公安情報(bào)指揮中心的建設(shè)創(chuàng)新和改革方向

虞喬木，秦立強(qiáng)

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

公安情報(bào)指揮中心是公安機(jī)關(guān)“大部制”改革所成立的新機(jī)構(gòu)，是基于“情指行”一體化改革，實(shí)現(xiàn)各單位整體供應(yīng)、整體聯(lián)動、整體作戰(zhàn)的新型警務(wù)實(shí)戰(zhàn)運(yùn)行中樞。公安情指中心的成立適應(yīng)新發(fā)展階段的要求，是構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)體系的重要組成部分，同時(shí)完善公安情指中心組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也是全面深化公安改革的重要內(nèi)容。

一、情報(bào)、指揮中心的建設(shè)和發(fā)展概況

（一）公安情報(bào)中心改革變化

我國公安情報(bào)工作以情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略為核心，通過信息化建設(shè)加強(qiáng)情報(bào)搜集和處理能力，一般來說可以分為四個(gè)階段：一是各警種獨(dú)自設(shè)立情報(bào)部門階段。上世紀(jì)50 年代到60 年代，公安部有關(guān)業(yè)務(wù)局和研究所均設(shè)立了情報(bào)資料室。1986 年1 月10 日，公安部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)刑事情報(bào)資料工作的通知》，明確了公安機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)的原則。二是信息化階段。1994 年5 月成立全國犯罪情報(bào)中心（下文簡稱CCIC），并且建設(shè)、使用CCIC 系統(tǒng)。1998 年，公安部提出建設(shè)“金盾工程”，第二年開始啟動一期工程，并于2005 年完成。三是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)階段。2005 年6 月，公安部國際合作局在杭州舉辦“情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)”國際論壇，標(biāo)志著我國開始推廣情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論，之后各地公安機(jī)關(guān)以情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)為索引，探索在公安機(jī)關(guān)設(shè)立一個(gè)集所有警種信息于一體的綜合情報(bào)部門——公安綜合情報(bào)平臺。2013 年，公安部情報(bào)信息中心正式成為公安部序列局。四是大數(shù)據(jù)平臺階段。2018 年1 月，公安部在全國公安廳（局）長會議上正式提出“深入推進(jìn)公安大數(shù)據(jù)建設(shè)應(yīng)用”，決定確立和實(shí)施“大數(shù)據(jù)”戰(zhàn)略。

（二）公安指揮中心改革變化

公安指揮中心在上世紀(jì)80 年代左右開始建立，是公安機(jī)關(guān)為完善快速反應(yīng)機(jī)制，預(yù)防和處置改革開放以來激增的各類嚴(yán)重暴力犯罪案件而設(shè)立的新型警務(wù)指揮機(jī)構(gòu)。我國公安指揮中心從公安部提出建立到如今歷經(jīng)四個(gè)階段：第一階段是成立公安指揮中心階段。在指揮中心成立以前，公安機(jī)關(guān)指揮機(jī)構(gòu)采用以機(jī)關(guān)人員大輪班的方式運(yùn)轉(zhuǎn)，即公安值班室，其僅僅負(fù)責(zé)值班、接傳電話、處理一般事宜等，不安排專職從事指揮工作的人員。1988 年6 月，公安部決定取消公安值班室的工作模式，成立公安指揮中心。第二階段是建立動態(tài)化的快速反應(yīng)機(jī)制。1998 年，公安部對接警、受理、處警等工作流程進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化規(guī)定，縱向推進(jìn)110 報(bào)警服務(wù)平臺規(guī)范化建設(shè)，形成“接報(bào)警—指揮調(diào)度—迅速出警”的快速反應(yīng)機(jī)制。第三階段是扁平化和可視化階段。2004 年，公安部要求各地公安指揮中心充分利用“金盾工程”建設(shè)所帶來的信息及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建成一個(gè)集公安信息、控制、通信和指揮于一體的綜合智能管理輔助系統(tǒng)，促進(jìn)公安指揮中心扁平化、可視化、規(guī)范化建設(shè)。到2017 年底，憑借“金盾工程”一期和二期的順利竣工，我國公安指揮中心已基本形成“橫向到邊、縱向到底”的公安現(xiàn)代信息化工作體系。第四階段是智能化階段。2019 年12 月27日召開的全國公安科技信息化暨大數(shù)據(jù)智能化建設(shè)工作會議指出，“把大數(shù)據(jù)智能化建設(shè)作為科技興警的重要抓手”“加快推進(jìn)公安大數(shù)據(jù)智能化建設(shè)和應(yīng)用”“著力構(gòu)建公安大數(shù)據(jù)智能應(yīng)用新生態(tài)”。

