黃河流域高質(zhì)量發(fā)展立法協(xié)作創(chuàng)新研究

陳偉

推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記指出，要加強對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮我國社會主義制度集中力量干大事的優(yōu)越性，牢固樹立“一盤棋”思想，尊重規(guī)律，注重保護和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，抓緊開展頂層設(shè)計，加強重大問題研究，著力創(chuàng)新體制機制，推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展邁出新的更大步伐。黃河流域范圍廣闊，流域內(nèi)面臨著水缺、地窮、災(zāi)多等現(xiàn)實問題，需要以法律筑起黃河保護的屏障，促進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，確保黃河歲歲安瀾，惠澤人民。鑒于此，本文將從法律視角分析黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的立法協(xié)作問題，把黃河流域高質(zhì)量發(fā)展納入法制化軌道。

一、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展面臨的立法協(xié)作問題

（一）立法滯后、空白

就黃河流域高質(zhì)量發(fā)展而言， 目前存在兩大方面立法空白、滯后。第一，國家區(qū)域立法本身不健全。這里所指的“法”是嚴格意義上正式的法律淵源。首先，《憲法》第十五條“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控”為黃河高質(zhì)量發(fā)展提供了憲法依據(jù)。但在全國人大及常委會制定的法律層面，目前僅有《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一部法律與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相關(guān)，涉及城市體系規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃，雖然區(qū)域發(fā)展理念已經(jīng)蘊含其中，但規(guī)劃角度仍然與國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略存在較大差異，對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展問題的指導(dǎo)難以起到較大作用，而作為國家首部規(guī)范區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的《國家級區(qū)域規(guī)劃管理辦法》，雖然填補了區(qū)域發(fā)展的立法空白，但更多是在程序上對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供幫助，至于權(quán)力配置、實質(zhì)內(nèi)容規(guī)范等方面則缺乏有效幫助。第二，適應(yīng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的法律嚴重不足。在國家法制建設(shè)大背景下，我國目前已經(jīng)出臺了《稅法》《反壟斷法》等促進經(jīng)濟發(fā)展的法律，這為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展法制建設(shè)提供了保障，但是適應(yīng)于全國的法律未必就能適應(yīng)黃河流域。黃河流域協(xié)調(diào)立法，既要適應(yīng)東部地區(qū)經(jīng)濟迅速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聚集等現(xiàn)狀，又要解決西部地區(qū)開發(fā)、脫貧攻堅等問題，這需要沿黃省份在遵守國家統(tǒng)一法律的基礎(chǔ)上，打破存在于經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的枷鎖，出臺適應(yīng)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的財政、稅收、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃、競爭政策。

（ 二） 跨區(qū)域協(xié)作能力不足，行政區(qū)域各自為政

沿黃各省基于社會經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡而引起的利益差別導(dǎo)致地方保護主義盛行，成為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的嚴重障礙，也就出現(xiàn)了第一層面的跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力不足問題。具體來說，因經(jīng)濟區(qū)域和行政區(qū)域重疊度較高，使得黃河流域的經(jīng)濟發(fā)展模式主要由各省（區(qū)）自主發(fā)展為主，各?。▍^(qū)）根據(jù)自身情況出臺了大量促進經(jīng)濟發(fā)展的地方性法律法規(guī)政策性文件。此時面臨的協(xié)調(diào)能力不足僅指沿黃各省（區(qū)）只顧自身利益發(fā)展，設(shè)置貿(mào)易壁壘形成地方保護主義。第二層面的跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力不足指新的互相攀比、重復(fù)建設(shè)、不當競爭問題出現(xiàn)。當黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略確定為新的國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略后，沿黃各省發(fā)展積極性提高，紛紛向中央爭取戴帽子、掛摘牌、設(shè)施點，雖然形成了比學(xué)趕幫、競相發(fā)展的良好態(tài)勢，但新的互相攀比、重復(fù)建設(shè)、不當競爭問題開始出現(xiàn)。如黃河流域已經(jīng)存在鄭州、西安兩個國家級中心城市，濟南、青島還在積極爭取成為新的國家中心城市。這些問題本應(yīng)從全流域甚至國家全局角度出發(fā)，統(tǒng)籌考慮，不能因地方政府積極謀發(fā)展而隨意設(shè)置。

