新時(shí)期交通專項(xiàng)資金政策的主要問題與調(diào)整建議

李玉濤

當(dāng)前交通專項(xiàng)資金政策在是否存續(xù)和如何改革上并未形成清晰的思路，財(cái)政減稅降費(fèi)和交通發(fā)展投融資之間的沖突似乎難以協(xié)調(diào)，稅費(fèi)改革后交通專項(xiàng)資金的專款專用在迅速弱化。設(shè)立里程稅（費(fèi)）的政策探討還沒有形成必要的共識(shí)。

一、專項(xiàng)資金在我國交通投融資體系中具有基礎(chǔ)性地位

改革開放以來，我國交通專項(xiàng)資金政策在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下，有效擴(kuò)大了交通基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重要的杠桿作用。剔除掉同市場(chǎng)化融資相對(duì)應(yīng)的通行費(fèi)收入和定位于公路養(yǎng)護(hù)的成品油消費(fèi)稅交通專項(xiàng)資金，近年來交通專項(xiàng)資金收入占交通固定資產(chǎn)投資的比重維持在11%—15%。作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化融資資本金部分的主要來源，交通專項(xiàng)資金進(jìn)一步撬動(dòng)了大量的銀行貸款。同時(shí)，中央專項(xiàng)資金成為地方政府配套資金的基礎(chǔ)保障，調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府的發(fā)展積極性。以專項(xiàng)資金為基礎(chǔ)的投融資政策，支撐了我國綜合交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和質(zhì)量實(shí)現(xiàn)躍升，覆蓋廣度和通達(dá)深度不斷提升。截至2019年底，全國鐵路營業(yè)里程13.9萬公里，其中高鐵超過3.5萬公里，位居世界第一。公路里程501.3萬公里，其中高速公路15萬公里，躍居世界第一。

二、我國交通專項(xiàng)資金政策面臨的主要問題

（一）交通專項(xiàng)資金政策的存續(xù)存在很大爭議

當(dāng)前，在國家減稅降費(fèi)系列政策的驅(qū)動(dòng)下，交通專項(xiàng)資金呈現(xiàn)逐步縮減的態(tài)勢(shì)。交通專項(xiàng)資金征收的縮減，是基于交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展形勢(shì)的變化。港口建設(shè)費(fèi)設(shè)立的初衷是建設(shè)港口碼頭基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足對(duì)外開放所需。民航發(fā)展基金在我國民航基礎(chǔ)建設(shè)能力薄弱的時(shí)期，為機(jī)場(chǎng)及空管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。經(jīng)過多年建設(shè)，加之國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的變化，我國港建費(fèi)和民航發(fā)展基金政策已完成歷史貢獻(xiàn)，新形勢(shì)下繼續(xù)征收已不合時(shí)宜。

現(xiàn)實(shí)的交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和資金形勢(shì)似乎并不支持上述觀點(diǎn)。《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》明確了未來我國各運(yùn)輸方式的規(guī)模能級(jí)目標(biāo)，從而對(duì)投資和運(yùn)營維護(hù)的資金提出了更高要求。以水運(yùn)為例，到2035年，國家高等級(jí)航道預(yù)計(jì)將達(dá)到2.5萬公里左右。今后的15年里，我國高等級(jí)航道里程將大幅提升。在國家大力推動(dòng)降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本、部署減稅降費(fèi)背景下，我國水運(yùn)特別是內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展存在巨大需求，取消港建費(fèi)之后水運(yùn)建設(shè)資金從何籌集，現(xiàn)有政策并未做出相應(yīng)的制度安排。顯然，“確保各交通專項(xiàng)資金支持交通發(fā)展”的政策目標(biāo)缺乏相應(yīng)的財(cái)政基礎(chǔ)支撐。

（二）改革之后交通專項(xiàng)資金的“專款專用”迅速弱化

交通專項(xiàng)資金政策的發(fā)展方向，除了取消和減少，另一個(gè)就是由費(fèi)向稅的改革。早在1996年，國務(wù)院決定將鐵路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、養(yǎng)路費(fèi)、郵電附加費(fèi)等13 項(xiàng)政府性基金納入預(yù)算管理;2001年，車輛購置附加費(fèi)改為車輛購置附加稅;2009年，國家以提高燃油消費(fèi)稅的方式取代了養(yǎng)路費(fèi)等六費(fèi)政策。

