濕地利用許可制度的審視與重構(gòu)

阮麗娟 屈帥

摘? ? 要：我國(guó)濕地保護(hù)的現(xiàn)狀不容樂觀，隨意占用以及改變濕地用途的現(xiàn)象屢見不鮮。濕地利用許可通過政府管制可有效平衡濕地保護(hù)與利用之間關(guān)系，從源頭上限制不合理開發(fā)利用濕地的行為。而我國(guó)濕地利用許可制度存在許可主體、許可條件、許可程序不明確，違法追責(zé)缺失的問題。對(duì)此，政府應(yīng)明確濕地利用許可主體并合理配置監(jiān)管權(quán)責(zé)，確立“零凈損失”許可原則及許可禁止性條件，完善許可的協(xié)商程序和公眾參與環(huán)節(jié)，健全許可違法責(zé)任追究，以健全我國(guó)濕地利用許可制度，構(gòu)筑濕地保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 濕地保護(hù);濕地利用;濕地利用許可

中圖分類號(hào)：D912.6? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：2095-7394（2021）03-0074-07

我國(guó)濕地類型豐富、面積廣闊，不僅為全球提供了豐富多樣的濕地生物資源，也為全球自然資源遺產(chǎn)保護(hù)作出了貢獻(xiàn)。由于濕地被過分開發(fā)利用，已出現(xiàn)生物資源減少與數(shù)量下降的雙重風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)濕地迫在眉睫。許可制度是政府通過行政手段對(duì)濕地利用行為進(jìn)行管控的重要方式，是防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不可或缺的法律制度。濕地利用許可制度能夠從源頭遏制濕地的過度開發(fā)和利用行為，使?jié)竦毓芾硪?guī)范化，從而最大程度地減少對(duì)濕地的人為破壞，重視濕地的生態(tài)價(jià)值，有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與濕地保護(hù)的關(guān)系。

一、濕地利用許可制度的規(guī)范依據(jù)梳理

根據(jù)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》第2條的規(guī)定，濕地是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過6 m的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物原生地等人工濕地。濕地利用許可制度是指建設(shè)項(xiàng)目需征用、占用濕地或者改變濕地用途的，應(yīng)當(dāng)向濕地保護(hù)主管部門提交濕地利用申請(qǐng)，經(jīng)主管部門審核批準(zhǔn)之后，建設(shè)單位才能進(jìn)行濕地利用活動(dòng)的制度。

（一）國(guó)家層面的規(guī)范依據(jù)

為了保護(hù)國(guó)內(nèi)濕地資源、適應(yīng)國(guó)際濕地保護(hù)交流合作的需要，我國(guó)在1992年加入《濕地公約》。1994年的《自然保護(hù)區(qū)條例》首次將 “濕地”一詞作為法律用語使用[1];2002年12月修訂的《農(nóng)業(yè)法》中強(qiáng)調(diào)了關(guān)于濕地保護(hù)的規(guī)定;2003年國(guó)務(wù)院審批通過《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃》作為我國(guó)的長(zhǎng)期規(guī)劃用于保護(hù)濕地，明確了濕地保護(hù)的發(fā)展規(guī)劃、具體措施和目標(biāo)，自此，我國(guó)的法律法規(guī)和政策中開始將濕地作為一個(gè)獨(dú)立的對(duì)象加以規(guī)制，濕地作為法律保護(hù)對(duì)象的地位正式確立。