（三）地方保護盛行，缺少競爭規(guī)制

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展需要建立一個公平公正的競爭環(huán)境。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中遇到的最大的問題，莫過于地方保護。從近期沿黃省份陸續(xù)公布的公平競爭審查數(shù)據(jù)可以看出，沿黃各省確實存在一批限制競爭，阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展的政策性文件。這些文件打著“區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控”的幌子剝奪市場主體公平競爭的機會，限制市場經(jīng)濟主體的“機會公平”，最終破壞市場經(jīng)濟發(fā)展所需的公平營商環(huán)境。雖然各省通過公平競爭審查機制已對有違公平競爭的文件進行清理，但是隨著區(qū)域一體化程度提高，各種生產(chǎn)要素流動越來越頻繁，沿黃省份在經(jīng)濟發(fā)展、制度融通、文化交流方面的聯(lián)系會日益緊密，跨區(qū)域競爭和反競爭行為也將隨之增多，競爭執(zhí)法理論與實踐亟待補強和優(yōu)化。

二、我國現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制模式與經(jīng)驗啟示

（一）我國現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實踐考察

1.東北三省模式

在《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》簽署前，曾經(jīng)有過一些立法協(xié)調(diào)工作，但缺乏常規(guī)立法協(xié)調(diào)機制。自2006年簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》后，東北三省開創(chuàng)了中國區(qū)域立法協(xié)作的先河，采取緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作、分散性協(xié)作三種方式，實現(xiàn)對國家機構(gòu)設(shè)置、行政執(zhí)法監(jiān)督等五大領(lǐng)域區(qū)域立法協(xié)作，最終形成共同參與、共同立法、成果共享的區(qū)域經(jīng)濟法制發(fā)展新模式。

2.長三角模式

長三角的區(qū)域協(xié)作自1992年15個城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會議制度成立開始。2007年江蘇、浙江、上海人大常委會法制工作機構(gòu)簽署《蘇、浙、滬法制協(xié)作座談會會議紀要》首次明確長三角立法協(xié)同探索。2020年9月25日，蘇滬浙人大常委會在上海聯(lián)合召開新聞發(fā)布會，介紹兩省一市剛剛通過的《關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》。這種就同一問題共同做出法規(guī)性決定使我國區(qū)域協(xié)同立法于法有據(jù)，使得協(xié)同立法從一個理論構(gòu)想變成立法現(xiàn)實，創(chuàng)造了區(qū)域協(xié)同立法的新模式，是對我國立法制度的一次有效有益的探索。

3.長江模式

對于長江的立法協(xié)作，國家通過頒布《長江保護法》為長江經(jīng)濟帶發(fā)展提供法律保障，建立起國家和流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，確立了長江流域管理體制的基本框架。同時長江11省（市）簽署《長江經(jīng)濟帶省際協(xié)商合作機制總體方案》之后，長江上游四?。ㄊ校?、中游三省、下游四?。ㄊ校┫群缶徒?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策、政府監(jiān)管與社會公共服務(wù)、環(huán)境資源利用與生態(tài)保護三類公共事務(wù)展開協(xié)作，簽署省際協(xié)商合作方案，最終建立了覆蓋全流域的長江經(jīng)濟帶省際協(xié)商合作機制，使長江經(jīng)濟帶形成多層次協(xié)商合作機制架構(gòu)。

（二）我國現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)驗啟示

1.區(qū)域協(xié)作立法

法制是區(qū)域發(fā)展的根本保障。上述三個區(qū)域發(fā)展實踐證明，政策對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展固然重要，但如果過分倚重政策調(diào)整，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展就會缺乏國家意志和國家強制力體現(xiàn)，不利于未來政策落實和依法治理。因此，為實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，就必須重視立法通過整合各方力量，使生產(chǎn)要素在流域內(nèi)自由流動，帶動全流域協(xié)作和城市群協(xié)作，實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

