我國耕地生態(tài)補償法治化的困境與出路分析

張樹峰　劉雅楠

【關(guān)鍵詞】 耕地? 生態(tài)補償? 法治化

【中圖分類號】D922.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.08.015

引言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善市場化、多元化生態(tài)補償”，同時強調(diào)“強化綠色發(fā)展的法律和政策保障”。在生態(tài)補償方面，應(yīng)積極推進《生態(tài)保護補償條例》的制定，通過總結(jié)我國20多年生態(tài)補償實踐經(jīng)驗，將行之有效的原則和做法提升為法規(guī)，為在更大范圍推廣實施生態(tài)補償?shù)於ǚ苫A(chǔ)。生態(tài)補償機制已經(jīng)成為將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，促進綠色發(fā)展和均衡發(fā)展的重要途徑和政策工具。作為我國廣大農(nóng)民生存所需和國家糧食安全根本保障的耕地，其生態(tài)補償機制更是受到越來越多的重視。2016年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)[2016]31號）中明確提出“完善耕地保護補償制度”，同時提出“建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補貼制度”，并且強調(diào)“加快推進法制建設(shè)”。

遺憾的是，到目前為止，我國在耕地生態(tài)補償?shù)膶嵺`過程中尚缺乏明確的法律依據(jù)。有學(xué)者提出我國目前仍沒有一部統(tǒng)一的《生態(tài)補償法》，耕地生態(tài)補償還缺乏系統(tǒng)的法律和配套政策。有學(xué)者認為缺乏相關(guān)制度和立法是我國生態(tài)補償無法正常運行的首要原因。有學(xué)者指出由于缺乏必要的法律約束，地方政府和農(nóng)戶在實踐過程中過于關(guān)注短期經(jīng)濟效益，使得耕地生態(tài)補償制度在執(zhí)行過程中由兼顧數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三者異化為犧牲質(zhì)量和生態(tài)的執(zhí)行策略，導(dǎo)致耕地占用的生態(tài)風(fēng)險日益凸顯。耕地生態(tài)補償法治化的滯后既影響農(nóng)村耕地保護與合理利用，又影響生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)文明建設(shè)，直接關(guān)系到我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標的最終實現(xiàn)。因此，明確我國耕地生態(tài)補償法治化所面臨的困境，借鑒國外先進經(jīng)驗，提出具體的對策建議，對推進我國耕地生態(tài)補償法治化建設(shè)具有現(xiàn)實和長遠意義。

我國耕地生態(tài)補償法治化的困境分析

耕地生態(tài)補償雖然已經(jīng)在廣東、上海和成都等地進行了試點，但是從實際運行的過程與結(jié)果看，其法治化進程仍然面臨以下困境。

耕地生態(tài)補償?shù)姆梢罁?jù)不明確。耕地作為一種特殊的自然資源，不僅具有生態(tài)功能，還具有糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)化功能。因此，當不同的功能之間發(fā)生沖突時，就必須通過法律規(guī)范矯正相關(guān)經(jīng)濟主體的行為，從而實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會福利的最大平衡，這也是耕地生態(tài)補償亟需法治化的根源所在。遺憾的是，從現(xiàn)有的制度和實踐來看，耕地生態(tài)補償仍然缺乏明確的法律依據(jù)。首先，目前與耕地生態(tài)補償有關(guān)的規(guī)定主要散布在不同法律文件和不同部門與地方政府的規(guī)范性文件中，既缺乏權(quán)威性，又容易引起不必要的沖突和矛盾，或者導(dǎo)致實踐中的無所適從。其次，耕地生態(tài)補償初衷在于保護以及恢復(fù)已經(jīng)被破壞的耕地生態(tài)，注重的是土地的生態(tài)價值，但是從已有的規(guī)定和實踐來看，地方政府在耕地生態(tài)補償中卻普遍以土地的產(chǎn)出等經(jīng)濟價值為補償依據(jù)，這不僅大大降低生態(tài)補償?shù)臉藴屎娃r(nóng)民可能獲得的補償性收入，而且不利于調(diào)動農(nóng)民參與耕地生態(tài)保護的積極性。再次，耕地生態(tài)補償標準的確定缺乏明確、科學(xué)的法律程序。目前試點地區(qū)的耕地生態(tài)補償普遍由政府直接確定相關(guān)的補償標準，這與耕地生態(tài)補償法治化的要求——補償應(yīng)符合受償人實際并由受償人提出不符。最后，也是最重要的，耕地生態(tài)補償并不等于耕地生態(tài)賠償，但是這一點在目前的法律規(guī)范中并未得到有效體現(xiàn)。目前的耕地生態(tài)補償依然是以對損失、損壞或傷害進行補償為主，即只有當行為主體發(fā)生了生態(tài)環(huán)境損害的行為之后，相關(guān)機構(gòu)才會對行為主體的損害行為進行評估和處理，并對受害主體進行賠償。實際上，耕地生態(tài)補償不僅針對損害發(fā)生之后的情況，而且即使損害未發(fā)生，如果微觀主體因為耕地生態(tài)保護的需要而無法從事原有的生產(chǎn)活動，也應(yīng)該獲得相應(yīng)補償。也就是說，耕地生態(tài)補償應(yīng)該注重的是機會成本而非實際損失。

