“十四五”時期加快補齊農村道路建設短板

王瑞波，宋建青，方 家，張亞玲，劉 洋，馬建宇

（1.農業(yè)農村部農村社會事業(yè)發(fā)展中心，北京 100122；2.山東省煙臺市招遠市溫泉街道農辦，招遠 265400）

“要想富，先修路”，農村道路是連接鄉(xiāng)村和城市的紐帶，農村道路建設對農村地區(qū)生產(chǎn)、生活、物流、旅游等各方面發(fā)展具有至關重要的作用。習近平總書記指出，“交通基礎設施建設具有很強的先導作用。特別是在一些貧困地區(qū)，改一條溜索、修一段公路就能給群眾打開一扇脫貧致富的大門”，要“逐步消除制約農村發(fā)展的交通瓶頸，為廣大農民脫貧致富奔小康提供更好的保障”。

十八大以來，國務院、交通部及地方有關部門高度重視農村道路建設，制定出臺了多項推動農村道路建設發(fā)展的政策舉措，農村道路建設取得了顯著成績。2019年全國農村公路總里程已達420.05萬km，比2015年增加了22.05萬km。2020年具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村實現(xiàn)了100%通硬化路的目標。一條條“四好農村路”通村暢鄉(xiāng)，成為農民群眾的民生路、產(chǎn)業(yè)路、致富路，為農村地區(qū)帶去了人氣、財氣，為黨在基層凝聚了民心[1]。農村道路建設在取得顯著成績的同時，當前還面臨一些問題和短板，如村內道路無人管無人建、“重建輕養(yǎng)”“以建代養(yǎng)”問題突出、縣級政府養(yǎng)護主體責任大、建設標準和等級不高等。

目前，對農村道路建設的研究，較多的學者聚焦于農村道路交通安全問題，認為我國農村道路建設步伐明顯加快，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設提供了基礎保障，但與此同時，農村道路交通安全管理基礎薄弱，農村公路等級較低，路面寬度較窄（一般只有2.5～3m），安全防護設施缺失，危險路段多，安全隱患大；養(yǎng)護主要采用瀝青修補路面，實質上道路質量沒有改善，之后出現(xiàn)問題的概率比較大，導致農村道路交通事故頻發(fā)，一些家庭甚至因交通事故而致貧返貧，應加強農村道路交通安全隱患排查，推進防護欄、防撞樁的加裝改進，推進警示標牌、減速帶的增設完善，切實改善農村道路安全通行條件[2-4]。一些文獻從農村道路規(guī)劃設計、施工技術和質量管控的角度進行研究，指出農村道路建設缺乏科學設計，僅僅立足于滿足農民群眾最基本的出行需要，沒有達到承載農產(chǎn)品運輸、帶動經(jīng)濟發(fā)展等多方面的需求，這樣的設計是不合理的，應綜合考慮多方面需求規(guī)范設計[5]；此外，農村道路建設施工環(huán)境復雜，周圍是各種居住區(qū)，施工場地很窄，影響大型設備進場和運行，導致施工質量下降，應制定統(tǒng)一的施工原則和標準化的施工標準和流程，保證施工質量，提高農村道路的修建質量[6,7]。部分文獻研究了農村道路的客運現(xiàn)狀，指出隨著農村公路的不斷擴展延伸，農村客運也得到了快速發(fā)展，針對農村道路等級低、客源分散的特點，農村客運應采取公司化經(jīng)營的方式，推廣經(jīng)濟適用的小巴車輛[8]。有的學者從村內道路建設與管護的角度進行了研究，指出村內道路建設面臨主管部門缺位、資金缺口大、建設標準缺乏、管護不到位等諸多問題，已成為最突出的瓶頸制約[9]；還有部分學者，從經(jīng)濟學的角度，運用計量模型或公共產(chǎn)品理論，分析農村道路建設供給影響因素，指出影響農村道路供給的主要因素是第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比例、人均收入、地方企業(yè)數(shù)和是否為合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比例和外出打工人員占總勞動力的比例對農村道路供給的影響不顯著[10]，應把農村道路作為公共產(chǎn)品來對待，由中央、省級、市級政府承擔主要責任，防止市場化取向的錯誤思想，提高農村道路的供給能力[11]。