2.軟硬法共治

我國區(qū)域法制模式已經(jīng)開始向軟法和硬法結(jié)合轉(zhuǎn)變。在這種模式下，軟法雖然沒有國家強制力為保障，卻能發(fā)揮硬法難以發(fā)揮的作用。軟法雖軟，但是“法律作為一種社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，應(yīng)當根據(jù)不同社會關(guān)系秩序化的難易程度來選擇不同剛性程度的法進行規(guī)范調(diào)整，否則會造成法治資源的浪費。”軟法的缺點在于難以形成引領(lǐng)和推動作用，但如果將軟法和硬法同時使用，不僅可以發(fā)揮軟法填補區(qū)域經(jīng)濟立法空白、彌補立法不足、豐富立法細節(jié)的作用，還可以發(fā)揮立法的強制力引領(lǐng)推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。因此這種軟法與硬法共治模式是解決黃河流域高質(zhì)量發(fā)展立法協(xié)作路徑的必然選擇。

三、實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展立法協(xié)作創(chuàng)新研究

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的立法協(xié)作模式并非是完全不同于我國其他區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式的全新模式，而是以現(xiàn)有的流域立法協(xié)作模式為基礎(chǔ)，做出新時代適應(yīng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的理論制度的具體回應(yīng)。也就是說，在我國現(xiàn)行行政體制框架下形成以國家統(tǒng)一立法為基礎(chǔ)同時依靠黃河流域、沿黃城市群等形成多層面的“一體、三段、七群落、多點”多元立法協(xié)作路徑。

“一體”指將黃河流域視為整體。依照是否需要中央立法機關(guān)參與分為需要中央?yún)⑴c的國家層面黃河流域立法以及不需要中央?yún)⑴c的流域共同協(xié)商立法兩種。之所以需要中央?yún)⑴c立法，是因為一些事情立法事項難度大或地方立法權(quán)限不足等原因?qū)е?。具體可分為以下兩類：第一類，提請中央立法機關(guān)統(tǒng)一立法或修改現(xiàn)有法律。如關(guān)于制定《黃河保護法》或是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中涉及招商引資、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等國家基本法律制定修改的問題必須提請中央立法機關(guān)制定或修改。第二類，協(xié)助中央有關(guān)部門制定黃河流域某一具體要素的跨流域法律文件。如關(guān)于黃河水量調(diào)度、自然資源開發(fā)等問題，沿黃省份就需要協(xié)助黃河水利委員會、自然資源部等部門制定黃河流域具體法律文件。對于不需要中央?yún)⑴c的沿黃省份共同協(xié)商立法，主要是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中需要單項突破的內(nèi)容。沿黃各省立法機關(guān)可以建立流域立法資料、信息全面通報反饋制度、對重要的共性草案進行研究討論，同時制定立法協(xié)作框架，確定具體立法領(lǐng)域事項，采取緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作、分散性協(xié)作方式對具體領(lǐng)域展開立法。

“三段”指根據(jù)黃河上中下游分界點形成的黃河各河段省際協(xié)商合作機制。“三段”合作框架的搭建旨在解決上中下游各自面臨的發(fā)展共性問題以及上中下游之間的利益協(xié)調(diào)問題。首先，解決上中下游各自面臨的發(fā)展問題，如黃河上游面臨的涵養(yǎng)水源、水電開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。其次，針對上中下游省份利益協(xié)調(diào)問題。這種利益協(xié)調(diào)主要可分為“顯性利益協(xié)調(diào)”和“隱性利益協(xié)調(diào)”兩類。“顯性利益協(xié)調(diào)”指我國現(xiàn)在已經(jīng)開始從注重資源的自然屬性向資產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)變，明確區(qū)域可以作為資源的“產(chǎn)權(quán)主體”，有必要通過資源產(chǎn)權(quán)交易制度和交易平臺的搭建協(xié)調(diào)區(qū)域利益。如通過水權(quán)交易制度將黃河水權(quán)分配給不同需求者，允許水權(quán)所有者之間自由交易?！半[性利益協(xié)調(diào)”指獲得的利益不再僅限于經(jīng)濟方面，更多體現(xiàn)在生態(tài)、社會方面。如黃河中上游地區(qū)在涵養(yǎng)水源、水土保持方面不僅需要投入大量資金，還不能亂砍濫伐，這就造成中上游地區(qū)雙重利益流域，相較于中上游投入，下游地區(qū)必然享受環(huán)境保護帶來的生態(tài)利益。對于這種利益的補償，應(yīng)該在傳統(tǒng)的財政轉(zhuǎn)移支付等縱向調(diào)控扶持的基礎(chǔ)上，更加重視互有損益關(guān)系的區(qū)域間橫向利益補償機制以及對環(huán)境保護具有正外部性行為的激勵制度建立。