耕地生態(tài)補償?shù)姆梢夭磺逦?。在耕地生態(tài)補償中，主要涉及三個基本的法律要素：補償主體、受償主體和補償方式。從目前的耕地生態(tài)補償實踐來看，這三個要素均存在不明晰的問題。首先，根據(jù)生態(tài)補償“誰破壞、誰恢復(fù)”和“誰受益、誰付費”的基本原則，“破壞者”和“受益者”應(yīng)該成為耕地生態(tài)補償?shù)难a償主體。但是由于耕地生態(tài)的非競爭性和非排他性，即耕地生態(tài)具有顯著的公共產(chǎn)品屬性，因此，很難對“破壞者”尤其是“受益者”進行甄別和收費。這就致使政府需要承擔(dān)耕地生態(tài)補償補償主體的責(zé)任。在現(xiàn)實中，各級政府也的確成為耕地生態(tài)補償?shù)难a償主體，這在一定程度上加劇了地方政府的財政負擔(dān)，并可能進一步放縱“破壞者”和“受益者”的非規(guī)范性行為。其次，一般來說，農(nóng)民是耕地生態(tài)補償?shù)闹饕軆斨黧w，這在實踐中也是一個普遍的現(xiàn)象，但是實際上參與耕地生態(tài)保護的不僅有農(nóng)民，還包括集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)業(yè)企業(yè)等，因此，受償主體的多元化應(yīng)在法律上得到體現(xiàn)。此外，耕地的承包主體和實際耕作主體之間也要進行明確地區(qū)分。如果受償主體不合理或者不全面，就會阻礙未來的生態(tài)保護和生態(tài)恢復(fù)工作。最后，在補償方式上，目前的實踐仍主要是以現(xiàn)金補償為主。這雖然能夠在短期內(nèi)增加農(nóng)民的收入，但不利于農(nóng)民的長遠發(fā)展，因而缺乏可持續(xù)性。在耕地生態(tài)補償實踐中，一些地方政府還將基本的社會保障體系建設(shè)與耕地生態(tài)補償交叉，比如，將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療作為補償方式，這顯然是將地方政府應(yīng)盡的義務(wù)和耕地生態(tài)補償混為一談。因此，亟需通過耕地生態(tài)補償?shù)姆ㄖ位悦魑鞣綑?quán)利義務(wù)進而對此種現(xiàn)象進行匡正。