總體來看，現(xiàn)有研究偏向于農村道路交通安全管理、施工技術規(guī)范和學術探討，對全國農村道路建設缺乏整體系統(tǒng)的研究，只是從某一個方面對農村道路建設提出政策建議，或者從學術的角度探討提出建設思路和建議，與國家的發(fā)展形勢結合不緊密，對國家的整體指導作用不強。文章從宏觀層面，對全國農村道路建設整體情況進行剖析，查找農村道路建設存在的問題和短板，提出下一步我國農村道路建設的思路和對策建議，以期為我國農村道路建設提供決策參考。

1 我國農村道路發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 領導高度重視，政策支持力度加大

習近平總書記分別于2014年3月、2016年9月、2017年12月，對建設“四好農村路”做出重要批示，要求把農村公路“建好、管好、護好、運營好”。黨中央、國務院高度重視農村公路建設，連續(xù)多年在“中央一號文件”、政府工作報告中作出部署。國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化農村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見》，交通運輸部等制定出臺了《農村公路養(yǎng)護管理辦法》《關于推進“四好農村路”建設的意見》等一系列法規(guī)和政策性文件，農村道路建設的政策體系逐步完善。截止2019年3月，全國已有28個省份將“四好農村路”建設納入政府績效考核范疇，有15個省份明確提出實施“路長制”。

1.2 公路總里程提升，農村公路網(wǎng)絡基本形成

近年來，交通運輸部會同有關部門，大力推進“四好農村路”建設與發(fā)展，取得了顯著成就。2015—2019年農村公路總里程數(shù)分別為398萬km、395.98萬km、401萬km、403.97萬km和420.05萬km。2019年全國農村公路總里程比2015年增加了22.05萬km，增長了5.54%（圖1），其中縣道里程58.07萬km，鄉(xiāng)道里程119.78萬km，村道里程242.2萬km。2019年具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村實現(xiàn)了100%通硬化路的目標，初步形成了“縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點、建制村為網(wǎng)點”的農村公路網(wǎng)絡。

圖1 我國農村公路里程數(shù)數(shù)據(jù)來源：交通運輸部網(wǎng)站https：//www.mot.gov.cn/

1.3 建立農村公路管理養(yǎng)護機制

國務院先后兩次印發(fā)農村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見，推動建立形成“省市指導監(jiān)督、縣級主體責任、鄉(xiāng)村兩級參與”的農村公路管理養(yǎng)護體制，明確了“縣道縣管、鄉(xiāng)村道鄉(xiāng)村管”的原則，并強化了農村公路管理養(yǎng)護資金保障。2019年農村公路日常養(yǎng)護標準比2005年有大幅提高，其中縣道從每年每公里7 000元提高至1萬元，鄉(xiāng)道從每年每公里3 500元提高至5 000元，村道從每年每公里1 000元提高至3 000元。截止2017年底，全國農村公路列養(yǎng)率達97.73%，優(yōu)良路率提高到60.11%，農村公路運行條件全面改善。

1.4 農村交通物流網(wǎng)點加快建設，網(wǎng)絡越織越密

客運方面，據(jù)2019年3月交通運輸部報告顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車比例分別超過99.1%和96.5%。2020年9月底前，具備條件的建制村有望100%通客車。郵政快遞方面，郵政快遞營業(yè)網(wǎng)點31.9萬處，其中設在農村的10.5萬處，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村已100%通郵。貨運方面，縣鄉(xiāng)村三級農村物流網(wǎng)絡體系建設和“快遞下鄉(xiāng)”工程加快建設，城鄉(xiāng)物流網(wǎng)絡越織越密。

2 農村道路建設存在的問題和短板

2.1 村內道路，主管部門和建設主體不明確

農村道路包括農村公路和村內道路，《農村公路建設管理辦法》規(guī)定了農村公路的范圍包括縣道、鄉(xiāng)道、村道，但不包括村內街巷和農田間的機耕道，即村內道路并未納入國家統(tǒng)一規(guī)劃建設范圍，由此帶來了村內道路建設主管部門不明確和缺乏建設標準、建設資金、管理養(yǎng)護等問題，導致村內道路建設嚴重滯后，已成為農村道路建設中最突出的瓶頸制約。