我國(guó)關(guān)于濕地利用許可的相關(guān)規(guī)定分散在一些部門規(guī)章、單項(xiàng)資源立法和地方濕地保護(hù)條例之中。2013年，原國(guó)家林業(yè)局發(fā)布了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，對(duì)濕地開發(fā)利用做出了明確規(guī)定，為濕地利用許可行政執(zhí)法提供了可操作的法律依據(jù)①。2015年9月，中共中央政治局通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對(duì)濕地保護(hù)與利用提出了特別要求②。2016年，國(guó)務(wù)院頒布了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，提出探索建立濕地用途監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)厲打擊非法破壞濕地生態(tài)的行為③。2018年開始實(shí)施的《國(guó)家濕地公園管理辦法》，對(duì)國(guó)家濕地公園范圍內(nèi)的濕地合理利用作出相關(guān)規(guī)定。在單項(xiàng)資源立法中，有關(guān)于占用、改變濕地用途的情況，可以根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制④。黨中央把濕地保護(hù)和修復(fù)納入生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)將濕地保護(hù)立法列入第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃，由全國(guó)人大環(huán)資委牽頭研究起草和提請(qǐng)審議，2021年1月27由全國(guó)人大環(huán)資委第二十七次全體會(huì)審議通過的《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《濕地保護(hù)法（草案）》）已經(jīng)進(jìn)入征求意見階段。

（二）地方性規(guī)范依據(jù)

除了國(guó)家層面的規(guī)范性文件外，我國(guó)出臺(tái)了大量的地方性濕地保護(hù)規(guī)范，其中，大部分地方性濕地立法中都有關(guān)于濕地利用許可的相關(guān)規(guī)定。例如，《江蘇省濕地保護(hù)條例》第32條規(guī)定：建設(shè)單位在開發(fā)利用濕地之前應(yīng)當(dāng)依法辦理相關(guān)許可手續(xù)，國(guó)土資源、水利、海洋與漁業(yè)等部門在辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)應(yīng)當(dāng)征求相應(yīng)林業(yè)部門的意見?！督魇竦乇Ｗo(hù)條例》第32條規(guī)定：在城市規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展過程中，禁止侵占或者破壞濕地;確需占用的，應(yīng)當(dāng)征得同級(jí)林業(yè)主管部門的同意，并依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！逗邶埥竦乇Ｗo(hù)條例》第45條規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得擅自征用、占用濕地或者改變濕地用途。確需征用、占用國(guó)際重要濕地、國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家濕地公園或者改變其濕地用途的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn);征用、占用或者改變其他濕地用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省林業(yè)行政主管部門審核同意后依法辦理相關(guān)手續(xù)。目前，只有《云南省濕地保護(hù)條例》明確在法律條文中使用“濕地利用許可”表述，該條例第28條規(guī)定對(duì)濕地資源的開發(fā)利用實(shí)施行政許可。

目前，在地方性濕地保護(hù)規(guī)范中都明確規(guī)定對(duì)于濕地的利用是需要提出申請(qǐng)的，但是各個(gè)地方對(duì)于許可主體、許可程序等規(guī)定不盡相同，有的地方對(duì)于許可主體、許可程序有著明確規(guī)定。比如，2017年10月15日正式實(shí)施的《新疆維吾爾自治區(qū)濕地保護(hù)與修復(fù)工作實(shí)施方案》規(guī)定：建設(shè)單位在征占用濕地前應(yīng)當(dāng)制定占補(bǔ)平衡方案，在獲得當(dāng)?shù)亓謽I(yè)行政主管部門的同意后，同施工方案和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告一起送達(dá)自治區(qū)林業(yè)廳審核;并以中央環(huán)保督查為契機(jī)，全面清理整頓違法違規(guī)侵占濕地自然保護(hù)區(qū)和濕地公園的行為。黑龍江省的濕地利用許可主體是林業(yè)行政主管部門，辦理程序也有明確規(guī)定：首先由申請(qǐng)人向市級(jí)林業(yè)行政主管部門提出濕地利用申請(qǐng)，經(jīng)過同意后上報(bào)省級(jí)林業(yè)行政主管部門，經(jīng)審查符合許可資格的申請(qǐng)人，省級(jí)林業(yè)行政主管部門作出許可的決定;經(jīng)審查不符合許可資格的申請(qǐng)人，省級(jí)林業(yè)行政主管部門應(yīng)通過書面的形式將不予許可的理由告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人有復(fù)議或提起訴訟的權(quán)利。