“七群落”指黃河流域的七大城市群。城市群的形成是以城市為中心，將自然條件、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)具有同質(zhì)性、發(fā)展方向大體一致的行政區(qū)組合通過國家確認的地區(qū)，主要任務(wù)是促進國民經(jīng)濟因地制宜發(fā)展，以獲得最佳經(jīng)濟效果。因此，黃河流域七大城市群將會在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中承擔具體經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)。具體方式如下：第一，建立城市群發(fā)展管理機構(gòu)。通過將行政區(qū)域與經(jīng)濟區(qū)域適度分離方式，在不改變現(xiàn)有行政區(qū)劃基礎(chǔ)上，將經(jīng)濟發(fā)展的管理權(quán)進行適度集中形成城市群發(fā)展管理機構(gòu)，使其對城市群發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃，同時也可以通過城市管理權(quán)制定相關(guān)行政條例和規(guī)范標準，規(guī)制城市群內(nèi)各市場主體的市場行為。第二，建立管理權(quán)與所有權(quán)適度分離模式。城市群與行政區(qū)產(chǎn)生原因不同以及我國政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)地位，使兩者邊界不清，最終形成“行政區(qū)經(jīng)濟”和“城市群經(jīng)濟”之間的矛盾。沿黃省份可以在保留對城市群建設(shè)中城市群整體規(guī)劃、重點發(fā)展方向、制度保障等必要權(quán)力后，將經(jīng)濟發(fā)展權(quán)力讓渡到城市群發(fā)展管理機構(gòu)，使其具有相對獨立地位進行自主決策。第三，明確城市群具體合作內(nèi)容。以關(guān)中平原城市群為例，通過舉辦城市群市長聯(lián)席會議模式，推動城市群各市區(qū)建立常態(tài)化合作推進機制。具體來說，就是通過聯(lián)席會議，對城市群內(nèi)各城市分類，明確不同城市群發(fā)展方向。如明確西安作為關(guān)中平原城市群中心城市地位以及國家中心城市地位，使其成為西部地區(qū)重要經(jīng)濟中心，天水、寶雞、運城作為關(guān)中平原副中心城市帶動區(qū)域發(fā)展作用以及楊凌等一批具有特色的城市發(fā)展;以地鐵、公積金等互通為基礎(chǔ)，推進西安、咸陽兩市同城化建設(shè)，形成更具競爭力的都市圈經(jīng)濟;放開、放寬城市群落戶限制，實施除西安以外，城市群戶籍通遷、居住證互認制度，加快農(nóng)村人口、高校畢業(yè)生等人口轉(zhuǎn)移，提高城市化水平;通過財政、稅收、土地、計劃等經(jīng)濟政策調(diào)整，吸引企業(yè)落戶城市群建設(shè)，實現(xiàn)城市群規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。

“多點”指發(fā)揮城市群以外的區(qū)域性中心城市帶動作用。除黃河流域七大城市群，仍有1.6億人口無法享受城市群發(fā)展帶來的福利，這些地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展需要區(qū)域性中心城市帶動方可實現(xiàn)。因此“多點”的提出旨在解決那些無法享受城市群福利，只能就近城市化人口的高質(zhì)量發(fā)展問題。借《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快中小城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，吸收勞動力就地城鎮(zhèn)化;通過《立法法》賦予設(shè)區(qū)市的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法權(quán)以及向國務(wù)院申請部分縣撤縣設(shè)市獲得城市規(guī)劃權(quán)制定促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域性城鄉(xiāng)建設(shè)與管理法規(guī)促進區(qū)域性中心城市發(fā)展。通過實施整村搬遷、建檔立卡等惠農(nóng)政策，將地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、交通不便、沒有發(fā)展前景的村落居民集中在一起，進行城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)脫貧目標，進而實現(xiàn)區(qū)域性中心城市高質(zhì)量發(fā)展。

責任編輯：康偉