我國民航國際航權(quán)配置政策優(yōu)化建議

□ 中國民航科學(xué)技術(shù)研究院 劉 月 劉廣茜/文

國際航權(quán)具有“主權(quán)性”、“經(jīng)濟性”和“稀缺性”，是市場主體從事國際航空運輸服務(wù)的基本前提，也是提高國際航空競爭力的重要資源。如何合理高效分配現(xiàn)有航權(quán)，實現(xiàn)資源利用最大化是政府和企業(yè)共同關(guān)注的焦點問題。因此，國際航權(quán)配置機制設(shè)計的優(yōu)化，對于激發(fā)市場主體活力，提供高質(zhì)量的航空運輸服務(wù)，形成公平合理、有序競爭的國際航空運輸市場具有重要現(xiàn)實意義。同時，我國民航將進入發(fā)展階段轉(zhuǎn)換期、發(fā)展質(zhì)量提升期和發(fā)展格局拓展期的“三期疊加”階段，完善現(xiàn)有國際航權(quán)分配與使用機制，在政策上有效引導(dǎo)航空公司積極拓展國際市場、提高國際競爭力，加快構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，也是“十四五”時期和未來一段時期內(nèi)我國民航高質(zhì)量發(fā)展和新時代民航強國建設(shè)的內(nèi)在要求。

我國國際航權(quán)分配政策現(xiàn)狀及評價

（一）政策現(xiàn)狀

隨著我國國際航空運輸市場不斷開放，航空公司開辟國際航線的積極性高漲，國際航空樞紐初具規(guī)模，國內(nèi)航空公司的國際競爭力逐步增強。我國國際航空運輸發(fā)展環(huán)境的變化，要求有序擴大市場準入，進一步引入競爭。為適應(yīng)我國國際航空運輸發(fā)展進入新階段的需要，更加公平、公正、公開地配置國際航權(quán)資源，2018年，民航局制定了《國際航權(quán)資源配置與使用管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）。相比2009年民航局制定的《國際航權(quán)分配與使用管理暫行辦法》，該《辦法》條件明確、量化評定、程序清晰，最大限度減少自由裁量權(quán)，能夠更好適應(yīng)當前我國國際航空運輸發(fā)展新形勢，有利于更好建立科學(xué)合理的長效管理機制。

（二）政策評價

1.評價方法——模糊綜合評價法

（1）基本原理

模糊綜合評價借助模糊數(shù)學(xué)的一些概念，對實際的綜合評價問題提供評價，即模糊綜合評價以模糊數(shù)學(xué)為基礎(chǔ)，應(yīng)用模糊關(guān)系合成原理，將一些邊界不清、不易定量的因素定量化，進而進行綜合性評價的一種方法。

首先把一個具體的綜合評價問題提取出若干評價指標（影響因素），設(shè)置評語集；再分別確定各個指標的權(quán)重向量和權(quán)重判斷矩陣（模糊關(guān)系矩陣），將矩陣與指標權(quán)重向量進行模糊運算和歸一化，得到模糊綜合評價結(jié)果。

在確定模糊關(guān)系矩陣時，一般是由專家或與評價問題相關(guān)的專業(yè)人員依據(jù)評判等級對評價對象進行投票，然后統(tǒng)計票數(shù)結(jié)果。常用的模糊運算規(guī)則有主因素突出型和加權(quán)平均型，為綜合利用權(quán)重向量矩陣和權(quán)重判斷矩陣信息，本研究采用加權(quán)平均型運算規(guī)則。同時，本研究評語集設(shè)置為五種程度：較差、差、一般、好、較好。

（2）方法特點

方法優(yōu)點：一是通過精確的數(shù)字手段處理模糊的評價對象，使定性問題定量化，提高政策評估的準確性；二是評價結(jié)果是一個向量，不是一個點值，包含的信息比較豐富，既可以比較準確的刻畫被評價對象，又可以進一步加工，得到參考信息。

方法缺點：指標集個數(shù)較大時，在權(quán)重向量和為1的條件約束下，相對隸屬度權(quán)系數(shù)往往偏小，權(quán)重向量與模糊矩陣不匹配，結(jié)果會出現(xiàn)超模糊現(xiàn)象，分辨率差。由于本研究指標集個數(shù)較小（不超過6個因素），因此不會出現(xiàn)超模糊現(xiàn)象。

（3）評價思路

本研究采用模糊綜合評價法對我國國際航權(quán)分配政策的制定、實施和效果進行總體評價，從而提煉出當前我國國際航權(quán)分配政策存在的短板和問題，為后續(xù)完善政策發(fā)展思路提供決策參考。