耕地生態(tài)補償?shù)姆韶?zé)任不明確。從目前的耕地生態(tài)補償實踐來看，其法律責(zé)任存在多方漏洞。首先，監(jiān)管責(zé)任不明確。由于耕地生態(tài)補償涉及農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)保和財政等多個部門，因此，不同部門一般根據(jù)自身職責(zé)作出相應(yīng)規(guī)定，從而導(dǎo)致政出多門和多頭管理現(xiàn)象，使得監(jiān)管責(zé)任出現(xiàn)重疊或者盲區(qū)。同時，監(jiān)管事故發(fā)生之后，很難追究責(zé)任機構(gòu)和責(zé)任人。此外，缺乏獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)也是目前耕地生態(tài)補償監(jiān)管不到位的重要原因，并因此易于滋生腐敗和尋租問題，不利于耕地生態(tài)補償目標的最終實現(xiàn)。其次，當前相關(guān)法律規(guī)范對政府等監(jiān)管機構(gòu)的行政責(zé)任未作出明確規(guī)定。當耕地生態(tài)損害事件發(fā)生后，不僅應(yīng)該追究破壞者的法律責(zé)任，還應(yīng)該對監(jiān)管機構(gòu)的行政責(zé)任予以追究。這樣不僅可以在很大程度上避免可能存在的“灰色交易”，還可以督促相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)認真履行監(jiān)管職責(zé)，提高監(jiān)管效率。最后，目前在耕地生態(tài)補償實踐中，生態(tài)破壞者主要承擔(dān)民事賠償責(zé)任，在《中華人民共和國刑法》中也僅規(guī)定了非法占用耕地罪以及環(huán)境污染罪，但是對于生態(tài)補償相關(guān)的刑事責(zé)任并未作出明確規(guī)定，這顯然不利于耕地生態(tài)補償工作的有效開展。

國外耕地生態(tài)補償法治化的經(jīng)驗借鑒

無論是美國的土地保護和儲備計劃、日本的農(nóng)業(yè)振興地域整備制度，還是加拿大的農(nóng)業(yè)穩(wěn)定計劃，都對推進本國耕地生態(tài)補償法治化產(chǎn)生了重要作用。通過總結(jié)這些國家耕地生態(tài)補償法治化的實踐經(jīng)驗，我們可以獲得如下借鑒和啟示。

以生態(tài)價值或者機會成本作為耕地生態(tài)補償標準的主要法律依據(jù)。耕地生態(tài)補償注重的是耕地生態(tài)價值的維護或者修復(fù)，因此，各國在制定耕地生態(tài)補償標準的過程中，普遍以耕地的生態(tài)價值而非經(jīng)濟價值作為耕地生態(tài)補償標準的主要法律依據(jù)。比如，加拿大在耕地生態(tài)補償相關(guān)法律的制定過程中將農(nóng)地保護與農(nóng)村經(jīng)濟、文化和生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，以激勵農(nóng)民在合理耕種的同時注重保護生態(tài)環(huán)境;美國法律則規(guī)定，依據(jù)農(nóng)民為耕地生態(tài)保護而犧牲的個人機會成本進行補償。

在法律要素中更加重視市場的作用，并引入多元化的融資渠道和補償方式。隨著社會經(jīng)濟條件的動態(tài)變化，國外耕地生態(tài)補償法治化進程中市場的作用與重要性越來越明顯。這其中最典型的例子是美國耕地生態(tài)補償水平的確定。根據(jù)美國耕地生態(tài)補償法律，補償水平不再由政府單方確定，而是通過耕地保護的買方（一般是政府）和賣方（一般是農(nóng)場或者農(nóng)民）之間的供需狀態(tài)來決定。與此同時，美國的耕地生態(tài)補償法律還保護和支持通過積極接受來自個人、公司和社會的捐贈建立起完整的生態(tài)補償基金制度，并提倡采用資金、技術(shù)、物質(zhì)和政策等多種手段相結(jié)合的生態(tài)補償方式。

統(tǒng)籌耕地生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管體系和責(zé)任體系以明確法律責(zé)任。國外發(fā)達國家在耕地生態(tài)補償法治化進程中均十分重視耕地生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管體系建設(shè)和法律責(zé)任體系建設(shè)。例如，日本以土地管理法律體系為核心，輔之以土地利用管控方案來協(xié)調(diào)經(jīng)濟、環(huán)境和生態(tài)發(fā)展之間的矛盾;德國耕地生態(tài)補償法律通過對作為行為主體的農(nóng)民進行懲處教育，改變農(nóng)民的耕種觀念，使其科學(xué)合理利用耕地，進而落實耕地保護政策;美國耕地生態(tài)補償法律規(guī)定農(nóng)民要獲得補償就必須提交申請并經(jīng)過嚴格的“評估”和“競標”，以便后續(xù)監(jiān)督和審查。此外，多數(shù)國家在耕地生態(tài)補償法治化進程中還十分重視第三方社會團體的參與和監(jiān)督，并通過普及教育的方式來提高民眾的基本素質(zhì)，使其積極參與耕地生態(tài)保護活動。