二、濕地利用許可制度的問題剖析

（一）缺乏許可原則和許可條件

許可原則能夠規(guī)范許可裁量權(quán)的行使，將行政許可實(shí)施的尺度以法律的形式予以規(guī)范，以保證行政判斷的一致性和合理性。濕地利用許可原則的確立是為了嚴(yán)格控制濕地利用行為，減少不必要的開發(fā)。目前，有關(guān)濕地利用許可的法律規(guī)定中，大多數(shù)沒有許可原則和許可條件的相關(guān)內(nèi)容，具體滿足何種條件才能予以許可、哪些范圍是屬于禁止開發(fā)利用并不明確。沒有許可原則作為參照以及許可條件作為限制，行政機(jī)關(guān)無法判定申請(qǐng)人的申請(qǐng)是否符合濕地利用許可的標(biāo)準(zhǔn)，無法保證許可決定的公平合理。因此，缺乏許可原則和許可條件是當(dāng)前濕地利用許可制度面臨的重要問題。盡管《濕地保護(hù)法（草案）》將濕地保護(hù)原則確定為“堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)和合理利用”，也規(guī)定了嚴(yán)格控制占用濕地，但因其所稱的濕地是指具有顯著生態(tài)功能的自然濕地和具有重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物棲息、生長(zhǎng)功能的人工濕地，將小微濕地排除在保護(hù)范圍之外，因此，對(duì)小微濕地的利用如何進(jìn)行管理是不明確的。同時(shí)，《濕地保護(hù)法（草案）》只是規(guī)定禁止占用國(guó)家重要濕地，但國(guó)家重大項(xiàng)目、防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目、重要水利及保護(hù)設(shè)施項(xiàng)目、濕地保護(hù)項(xiàng)目除外，對(duì)其他類型濕地也未設(shè)置禁止許可條件。

（二）濕地利用許可管理體制混亂

濕地的要素多元，根據(jù)濕地保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境以及自然資源等相關(guān)部門都有對(duì)濕地某一要素進(jìn)行管理的權(quán)限。從理論上講，該管理體系有利于充分協(xié)調(diào)各部門的力量，充分發(fā)揮各部門的職能管理優(yōu)勢(shì)，解決濕地利用中出現(xiàn)的各種問題。但由于各部門的目的和主要任務(wù)不同，濕地生態(tài)系統(tǒng)又類型多樣、功能復(fù)雜，往往造成在追求部門目標(biāo)的同時(shí)犧牲了濕地資源。

目前，我國(guó)的濕地保護(hù)采取的是綜合協(xié)調(diào)與分部門、分行政級(jí)別管理的管理體制，由于濕地管理涉及多個(gè)部門，因此，各地方根據(jù)實(shí)際還建立了相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制來應(yīng)對(duì)解決實(shí)踐中的問題，主要有三種協(xié)調(diào)模式：林業(yè)部門主導(dǎo)、地方政府主導(dǎo)、地方政府與林業(yè)部門互相配合[2]。而濕地利用許可的決定又是由濕地主管部門作出的，在濕地利用許可管理中存在多部門、多條線的交叉管理，許可主體多元，這樣就造成了監(jiān)管權(quán)界不清、管理不暢的情況。濕地利用許可主體不明確，監(jiān)管權(quán)界范圍不清楚，造成了實(shí)踐中濕地利用許可主體重合交疊或不作為，具體分工不清晰[3]。通過查閱已經(jīng)出臺(tái)的地方性濕地保護(hù)規(guī)范可知，濕地利用許可主體多元，有的規(guī)定自然資源部門為許可主體，有的則是籠統(tǒng)的規(guī)定為濕地保護(hù)有關(guān)部門，有的甚至沒有明確規(guī)定濕地利用許可的主管部門，這就造成了實(shí)踐過程中管理職責(zé)的混亂，各個(gè)部門之間權(quán)責(zé)不清，隨意占用、改變濕地用途的情況時(shí)有發(fā)生，不能進(jìn)行有效監(jiān)管。依據(jù)《濕地保護(hù)法（草案）》第5條、第18條的規(guī)定：相關(guān)管理部門比如自然資源部門在批準(zhǔn)用地涉及有占用國(guó)家級(jí)、省級(jí)濕地的，需要分別征求國(guó)務(wù)院林業(yè)草原、省級(jí)林業(yè)草原主管部門的意見。由此可見，占用濕地的許可主體并非林業(yè)草原主管部門這一濕地的監(jiān)督管理主體，而是自然資源、水利等相關(guān)管理部門。濕地利用許可主體多元不利于濕地保護(hù)的統(tǒng)籌謀劃，因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)濕地管理體制進(jìn)行完善，明確許可主體以及各部門的管理權(quán)責(zé)[4]。