為此，按照本研究的評價思路，本研究設(shè)計了用于模糊綜合評價的調(diào)查問卷。為提高問卷的有效率和評估的可信度，增加了被訪者的基本信息部分，包括身份（行業(yè)管理者、科研工作者、航司工作者、機場工作者、其他）、從業(yè)年限以及對調(diào)查內(nèi)容的了解程度等內(nèi)容。在具體分析中，本研究剔除從業(yè)年限為2年及以下、對調(diào)查內(nèi)容了解程度低和較低的樣本。

2.政策評價結(jié)果

從統(tǒng)計結(jié)果來看，《辦法》的制定、執(zhí)行和效果均較好。政策制定方面，較好地規(guī)范了航權(quán)資源配置與使用，適應(yīng)我國國際航空運輸發(fā)展環(huán)境變化；政策執(zhí)行方面，航權(quán)資源配置與使用規(guī)則公平、公開、公正，落實到位；政策效果方面，較好地提高了我國國際航空競爭力，促進了航空公司理性競爭、差異化經(jīng)營。

表1：《辦法》評估模糊關(guān)系矩陣

經(jīng)模糊運算，《辦法》評估量化綜合評價結(jié)果顯示，較好的隸屬度為0.475，綜合得分為4.242?？傮w而言，《辦法》較好。

表2：《辦法》量化總體評價

同時也應(yīng)該看到，現(xiàn)有國際航權(quán)分配政策在適應(yīng)我國國際航空運輸發(fā)展環(huán)境變化和政策執(zhí)行方面（航權(quán)資源配置與使用規(guī)則公平、公開、公正，落實到位）仍有提升空間。

國際航權(quán)分配經(jīng)驗借鑒

（一）澳大利亞

澳大利亞國際航空服務(wù)委員會負責(zé)分配航權(quán)給澳大利亞的航司以運營國際航線。國際航空服務(wù)委員會在分配航權(quán)時采用公共利益標準。在評估公共利益時，委員會將首先考慮澳大利亞承運人是否有足夠的能力獲得必要的許可以在該航線上運營并實施其申請。

此外，澳大利亞國際航空服務(wù)委員會還考慮航權(quán)分配所帶來的競爭利益，包括：需要澳大利亞的承運人能夠有效地與其他國家的承運人進行競爭；某條航線上的航空公司數(shù)量以及澳大利亞航空公司之間現(xiàn)有的運力分布情況；降低關(guān)稅、增加服務(wù)選擇和班次以及創(chuàng)新服務(wù)差異化的前景；航空公司打算為自己運營的飛機提供運力的程度。

該委員會還會考慮的其他公共利益包括消費者利益、貿(mào)易利益、民航產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及它認為相關(guān)的任何其他標準。

（二）新加坡

新加坡專門成立了航權(quán)委員會，新加坡航空航行(航空服務(wù)牌照)條例為航權(quán)委員會依據(jù)航空運輸協(xié)定（ASA）在考慮授予或更新定期航空服務(wù)牌照的申請時提供了一個可能考慮的廣泛事項清單。包括：航空公司的國籍，包括成立地點和對該航空公司擁有實質(zhì)性所有權(quán)和有效控制權(quán)的人員的國籍；航空公司的財力和維持充足、令人滿意、安全及效率的航空服務(wù)的能力；相關(guān)航權(quán)的可得性；該航空公司提出的航空服務(wù)的細節(jié)，如需要服務(wù)的城市和航線、飛機類型等十多項內(nèi)容。

（三）馬來西亞

根據(jù)第771號法案第66節(jié)規(guī)定，馬來西亞的航權(quán)管理和分配由馬來西亞航空委員會（MAVCOM）負責(zé)。在此過程中，MAVCOM可能會考慮以下相關(guān)因素：航空公司提供航空運輸服務(wù)的表現(xiàn)；對消費者、民航行業(yè)和公共利益的影響；將同一航線的航權(quán)分配給兩家或多家航空公司的好處；航空公司之間提供航空運輸服務(wù)的競爭。

馬來西亞航權(quán)分配過程適用于國內(nèi)和國際航權(quán)的分配。在收到馬來西亞航空公司關(guān)于特定航線的航權(quán)申請后，MAVCOM將通知所有其他馬來西亞航空公司。這些其他航空公司可以在指定期限內(nèi)提交競爭性投標，或提交反對意見、保留意見或陳述。在考慮所有相關(guān)因素和來自其他航空公司的反饋后，MAVCOM將決定上述航權(quán)的分配，成功的航空公司將獲得航權(quán)證書。