推進耕地生態(tài)補償法治化的對策建議

面對當前我國耕地生態(tài)補償法治化的困境，在借鑒國外耕地生態(tài)補償法治化經(jīng)驗，并結(jié)合中國實際國情的基礎(chǔ)上，本文提出如下對策建議。

建立權(quán)威的耕地生態(tài)補償法律規(guī)范，確立耕地生態(tài)補償標準的相關(guān)法律依據(jù)。推進耕地生態(tài)補償法治化，首先應(yīng)該盡快出臺《生態(tài)補償法》，對耕地生態(tài)補償進行明確規(guī)定以對實踐活動進一步規(guī)范。與此同時，各地耕地生態(tài)補償?shù)膶嵤┣闆r存在較大差異，因此，在《生態(tài)補償法》的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該結(jié)合試點盡快出臺與本地實際相適應(yīng)的《耕地生態(tài)補償條例》，以指導(dǎo)本地的耕地生態(tài)補償實踐。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定并出臺《耕地生態(tài)補償法》。

明晰耕地生態(tài)補償?shù)姆梢?，拓寬生態(tài)補償?shù)娜谫Y渠道。在補償主體方面，應(yīng)該將中央政府、未承擔(dān)相應(yīng)耕地保護任務(wù)的地方政府和其他社會群體納入法律規(guī)定。這些群體作為耕地保護外部性的共享者，理應(yīng)為外部性的供給者提供補償。相應(yīng)的，耕地生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w應(yīng)該包括農(nóng)民、農(nóng)村集體組織和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的地方政府等。在補償方式方面，應(yīng)該以耕地的生態(tài)價值或者機會成本作為補償依據(jù)，并將直接的現(xiàn)金補貼與其他形式補貼有機結(jié)合，尤其要重視農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)的提高，鼓勵其開展生態(tài)農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在確定補償主體、受償主體和補償方式之后，應(yīng)該進一步拓寬耕地生態(tài)補償?shù)娜谫Y渠道，并完善其參與程序，尤其應(yīng)重視通過市場力量和社會渠道為耕地生態(tài)補償融資。

健全耕地生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管體系和責(zé)任追究體系，明確法律責(zé)任。我國耕地生態(tài)補償涉及農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)保和財政等多個部門，因此，有必要建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，進而構(gòu)建完善的生態(tài)補償監(jiān)管體系以監(jiān)督管理各部門工作，促進各部門之間協(xié)調(diào)機制有效運行。同時，應(yīng)積極引入獨立的第三方進行外部監(jiān)督。此外，應(yīng)建立完善的責(zé)任追究體系，對于監(jiān)管部門不作為或者亂作為的應(yīng)追究其行政責(zé)任;對于個人或組織破壞耕地生態(tài)環(huán)境的要嚴格追究其民事責(zé)任，必要時還要追究其刑事責(zé)任。只有建立起完善的監(jiān)管體系和責(zé)任追究體系，才能保證耕地生態(tài)補償?shù)母黜椧?guī)定真正落到實處。

參考文獻

何可、閆阿倩、王璇、張俊飚，2020，《1996～2018年中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償研究進展——基于中國知網(wǎng)1582篇文獻的分析》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》，第4期。

陳治勝，2011，《關(guān)于建立耕地保護補償機制的思考》，《中國土地科學(xué)》，第5期。

張燕、王莎，2017，《耕地生態(tài)補償標準制定進路選擇——基于耕地生態(tài)安全視角》 ，《學(xué)習(xí)與實踐》，第2期。

吳宇哲、錢恬楠、郭珍，2020，《休養(yǎng)生息制度背景下耕地保護生態(tài)補償機制研究》，《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，第3期。

責(zé) 編∕桂 琰