（三）許可程序不完善

除了《行政許可法》中有關(guān)于許可程序的規(guī)定外，國(guó)家層面規(guī)范缺乏濕地利用許可的具體規(guī)定，在地方濕地保護(hù)規(guī)范中，僅有少數(shù)省份規(guī)定了詳細(xì)的許可程序⑤，亦未涉及對(duì)濕地利用許可非常重要的濕地保護(hù)相關(guān)部門協(xié)商程序及公眾參與程序。

由于現(xiàn)行的濕地管理體制是由多個(gè)濕地保護(hù)部門共同參與，因此，必須建立起能夠使各個(gè)職能部門相互溝通、互相配合的機(jī)制，以應(yīng)對(duì)濕地利用許可過程中的各種問題。協(xié)商程序應(yīng)當(dāng)在相關(guān)行政許可主體對(duì)許可做出的決定有不同意見以及跨區(qū)域的濕地利用許可決定時(shí)啟動(dòng)。而地方性規(guī)范規(guī)定了協(xié)商程序的為數(shù)不多，如《北京市濕地保護(hù)條例》第6條、第27條規(guī)定：對(duì)于濕地保護(hù)與利用的相關(guān)工作，應(yīng)由政府建立的濕地保護(hù)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行研究協(xié)調(diào);建設(shè)單位的濕地利用申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過濕地保護(hù)聯(lián)席會(huì)議研究通過后，才能辦理行政許可。盡管《濕地保護(hù)法（草案）》第18條規(guī)定：國(guó)家嚴(yán)格控制占用濕地，建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址、選線審批或者核準(zhǔn)時(shí)，涉及國(guó)家重要濕地的，應(yīng)當(dāng)征求國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門的意見;涉及省級(jí)重要濕地的，應(yīng)當(dāng)征求省級(jí)人民政府林業(yè)草原主管部門的意見，但是關(guān)于征求意見的程序并未涉及。

我國(guó)地方性濕地保護(hù)立法極少規(guī)定公眾參與，而依據(jù)我國(guó)《行政許可法》及相關(guān)濕地保護(hù)規(guī)范，關(guān)于公眾參與的主體規(guī)定不夠明確，通常在立法中將公眾參與的主體進(jìn)行簡(jiǎn)單的列舉，如專家、公眾等;而且公眾參與的形式較為簡(jiǎn)單，主要包括聽證、論證、座談、調(diào)查等，對(duì)于是否舉行聽證，許可機(jī)關(guān)擁有極大的自由裁量權(quán)[5]。

（四）法律責(zé)任追究機(jī)制不完善

不管是國(guó)家層面的濕地保護(hù)規(guī)范還是地方性濕地保護(hù)規(guī)范，針對(duì)違法占用濕地以及改變濕地用途情形的法律責(zé)任追究機(jī)制均不完善。