2.2 管護資金壓力巨大，重建輕養(yǎng)現(xiàn)象比較普遍

國務院明確了以縣級政府為主的農村公路管護體制，但在現(xiàn)實中，縣級政府的財力與事權不匹配的問題十分突出，且隨著農村公路總里程快速增加，縣級政府對農村公路管理養(yǎng)護的資金壓力巨大，導致其缺乏管理和養(yǎng)護的積極性和主動性，農村公路“重建輕養(yǎng)”“以建代養(yǎng)”的現(xiàn)象非常普遍。據(jù)統(tǒng)計，全國每年實施農村公路養(yǎng)護大中修的比例僅為2%，離規(guī)定的比例5%還有不小差距。在管理養(yǎng)護的路段中，也由于資金不足，大多僅停留在衛(wèi)生清掃、路面簡單修補的層面，管護水平較低，道路質量沒有提升，容易出現(xiàn)路面損壞、減速帶損毀、護欄扭曲等問題。

2.3 農村道路建設缺乏系統(tǒng)規(guī)劃

當前，農村道路建設總體上缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，建設隨意性較大，影響因素很多。有的是根據(jù)當?shù)卣馁Y金情況來編制規(guī)劃，有結余資金就建設，沒有資金就不建；有的則看有沒有配套建設資金，有配套資金的就安排，沒有的就不安排；還有的取決于人為因素，村里有能人善于爭取的就安排建設，而一些經(jīng)濟落后、位置偏遠但又急需修建道路的村莊就始終不能列入建設規(guī)劃。由于缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，農村道路建設存在無序性較大、斷頭路較多、線路走向不合理、偏遠山區(qū)缺口大等問題。

2.4 農村道路等級偏低，交通安全隱患較多

農村道路建設仍然延續(xù)多年前的標準，且村內道路缺乏統(tǒng)一的建設標準和技術規(guī)范，有的地方參照“村村通”建設標準，有的根據(jù)建設條件、資金狀況、技術力量等情況自行建設，建設質量參差不齊。大部分村內道路的路面寬度僅為3m，路基、面層結構簡單，一些村組道路建設等級低，道路建設的寬度、厚度及混凝土強度不符合要求?？傮w看，農村道路技術等級偏低，路況普遍不好，交通量大的路段很快就會出現(xiàn)損壞，嚴重影響農村道路的暢通和安全。據(jù)交通部數(shù)據(jù)顯示，農村公路技術等級四級和等外路占農村公路里程的80%以上，農村公路交通安全問題突出[12]。

2.5 農村道路配套設施不完善

大多數(shù)農村道路的配套設施不完善，紅綠燈、攝像頭、標志牌、減速帶、凸透鏡、節(jié)能路燈等道路“標配”尚未完全覆蓋，安全防護欄、地標線、水溝渠系、邊坡防護等配套設施缺項較多。交通條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有村內主干道配套了一部分基礎設施，村內道路的配套基礎設施嚴重不足。此外，沿線村民在公路兩側路肩或路面上堆放建筑材料、柴草、垃圾等雜物，甚至在公路上打糧曬糧，使得原本就不寬余的農村道路更加狹窄，嚴重阻礙正常行車，也造成了交通安全隱患。

3 政策建議

針對農村道路建設存在的突出問題，為了實現(xiàn)農村道路有人管、有人建、有人護，為農民群眾便捷出行、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和農業(yè)農村現(xiàn)代化提供先行支撐，該文提出以下六個方面建議。

3.1 從“職責不清”到“分工明確”轉變，盡快明確村內道路主管部門

雖然村內道路等農村公共基礎設施建設管護的主體責任在地方，但考慮到我國現(xiàn)實國情，過去是靠犧牲農業(yè)農村來支持發(fā)展城市和工業(yè)，農村公共基礎設施歷史欠賬較多，目前仍較為薄弱，是經(jīng)濟社會發(fā)展的最突出短板。因此，在當前堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展、大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，中央應當承擔必要的責任，盡快明確村內道路建設的行政主管部門[9]，將村內道路建設納入國家統(tǒng)一規(guī)劃建設范圍，形成中央與地方共擔職權、分工負責的良好格局。