此外，MAVCOM會將航權(quán)分配的決定以及已生效航權(quán)摘要公布在其網(wǎng)站上。

（四）羅馬尼亞

羅馬尼亞有限的國際航權(quán)分配由羅馬尼亞交通部負責(zé)、由交通部的民用航空總局負責(zé)具體實施。羅馬尼亞交通部2007年第269號指令中明確了指定共同體承運人使用羅馬尼亞與非歐盟國家之間航權(quán)的相關(guān)條件。

在有限航權(quán)的航線上，競爭性的未使用航權(quán)申請須由民用航空總局按下列準則進行評估：滿足航空運輸需求(提供服務(wù)的班次和運力、直接或間接服務(wù)、營運天數(shù)等)；提供關(guān)于服務(wù)可持續(xù)性至少兩年的保證；擬開始運作的日期和期間；提供給消費者服務(wù)的可獲得性(票務(wù)銷售網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等)；關(guān)稅政策，包括票價；提供服務(wù)與現(xiàn)有航線網(wǎng)絡(luò)連接性(如有)；飛機在環(huán)境方面的表現(xiàn)，包括噪音污染。

同時，羅馬尼亞交通部還將在以下情況下撤銷已簽發(fā)的指定：承運人自指定之日起6個月內(nèi)未開始在該指定航線上經(jīng)營航空服務(wù)；航空服務(wù)中斷并在六個月內(nèi)未恢復(fù)，由于指定承運人無法控制的情況所致除外；其他國家的民航主管部門未向指定的承運人授予經(jīng)營授權(quán)，或撤銷該授權(quán)；該承運人已通知羅馬尼亞民航總局其打算停止營運有關(guān)航線；承運人未遵守其在航班班次、運力、運價、客票分配等方面作出的承諾；承運人一再拖欠羅馬尼亞機場或航空導(dǎo)航服務(wù)提供者費用。

政策建議

（一）完善航權(quán)配置機制設(shè)計，將市場與經(jīng)濟效益指標納入航權(quán)分配政策

在充分考慮消費者利益、樞紐導(dǎo)向、資源使用效率、企業(yè)表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，增加市場需求與經(jīng)濟效益維度的考量，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高航權(quán)利用的質(zhì)量、航線網(wǎng)絡(luò)的韌性和航司的國際市場競爭力。建議要求航空公司在申請有運力限制的遠程國際航線時，同時提交市場前景分析報告，對該航司在此航線上未來（如2年）的市場規(guī)模、競爭情況、盈利能力等進行綜合研判，并將此報告作為一項經(jīng)濟效益評價指標納入航權(quán)配置評判體系。此外，在現(xiàn)有國際航權(quán)配置政策定量評價基礎(chǔ)上，允許航司之間進行競爭性申請，或提交反對意見、保留意見或陳述，體現(xiàn)透明性和包容性。

（二）加強航權(quán)配置監(jiān)管力度，提高國際航權(quán)使用效率和航空公司運營品質(zhì)

完善關(guān)于航權(quán)的清理和監(jiān)測機制，動態(tài)監(jiān)控航空公司航權(quán)使用現(xiàn)狀，對利用不充分的航權(quán)予以快速收回。建議定期對已分配的二類遠程航線進行評估，并對照其申請時提交的市場前景分析報告，對于偏離預(yù)期目標一定程度（如50%以上）的航空公司，下一周期將其航權(quán)額度予以重新配置，該航空公司可根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略選擇是否再次參與競爭。對于二類非遠程航線，建議側(cè)重于航線運營品質(zhì)指標，如執(zhí)行率、正常率和客座率等。

（三）探討成立專門航權(quán)委員會，充分發(fā)揮航權(quán)配置在提升國際競爭力中的關(guān)鍵作用

航權(quán)委員會的主要職責(zé)在于國際航權(quán)的配置和管理，以優(yōu)化我國國際航線網(wǎng)絡(luò)布局和提高航司國際市場競爭力為主要目標，統(tǒng)籌公共利益、行業(yè)利益和公眾利益，加強對交通強國和新時代民航強國戰(zhàn)略的支撐作用和先導(dǎo)作用。建議以航權(quán)委員會為抓手，增強我國航權(quán)配置政策的制定、執(zhí)行和效果管控和對國際航空運輸發(fā)展環(huán)境變化的適應(yīng)性，及時掌握國際航空市場變動趨勢和航權(quán)資源供需結(jié)構(gòu)，注重前瞻性政策研究，強化市場引導(dǎo)和戰(zhàn)略功能。此外，還應(yīng)加強國際航權(quán)配置中對航司的經(jīng)濟監(jiān)管（如反壟斷）、以及對突發(fā)公共事件（如新冠肺炎疫情）情形下臨時性航權(quán)安排的管理。