首先，針對(duì)非法利用濕地行為的行政處罰力度不足以遏制違法行為的發(fā)生。目前，針對(duì)非法利用濕地行為的行政處罰力度不夠嚴(yán)厲，處罰方式單一，處罰金額偏低。處罰金額方面，除福建省以所需補(bǔ)建費(fèi)用的一倍至三倍計(jì)算罰款金額外，其他省份規(guī)定的處罰金額普遍較低。比如：《安徽省濕地保護(hù)條例》規(guī)定，非法占用濕地處每平方米十元以上三十元以下的罰款;《海南省濕地保護(hù)條例》規(guī)定，擅自占用濕地或者改變濕地用途，其他法律、法規(guī)未規(guī)定處罰的，市、縣、自治縣人民政府有關(guān)濕地主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，并處以2萬元以上20萬元以下的罰款;《寧夏回族自治區(qū)濕地保護(hù)條例規(guī)定》，擅自挖溝（塘）、筑壩、填埋濕地的，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，并處以所破壞濕地每平方米五元以上十元以下的罰款?！稘竦乇Ｗo(hù)法（草案）》第48條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目擅自占用國(guó)家重要濕地的，其他法律有處罰規(guī)定的，按照其規(guī)定予以處罰;其他法律沒有規(guī)定的，由縣級(jí)以上林業(yè)草原主管部門按照非法占用濕地的面積，處每平方米五百元以上五千元以下罰款?！稘竦乇Ｗo(hù)法（草案）》提高了擅自占用國(guó)家重要濕地的處罰力度，但對(duì)擅自占用其他類型濕地的處罰并未涉及。

其次，針對(duì)濕地利用許可相關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行為的責(zé)任追究較為薄弱。目前，針對(duì)濕地管理部門存在濫用職權(quán)或不依法履行職責(zé)行為的，由本級(jí)人民政府或上級(jí)人民政府有關(guān)部門、機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員或其他直接責(zé)任人員依法給予處分。而在實(shí)踐中，鮮見長(zhǎng)期違法侵占濕地而追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任的情形?！稘竦乇Ｗo(hù)法（草案）》盡管規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址、選線審批或者核準(zhǔn)時(shí)，涉及國(guó)家重要濕地或省級(jí)重要濕地的，應(yīng)當(dāng)分別征求國(guó)務(wù)院、省級(jí)林業(yè)草原主管部門的意見，但并未規(guī)定不征求意見或不重視林草部門意見時(shí)，相關(guān)部門及其工作人員的法律責(zé)任。

三、濕地利用許可制度的完善路徑

（一）明確濕地利用許可原則和禁止性條件

明確濕地利用許可原則對(duì)濕地的合理利用及保護(hù)具有重要意義，我國(guó)在制定濕地保護(hù)法時(shí)應(yīng)明確濕地利用許可原則及禁止性條件。

全球濕地面臨面積不斷萎縮的威脅，為遏制這種趨勢(shì)，包括美國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家將“零凈損失”，也就是“總面積不減少”作為濕地保護(hù)的重要目標(biāo)及利用許可的原則?！傲銉魮p失”的理念在一定意義上解決了濕地開發(fā)和保護(hù)間的矛盾，既不影響濕地的利用，又避免了因不當(dāng)開發(fā)而導(dǎo)致過度破壞濕地。但僅將“零凈損失”解讀為“總面積不減少”并不充分，除了面積，濕地類型、質(zhì)量和功能都應(yīng)該在許可利用時(shí)進(jìn)行考慮。為避免簡(jiǎn)單用人工濕地取代原始濕地，“零凈損失”應(yīng)包含總面積不減少以及生態(tài)功能不下降。在許可之前，必須審核并考慮到該利用行為有沒有減少濕地面積，有沒有使?jié)竦氐纳鷳B(tài)功能下降，如果有類似影響，原則上不予許可。例外情形下，即立法例舉的重大工程項(xiàng)目建設(shè)必須占用濕地時(shí)，應(yīng)該進(jìn)行濕地?fù)p害補(bǔ)償，不僅是數(shù)量上的補(bǔ)償，還要保證濕地生態(tài)質(zhì)量不受破壞，這樣才能保證濕地總體數(shù)量和生態(tài)質(zhì)量的零凈損失。