3.2 從“無序建設”到“科學規(guī)劃”轉變，制定全國農村道路建設專項規(guī)劃

將村內道路建設納入政府道路建設規(guī)劃范圍，制定全國性的農村道路建設專項規(guī)劃，指導農村道路建設發(fā)展。農村道路建設專項規(guī)劃要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略村莊調整布局相銜接，按照“因地制宜、科學規(guī)劃”的原則，充分考慮東、中、西部地區(qū)現(xiàn)有農村道路的基礎狀況與建設需求，并結合農村的區(qū)位特點、地形地貌、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素，統(tǒng)籌優(yōu)化農村道路整體建設布局，形成具有當?shù)靥厣?、與現(xiàn)實情況和未來發(fā)展相適應的農村道路建設路網(wǎng)。通過科學規(guī)劃，改變農村道路建設無序的狀態(tài)，解決農村道路斷頭路多、有路無橋、路寬橋窄等問題，使農村道路對內有合理的路網(wǎng)，對外與城市交通有效銜接。

3.3 從“重建輕管”到“建管并重”轉變，明確各級政府對農村道路管護的責任

明確各級財政投入農村公路養(yǎng)護的具體政策，制定中央、省、市、縣四級公共財政用于農村公路管護的投入標準。完善中央對地方轉移支付制度，加大中央對重點貧困地區(qū)的支持力度，將農村道路管理養(yǎng)護納入一般性轉移支付測算因素，解決農村道路失養(yǎng)問題。省市兩級政府要為縣級政府履行管護主體責任創(chuàng)造更加有利的環(huán)境，制定完善含金量更高的支持政策，加大管護補助資金籌集力度，將農村公路管理機構運行經(jīng)費和人員基本支出納入一般公共財政預算。按照“縣道縣管，鄉(xiāng)村道鄉(xiāng)村管”的原則，制定縣級政府及相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農村公路管護方面的權利和責任清單，提升農村道路管護水平、安全條件和路域環(huán)境。

3.4 從“政府主投”到“多方參與”轉變，吸引社會資本投資農村道路建設

農村道路建設資金缺口巨大，僅靠政府部門，尤其是縣級政府，很難全部承擔投入費用，應在“財政為主”的基礎上，健全投入機制，拓寬投資渠道，優(yōu)化投資環(huán)境，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。制定出臺社會資本投資農村公路等農村公共基礎設施建設的指導意見和實施細則，細化落實用地、環(huán)評等政策措施，積極引導鼓勵社會資本投資農村公路建設。鼓勵采取農村公路資源開發(fā)、金融支持、捐助、捐款等方式籌集農村公路建設資金。繼續(xù)通過實施“一事一議”財政獎補等政策，積極引導農民對農村道路建設投工投勞。

3.5 從“標準缺失”到“規(guī)范建設”轉變，提升農村道路整體建設質量

以農村公路建設標準為參考，制定村內道路建設標準和技術規(guī)范，從質量等級、路面寬度、路基厚度、路面材料等方面進行統(tǒng)一規(guī)范，確保村內道路建設質量和水平。提升農村道路建設等級，通村道路按照“安全、經(jīng)濟、適用、環(huán)保”的原則，采用四級公路技術標準建設，優(yōu)先采用水泥混凝土，對水文地質條件較好的段落可采用瀝青路面，對急彎陡坡等特殊路段以及高寒陰濕、牧區(qū)有特殊需要的地區(qū)，宜選用天然砂礫路面等結構形式；村內巷道硬化以改善群眾生產(chǎn)生活條件為目的，按照“宜寬則寬、宜窄則窄”的原則施工建設。改變農村道路“只有路，沒有牌”的狀況，嚴格施工驗收，配齊道路標識牌、減速帶、紅綠燈等配套設施，尤其是在急彎陡坡、臨水臨崖等危險路段，應嚴格按照相關規(guī)定，同步建設安全防護設施和警示標志，使農村道路成為農民群眾的安全路。

3.6 從“面上鋪開”到“深耕細作”轉變，重點加強農村道路薄弱環(huán)節(jié)建設

從區(qū)域上看，東部和發(fā)達地區(qū)的農村道路建設狀況比較好，工作重心應轉向中西部地區(qū)和偏遠貧困地區(qū)，為貧困地區(qū)農民群眾修好脫貧致富路；從范圍上看，通村的外部道路已比較完善，要將工作重心從村外轉向村內，重點建設村內街巷和機耕道，從主動脈向微細血管轉變；從內容上看，要從通路到通車通郵通商轉變，加快農村地區(qū)電商、物流、旅游等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使微細血管流通起來。