回顧歷次交通專項(xiàng)資金從政府性基金向?qū)ｍ?xiàng)稅的轉(zhuǎn)變過程，可以確認(rèn)保證資金的支出用途不變，幾乎成了每一次“費(fèi)改稅”信守的改革承諾。2001年車輛購置附加費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)檐囕v購置附加稅之后，依然具有專項(xiàng)用途，不作為經(jīng)常性財(cái)政收入;2009年的成品油價(jià)格稅費(fèi)改革依然強(qiáng)調(diào)交通資金的四不變，即交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變。

從財(cái)政支出的角度看，交通行業(yè)“費(fèi)改稅”做出的“專款專用”承諾，幾乎都是不可靠的。一旦“費(fèi)”變成“稅”，財(cái)政制度就逐漸淡化“?？顚Ｓ谩痹瓌t。2009年的成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新政自實(shí)施至今，不僅沒有建立起與公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金需求匹配的稅率調(diào)節(jié)機(jī)制，相反出現(xiàn)了模糊增量收入和交通專項(xiàng)支出的苗頭。黨的十八屆三中全會(huì)以后，在國家“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的改革大背景下，“取消車購稅公路專項(xiàng)并轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤蕉惙N”的聲音日盛，政策走向備受關(guān)注。2014年末至2015年初，我國成品油消費(fèi)稅稅率連續(xù)提高，旨在解決環(huán)境問題和提高稅收收入，與交通已無直接關(guān)系。時(shí)至今日，成品油稅費(fèi)制度改革初期所倡導(dǎo)的建立道路資金需求與稅收增長掛鉤的道路融資機(jī)制已經(jīng)無從談起。

（三）汽車電動(dòng)化提出了改革道路融資機(jī)制的新要求

交通運(yùn)輸發(fā)展與科技進(jìn)步密切相關(guān)，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步催生新型交通方式出現(xiàn)，新一代交通運(yùn)輸發(fā)展促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和人類社會(huì)發(fā)展。無人駕駛、由手機(jī)應(yīng)用程序驅(qū)動(dòng)的共享交通、車輛電動(dòng)化和節(jié)能減排等新技術(shù)的發(fā)展不僅會(huì)影響交通方式的選擇、重塑交通模式、改變運(yùn)輸規(guī)則，同時(shí)也對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出新的要求，對(duì)交通發(fā)展的稅費(fèi)收入來源和設(shè)施的支出需求產(chǎn)生重要影響。

運(yùn)輸工具的電動(dòng)化和節(jié)能減排技術(shù)的發(fā)展，將逐漸動(dòng)搖乃至顛覆以燃油稅為基礎(chǔ)的交通稅費(fèi)系統(tǒng)。隨著汽車油耗的降低和新能源汽車的普及，燃油稅為公路籌資的作用和公平性在逐漸下降。新能源車輛也使用公路設(shè)施，但政府卻無法從相應(yīng)的駕駛行為上得到足夠類似于燃油稅的收入。自動(dòng)駕駛的興起對(duì)電動(dòng)汽車的促動(dòng)，將使燃油稅收入越來越少，最后甚至完全枯竭。如果任此發(fā)展，作為交通專項(xiàng)資金的燃油稅也就失去了原來“使用者付費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。公路交通需要新型的融資機(jī)制來適應(yīng)。

2019年，中國市場(chǎng)電動(dòng)汽車銷量120萬輛，超過了世界其他地區(qū)銷量的總和（105萬輛）。2019年12月，我國工業(yè)和信息化部宣布，到2025年以替代能源驅(qū)動(dòng)的汽車將占我國汽車銷量的25%。2020年10月，工信部進(jìn)一步提高目標(biāo)門檻，提出電動(dòng)汽車的市場(chǎng)份額在2035年將達(dá)到50%。為了應(yīng)對(duì)汽車電動(dòng)化帶來的融資挑戰(zhàn)，為公路基礎(chǔ)設(shè)施尋求更具可持續(xù)性的資金來源，我國交通部門積極倡導(dǎo)研究征收里程費(fèi)（稅）?！督煌ㄟ\(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的意見》提出“研究構(gòu)建新型財(cái)稅保障體制，開展‘里程費(fèi)改革試點(diǎn)”。

在開征里程稅（費(fèi)）方案設(shè)計(jì)的討論中，里程稅（費(fèi)）到底采取里程費(fèi)的政府性基金形式，還是采用里程稅的稅收方式？里程稅（費(fèi)）僅僅取代燃油稅，還是也取代通行費(fèi)？如何從2009年的成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)吸取教訓(xùn)？目前看來，對(duì)該項(xiàng)政策的認(rèn)識(shí)和探討還存在很多分歧，遠(yuǎn)未形成基本共識(shí)。