同時(shí)，制定濕地保護(hù)法時(shí)應(yīng)該明確規(guī)定利用許可的禁止性條件。比如，納入生態(tài)紅線范圍的濕地，應(yīng)禁止占用、征收或者改變用途;凡是被納入重要濕地名錄的濕地，應(yīng)禁止占用、征收或者改變用途。只有確立了濕地利用許可的禁止性條件才能避免在現(xiàn)實(shí)中以各種由頭占用、征收或者改變濕地用途行為的發(fā)生。

（二）明晰濕地利用許可主體及監(jiān)管權(quán)責(zé)

美國(guó)的濕地利用許可制度有明確的許可主體。根據(jù)美國(guó)《清潔水法》：陸軍工程兵團(tuán)是濕地的主要管理者，管轄范圍包括淡水濕地、濱海濕地，甚至無水系的孤立濕地[6];其主要職責(zé)包括管理和授予特殊和一般許可證、實(shí)施和核實(shí)司法管轄權(quán)、提供政策指導(dǎo)和執(zhí)行《清潔水法》第404條款的要求。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)審查和監(jiān)管工程兵團(tuán)的保護(hù)活動(dòng)。我國(guó)在制定濕地保護(hù)法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確濕地利用許可主體，林業(yè)草原部門不僅是濕地資源的監(jiān)管部門，同時(shí)應(yīng)具體負(fù)責(zé)濕地利用許可的審批，而非如《濕地保護(hù)法（草案）》所規(guī)定僅是被征求意見的對(duì)象，且應(yīng)加強(qiáng)對(duì)濕地利用許可的后續(xù)監(jiān)管。

此外，應(yīng)當(dāng)合理配置監(jiān)管部門權(quán)責(zé)，建立濕地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。《濕地保護(hù)法（草案）》第5條規(guī)定了相關(guān)部門在濕地管理中的權(quán)責(zé)，要求縣級(jí)以上人民政府加強(qiáng)濕地保護(hù)協(xié)調(diào)工作。鑒于濕地分級(jí)分類分部門監(jiān)管的特點(diǎn)，應(yīng)在立法中明確政府組織成立濕地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);并明確濕地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍主要在于組織、協(xié)調(diào)、解決濕地保護(hù)中的重大問題，包括在濕地利用許可相關(guān)部門審批的過程中發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的協(xié)調(diào)解決;濕地生態(tài)保護(hù)紅線的劃定;跨區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)的建立、變更等相關(guān)事宜的溝通協(xié)調(diào)等 [7]。

（三）完善濕地利用許可程序

美國(guó)對(duì)濕地利用許可有明確的程序要求，通常是工程兵團(tuán)在收到改變濕地狀況的申請(qǐng)后，向公眾公開申請(qǐng)記錄，并接受公眾的書面意見。對(duì)有重大環(huán)境影響的項(xiàng)目，工程兵團(tuán)應(yīng)在開發(fā)區(qū)域附近舉行聽證會(huì)，聽取公眾的書面和口頭意見，并按評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審，在一定時(shí)間內(nèi)決定是否頒發(fā)許可證[8]。

