重心，轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)成為彌補(bǔ)分稅制不足的一種不可或缺的財(cái)政體制。轉(zhuǎn)移支付制度可以通過(guò)財(cái)政資金在各級(jí)政府間的無(wú)償撥付，以縮小政府間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡而造成的政府財(cái)力差異，從而保證各縣政府有財(cái)力向本區(qū)域內(nèi)居民提供基本公共服務(wù)，它是一項(xiàng)以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的財(cái)政資源再分配制度。[8]它在解決基層財(cái)政困難、平衡地區(qū)財(cái)力、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展上發(fā)揮著重要的意義。轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行情況既是中國(guó)基本公共服務(wù)能否均等化發(fā)展的關(guān)鍵，也是中國(guó)財(cái)政體制改革能否取得突破性進(jìn)展的重要因素?？h級(jí)政府在整個(gè)政府構(gòu)架中起著承上啟下的作用，它承擔(dān)了大部分基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，同時(shí)，縣級(jí)也是我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付的最終落腳點(diǎn)。[9]為使基本公共服務(wù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，縮小城鄉(xiāng)間、縣域間社會(huì)救助公共服務(wù)非均等化程度，中央及河北省應(yīng)加大對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)向低水平地區(qū)傾斜，最終實(shí)現(xiàn)河北省各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一。

(三)縮小居民生活差距

縮小居民生活差距的關(guān)鍵在于縮小居民收入差距，而縮小居民收入差距的關(guān)鍵在于提高農(nóng)村居民收入水平，所以，本文以提高農(nóng)村居民收入為重點(diǎn)推出改善對(duì)策。提高農(nóng)村居民收入，一方面要加大農(nóng)業(yè)投入和轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面要加快生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，通過(guò)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)民增收的重要“引擎”。河北省是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，耕地資源、勞動(dòng)力資源豐富，各地區(qū)應(yīng)立足地方特色和資源集中的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展具有地方特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力；除此，還要，加大對(duì)農(nóng)民、特別是貧困農(nóng)民的扶助力度，加大對(duì)其專業(yè)技能培訓(xùn)及教育的投入力度，增加農(nóng)村人力資本存量，并縮小城鄉(xiāng)居民間因經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的受教育差距，并提高農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)意識(shí)和創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)，大力發(fā)展農(nóng)村個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，最終縮小城鄉(xiāng)居民生活差距。

(四)走新型城鎮(zhèn)化道路

中國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，正處于全面深化改革、加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要時(shí)期，在此背景下，2014年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》。新型城鎮(zhèn)化以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想、以人為本為理念、以新型工業(yè)化為動(dòng)力支撐、以統(tǒng)籌兼顧為原則，促使城鎮(zhèn)向生態(tài)化、集約化、現(xiàn)代化方向發(fā)展，

著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務(wù)均等化，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。它擺脫了以往片面注重追求城市人口數(shù)量、城市規(guī)模擴(kuò)大的路子，成為了區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有力支撐，是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的重要舉措?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中明確提出要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使其能夠平等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，同時(shí)，要提升城市基本公共服務(wù)水平，完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制等，并指出要“加快農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。河北省各級(jí)政府應(yīng)該以《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》為指導(dǎo)，加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，最終促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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(責(zé)任編輯：H)

ResearchonEqualizationofPublicServiceofUrbanandRuralSocialAssistanceinHebeiProvince

CHENGXinxuanLIUJialong

Undertheguidanceoftheeffectiveness,relevance,independenceandcomparabilityprinciples,thispaperdeemstheequalityofopportunity,equalityofprocess,andequalityofresultastheevaluativedimension,buildstheequalizationindexsystemofpublicserviceofurbanandruralsocialassistanceinHebeiProvince,andsynthesizesthecomprehensivedevelopmentindexofthepublicserviceofsocialassistance.ThispaperusesTheilindextocarryoutthequantitativeanalysisfortheequalizationlevelinsidethecity,insidethecountrysideandbetweentheurbanandtheruralinHebeiProvince,andobtainsthefollowingconclusions.TheilindexofequalizationinsidethecityinHebeiProvinceshowedthedecliningtrend.Theequalizationofthepublicserviceofsocialassistanceinsidethecityhadfasterprogress.Theilindexofequalizationinsidethecountrysideshowedthedecliningtrendasawhole,andtheequalizationlevelinsidethecountrysidewaslowerthanthatinsidethecitiesandtowns.Theilindexbetweentheurbanandtheruralwasrelativelystable,.However,thedifferencecontributionratebetweentheurbanandtheruralshowedtherisingtrend.Since2011,thedifferencebetweentheurbanandtheruralbecametheleadingsourceforthedifferenceoftheentireTheilindexofHebeiProvince.

socialassistance,equalization,comprehensivedevelopmentindex,Theilindex

*本文是2012年教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃(NCET-12-0685)的階段性成果。