三、調(diào)整交通專項(xiàng)資金政策的建議

（一）遵循受益原則構(gòu)建關(guān)于專項(xiàng)資金的統(tǒng)一政策框架

在財(cái)稅政策中，專項(xiàng)稅與受益稅兩個(gè)概念經(jīng)?；焱褂?。一些專項(xiàng)稅和使用費(fèi)實(shí)際上相當(dāng)于對(duì)某項(xiàng)服務(wù)的支付，這與市場(chǎng)交換相類似，最為典型的是燃油稅。大多經(jīng)濟(jì)學(xué)家支持體現(xiàn)受益原則的?？顚Ｓ米龇?。但是在預(yù)算實(shí)踐中，很多專款專用的做法超出了服務(wù)收費(fèi)或受益原則的范圍，有些專項(xiàng)稅未必體現(xiàn)受益原則，從而保證了對(duì)特定群體的優(yōu)惠待遇。

不同的專項(xiàng)資金政策應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。對(duì)于不符合受益原則的專項(xiàng)資金政策適用于特定的發(fā)展階段，屬于典型選擇性產(chǎn)業(yè)政策類型，不利于產(chǎn)業(yè)之間的公平競爭。隨著產(chǎn)業(yè)政策從選擇性產(chǎn)業(yè)政策向普惠性競爭性產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變，應(yīng)逐步減少或取消類似不符合受益原則的專項(xiàng)資金政策，使之轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阖?cái)政資金;對(duì)于符合受益原則的交通專項(xiàng)資金政策，應(yīng)適時(shí)調(diào)整轉(zhuǎn)向使用者付費(fèi)，按照市場(chǎng)化的方式進(jìn)行運(yùn)作管理，加強(qiáng)收入與支出之間的聯(lián)系。

在我國目前的預(yù)算分類體系中，相比一般預(yù)算的稅收收入，政府性基金等非稅收入都存在不同程度的?？顚Ｓ靡蟆Ｖ挥衅鞄悯r明地肯定?？顚Ｓ玫暮侠硇裕拍苷嬲龅揭速M(fèi)則費(fèi)、宜稅則稅。里程費(fèi)（稅）到底采取里程費(fèi)的政府性基金形式，還是采用里程稅的稅收方式？這是一個(gè)外在的形式問題。更為根本的問題是確保該項(xiàng)資金專用于交通領(lǐng)域。里程稅（費(fèi)）的研究設(shè)立要充分總結(jié)吸取成品油稅費(fèi)改革的教訓(xùn)，在交通發(fā)展和財(cái)政規(guī)則之間找準(zhǔn)契合點(diǎn)。

在交通行業(yè)還有一種根深蒂固的觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政理應(yīng)為交通發(fā)展提供資金保障。無論建設(shè)發(fā)展還是維護(hù)運(yùn)營，沒有專項(xiàng)資金，就由財(cái)政預(yù)算內(nèi)提供。只要能夠?yàn)榻煌òl(fā)展提供資金保障，什么樣的渠道來源并不重要，取消減免專項(xiàng)資金亦不足多慮。按照受益原則，交通專項(xiàng)資金政策不應(yīng)單純是交通發(fā)展的資金保障，而是既為發(fā)展提供資金來源，又能約束發(fā)展沖動(dòng)、激勵(lì)行業(yè)效率提高。

（二）專項(xiàng)資金政策合理性評(píng)估與交通供需形勢(shì)判斷應(yīng)相互印證

新形勢(shì)下，對(duì)交通專項(xiàng)資金政策進(jìn)行合理性評(píng)估，是探討未來政策走向的基礎(chǔ)。

財(cái)政實(shí)踐中，專項(xiàng)資金的收入相對(duì)支出需求而言，總是過多或過少。若專項(xiàng)資金的金額過多，盈余資金也不能用于其他用途。若金額太小，由于該支出類目已經(jīng)獲得了“自由資金渠道”，很難再從普通稅收中競爭到額外的資金。問題解決之道在于，通過定期審查，可以盡量使專項(xiàng)資金的收入與支出需求一致。在預(yù)算程序存在實(shí)踐缺陷的情況下，?？顚Ｓ每梢员Ｗo(hù)諸如公路養(yǎng)護(hù)這類高收益行業(yè)的資金供應(yīng)，從而在短期內(nèi)改善資源配置。但是對(duì)于長期存在的問題來說，這就是一種短期行為，需要定期審查。