我國(guó)濕地利用許可涉及不同的部門甚至不同的區(qū)域，雖然在許可主體、監(jiān)管權(quán)責(zé)方面逐步完善，但是基于我國(guó)當(dāng)前的行政管理體制現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)在立法中明確具體的協(xié)商程序。由政府建立專門濕地保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)濕地利用許可中的組織、協(xié)調(diào)工作，明確由濕地保護(hù)委員會(huì)作為協(xié)商主體，主導(dǎo)協(xié)商程序，目的是為了更好地、合理地作出許可決定，當(dāng)相關(guān)行政主體對(duì)于許可決定有爭(zhēng)議以及涉及跨區(qū)域的濕地利用許可時(shí)，由林業(yè)草原主管部門提請(qǐng)啟動(dòng)協(xié)商程序，由政府、其他濕地保護(hù)相關(guān)部門共同參與協(xié)商許可決定。濕地利用許可協(xié)商程序的確立，可以規(guī)范濕地保護(hù)部門的管理行為和執(zhí)法行為，并針對(duì)濕地保護(hù)中的具體問題進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

濕地資源在開發(fā)利用時(shí)，會(huì)不可避免地對(duì)依靠濕地資源生存的周邊居民產(chǎn)生影響。當(dāng)濕地保護(hù)部門進(jìn)行有關(guān)決策的時(shí)候，為了確保決策的公正性以及公開性，應(yīng)該納入公眾參與。在濕地利用許可制度中，應(yīng)完善公眾參與環(huán)節(jié)：首先，行政主體需經(jīng)過座談會(huì)、論證會(huì)或聽證會(huì)，獲取權(quán)益受影響者的意見，再做出許可決定;其次，在維護(hù)濕地環(huán)境的公共利益方面，公民可以提起與濕地利用許可相關(guān)的行政公益訴訟。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，環(huán)境行政公益訴訟是公眾參與濕地利用許可監(jiān)督最有效可行的方式。環(huán)保組織以及公眾在行政機(jī)關(guān)存在違法行為時(shí)，可以向法院提出請(qǐng)求，要求撤銷行政機(jī)關(guān)的許可決定。公眾參與許可程序應(yīng)當(dāng)作為完善濕地利用許可制度的一項(xiàng)重要措施，行政主體通過公眾的廣泛參與獲得真實(shí)有效的信息，使其作出的行政許可決定能夠真正維護(hù)公共利益，保許可決定的正確性。

（四）完善濕地利用許可法律責(zé)任的追究

法律責(zé)任追究的完善有助于真正威懾違法行為的發(fā)生，必須完善對(duì)違法利用濕地行為人、相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任追究制度。

對(duì)違法利用濕地行為應(yīng)給予嚴(yán)厲處罰，形成多元化的處罰方式。目前對(duì)于違法利用濕地行為的處罰方式比較單一，一般以罰款為主，而對(duì)于其他處罰方式，比如沒收行為人的違法所得、責(zé)令建設(shè)單位停止建設(shè)、對(duì)行為人進(jìn)行行政拘留等則較為少見。針對(duì)違法利用濕地的行為，應(yīng)建立以罰款為主，其他處罰方式并重的法律責(zé)任追究機(jī)制，才能有效遏制違法利用濕地行為的發(fā)生，更好地保護(hù)濕地。

目前，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的地方性濕地保護(hù)規(guī)范對(duì)于濕地利用行為人的罰款數(shù)額較低，難以對(duì)違法者起到震懾作用，應(yīng)當(dāng)增加罰款額度。我國(guó)《濕地保護(hù)法（草案）》僅提高了擅自侵占國(guó)家重要濕地的罰款額度，而擅自占用國(guó)家重要濕地之外濕地的違法成本依然很低。關(guān)于提高違法利用濕地的罰款金額，有兩種思路可以選擇：一是純粹考慮侵占改變用途的濕地面積，規(guī)定單位面積的罰款標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)再根據(jù)國(guó)家級(jí)重要濕地、省級(jí)重要濕地、一般濕地等設(shè)置不同的系數(shù)，最終計(jì)算罰款金額;二是在立法上設(shè)置罰款的上下限，按照利用行為對(duì)濕地生態(tài)環(huán)境損害的大小、濕地面積數(shù)及行為違法的嚴(yán)重性，在上下限度間確定具體罰款金額。

同時(shí)，應(yīng)完善對(duì)濕地保護(hù)、利用及修復(fù)的監(jiān)管部門及其工作人員不依法履行職責(zé)行為的責(zé)任追究。針對(duì)每一起濕地破壞事件，不應(yīng)忽略背后可能存在的行政權(quán)濫用或行政不作為，落實(shí)行政處分和刑事追責(zé)。

我國(guó)是世界上濕地種類豐富和面積占比較高的國(guó)家，濕地保護(hù)需要完備的法律體系，更需要規(guī)范合理的利用許可制度。因此，應(yīng)在即將制定出臺(tái)的《濕地保護(hù)法》中完善濕地利用許可制度：明確濕地利用許可原則，以零凈損失為原則保證濕地總體數(shù)量和生態(tài)質(zhì)量不受破壞，同時(shí)明確濕地利用禁止性條件;明確濕地利用許可主體，將林業(yè)草原部門作為濕地利用許可主體，全面負(fù)責(zé)濕地利用許可審批，同時(shí)合理配置監(jiān)管權(quán)責(zé);完善濕地利用許可程序，通過協(xié)商程序、加強(qiáng)公眾參與等形式保證濕地利用許可制度得以公開有效實(shí)施;健全濕地利用許可違法行為的法律責(zé)任追究，以真正懲罰和威懾違法行為。

注釋：

①參見《濕地保護(hù)管理規(guī)定》第32條，對(duì)于征收或占用濕地的單位，應(yīng)當(dāng)辦理相關(guān)手續(xù)并給予補(bǔ)償。臨時(shí)占用濕地的，期限不得超過2年;臨時(shí)占用期限屆滿，占用單位應(yīng)當(dāng)對(duì)所占濕地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

②參見《生態(tài)文明體制改革總體方案》第22條，建立濕地保護(hù)制度，將所有濕地納入保護(hù)范圍，禁止擅自征用占用國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地和濕地自然保護(hù)區(qū)。

③參見《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》第10條、第11條，禁止占用征收重要濕地，在保護(hù)的前提下合理利用一般濕地，完善涉及濕地相關(guān)資源的用途管理制度，合理設(shè)立濕地相關(guān)資源利用的強(qiáng)度和時(shí)限。

④參見《土地管理法》第4條，將土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對(duì)耕地實(shí)施特殊保護(hù)，對(duì)土地用途變更進(jìn)行管制。

⑤如《江西省濕地保護(hù)條例》第31條規(guī)定，在征用、占用重要濕地前，應(yīng)當(dāng)在獲得省級(jí)林業(yè)部門同意的情況下進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并依照相關(guān)法律規(guī)定辦理許可手續(xù)。

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責(zé)任編輯? ? 徐? ? 晶

Review and Reconstruction of Wetland Utilization Permit System

RUAN Lijuan1， QU Shuai2

（1. Shi Liang Law School， Changzhou University， Changzhou 213164， China; 2. School of Marxism，

Changzhou College of Information Technology， Changzhou 213164， China）

Abstract： The current situation of wetland protection in China is not optimistic， and the phenomenon of arbitrary occupation and change of wetland use is common. Through government regulation， wetland utilization license can effectively balance the relationship between wetland protection and utilization， and restrict the unreasonable development and utilization of wetlands from the source. However， there are some problems in Chinese wetland utilization permit system， such as unclear license subject， license conditions and license procedures， and lack of legal accountability. It is necessary to clarify the subject of wetland use license and reasonably allocate regulatory rights and responsibilities， establish the “zero net loss” license principle and license prohibitive conditions， improve the negotiation procedure and public participation of license and perfect the responsibility investigation of illegal license， so as to improve Chinas wetland utilization permit system and build a long-term mechanism of wetland protection.

Key words： wetland protection; wetland utilization; wetland utilization permit