對(duì)交通專項(xiàng)資金政策定期審查的實(shí)質(zhì)就是對(duì)交通供需形勢(shì)的分析判斷。專項(xiàng)資金政策多設(shè)立于交通發(fā)展供給嚴(yán)重滯后于需求的時(shí)期。理論上講，當(dāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到一定水平，專項(xiàng)資金也就喪失了合理性基礎(chǔ)?，F(xiàn)有交通專項(xiàng)資金存續(xù)的合理性是通過交通規(guī)劃的不斷調(diào)整更新來實(shí)現(xiàn)的。交通規(guī)劃是改善交通供需關(guān)系的工具，通過新的規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)可以在更高的水平實(shí)現(xiàn)交通供需平衡，從而影響著專項(xiàng)資金政策存續(xù)的合理性評(píng)估。若沒有一定的交通項(xiàng)目儲(chǔ)備，單憑運(yùn)營維護(hù)難以與現(xiàn)有的資金政策匹配，交通專項(xiàng)資金存在的合理性就會(huì)下降。由于每一輪規(guī)劃的集中建設(shè)任務(wù)很快就會(huì)完成，新的規(guī)劃對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施線網(wǎng)規(guī)模能級(jí)的提高，很大程度上為保持專項(xiàng)資金政策的穩(wěn)定連續(xù)性提供了依據(jù)。

支持取消壓縮交通專項(xiàng)資金政策，實(shí)質(zhì)上就是否認(rèn)了交通規(guī)劃關(guān)于交通供需形勢(shì)分析判斷的結(jié)論;如果僅僅從為交通發(fā)展提供資金保障的規(guī)劃實(shí)施角度來要求保持專項(xiàng)資金政策的穩(wěn)定連續(xù)性，則又意味著已經(jīng)假定了交通建設(shè)投資的合理性。因此，財(cái)政制度設(shè)計(jì)與交通發(fā)展規(guī)劃在交通供需分析判斷上應(yīng)該相互鏡鑒求證，力求結(jié)論趨向一致，都不能借技術(shù)專業(yè)性而自說自話。

（三）在交通系統(tǒng)內(nèi)部形成具有一定彈性的?？顚Ｓ弥贫劝才?/p>

目前，各種交通運(yùn)輸方式均有專項(xiàng)資金支持，公路有車輛購置稅和燃油稅，鐵路有鐵路建設(shè)基金，民航有民航發(fā)展基金，港口對(duì)應(yīng)著港口建設(shè)費(fèi)。在大部制改革和建設(shè)綜合交通運(yùn)輸體系的新形勢(shì)下，車購稅資金的使用進(jìn)一步拓展到鐵路行業(yè)。2014年國家鐵路投融資體制改革推出的鐵路發(fā)展基金吸收了150億元的車購稅資金。地方也從成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革中央轉(zhuǎn)移支付資金中安排補(bǔ)助資金，對(duì)鐵路、水運(yùn)予以補(bǔ)助。美國的公路信托基金制度是具有典型的?？顚Ｓ眯再|(zhì)，但也具有相對(duì)性，在發(fā)展過程中使用范圍經(jīng)歷了多次拓展，逐步延伸到城市交通等領(lǐng)域，但基本結(jié)構(gòu)得以維持存續(xù)下來?；鹂蚣軆?nèi)的資金分配同樣遵循了預(yù)算的基本準(zhǔn)則，根據(jù)不同時(shí)期的不同條件，盡可能配置到高收益的領(lǐng)域。

綜合國內(nèi)外的政策實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，交通專項(xiàng)資金政策的“專”是就交通系統(tǒng)整體而言的，專款專用體現(xiàn)在“取之于交通，用之于交通”。在交通系統(tǒng)內(nèi)部，在不同運(yùn)輸方式之間，交通專項(xiàng)資金進(jìn)行一定的再分配，不僅符合預(yù)算的程序規(guī)范要求，往往也具有顯著的經(jīng)濟(jì)合理性。如車輛用戶稅（費(fèi)）向軌道交通、水運(yùn)等綠色交通發(fā)展的投入，體現(xiàn)了控制負(fù)外部性和補(bǔ)償正外部性并舉的政策思路。

因此，未來的交通專項(xiàng)資金政策應(yīng)按照綜合交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展要求，實(shí)行相對(duì)的?？顚Ｓ?，在保持各專項(xiàng)資金政策原運(yùn)輸方式用途的基礎(chǔ)上，在各方式之間能夠?qū)崿F(xiàn)部分的靈活統(tǒng)一調(diào)配，發(fā)揮其在促進(jìn)各運(yùn)輸方式均衡發(fā)展和一體化發(fā)展中的作用。如果說交通運(yùn)輸部的成立為有效統(tǒng)籌使用各交通專項(xiàng)資金提供了有利的體制環(huán)境，那么《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》則把這種資金統(tǒng)籌方式轉(zhuǎn)化成了現(xiàn)實(shí)的融資要求。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）