（三）情指中心的新發(fā)展

2019 年8 月13 日召開的全國公安情報(bào)指揮工作會議指出，“大力推進(jìn)情報(bào)、指揮、行動一體化建設(shè)，加快構(gòu)建統(tǒng)一高效權(quán)威的情報(bào)指揮體系”。2019 年機(jī)構(gòu)改革中，公安部撤銷情報(bào)中心和指揮中心，深入推進(jìn)數(shù)據(jù)匯聚和融合共享，設(shè)立公安情報(bào)指揮中心，旨在將情報(bào)、指揮、行動三者借助大數(shù)據(jù)、可視化、扁平化等信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)三種警務(wù)活動一體化和智能化。情指中心的建設(shè)進(jìn)一步提升公安機(jī)關(guān)應(yīng)對重大突發(fā)危機(jī)事件的能力，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)應(yīng)急處置、預(yù)案、保障體系建設(shè)，推進(jìn)公安大數(shù)據(jù)智能化建設(shè)，健全情報(bào)、指揮、行動一體化的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

二、“情指行”一體化理論創(chuàng)新

“情指行”一體化是指公安情報(bào)、指揮和行動整體運(yùn)行、整體供給、整體作戰(zhàn)，以大數(shù)據(jù)為情報(bào)引領(lǐng)、以信息化為技術(shù)支撐、以智能化為效果導(dǎo)向，將傳情報(bào)、指揮、行動三者職能轉(zhuǎn)變?yōu)榫瘎?wù)活動的不同階段發(fā)展歷程，使得警務(wù)流程完整、科學(xué)、流暢，并聚焦于公安情報(bào)指揮中心的一體化警務(wù)模式，也是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略的最新理論研究成果。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式的改革還在進(jìn)行中，對該模式的傳統(tǒng)理解強(qiáng)調(diào)情報(bào)在警務(wù)活動中的引領(lǐng)作用，即預(yù)知于前、防范于先[1]。但是，這種理解方式夸大了情報(bào)與警務(wù)活動（即指揮和行動）之間的縫隙，僅突出了情報(bào)的核心地位，忽視指揮和行動在警務(wù)活動中與情報(bào)工作的整體性和聯(lián)動性。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的本質(zhì)是以情報(bào)為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)情報(bào)、指揮、行動整體性互聯(lián)互動，共享實(shí)時(shí)資源的警務(wù)模式。由于信息化水平不斷提高，整合情報(bào)、指揮和行動以實(shí)現(xiàn)高度融合的一體化警務(wù)模式成為可能，“情指行”一體化理論便應(yīng)運(yùn)而生。但是，“情指行”一體化在理論方面的研究尚存不足，本文擬從管理流、業(yè)務(wù)流、數(shù)據(jù)流入手，豐富“情指行”一體化理論的內(nèi)涵。

（一）管理流：機(jī)構(gòu)整合一體化

整體治理理論是在對新公共理論引起的碎片化、部門與裂解進(jìn)行反思和探討的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。其代表人物?？怂拐J(rèn)為，政府職能碎片化是無法構(gòu)建整體性政府的根本原因。他提出要構(gòu)建整體性政府以代替功能性政府，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府組織間的協(xié)調(diào)、合作與整合，即通過橫向協(xié)同整合公共部門的主要職能，解決跨政府跨部門合作的問題。[2]

“情指行”一體化首先需要解決情報(bào)部門和指揮部門的工作專業(yè)化問題，即不同部門警種之間的縱向管理和橫向協(xié)作問題。在大部制改革的引領(lǐng)下，公安情報(bào)指揮中心為實(shí)現(xiàn)“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”戰(zhàn)略，將原本情報(bào)中心和指揮中心在組織架構(gòu)上融為一體，變成一個(gè)大部門，因而帶來情報(bào)部門和指揮部門的橫向協(xié)作以及市、縣（區(qū)）兩級機(jī)構(gòu)之間的縱向管理問題。整體性治理理論重點(diǎn)解決警種專業(yè)化所帶來的部門碎片化問題[3]。公安情報(bào)指揮中心應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)工作專業(yè)化為重點(diǎn)，將治理重點(diǎn)從“公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)職能劃分”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬劢咕閼?yīng)急處置”，將公安機(jī)關(guān)縱向部門工作對接、橫向警種業(yè)務(wù)銜接、警務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用進(jìn)行整體性和合作性整合，實(shí)現(xiàn)以警情研判、警務(wù)需求為基礎(chǔ)，情指融合的多警種一體化聯(lián)動。

（二）業(yè)務(wù)流：分工協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)化

模塊化理論起源于模塊化設(shè)計(jì)，是指對產(chǎn)品按照一定的規(guī)則進(jìn)行拆解，劃分并設(shè)計(jì)出一系列具有相同接口的半自律性功能模塊，并且根據(jù)不同用戶特別要求，對這些模塊進(jìn)行特定的選擇和組合，以構(gòu)成不同功能或功能相近但性能、規(guī)格不同的定制化產(chǎn)品。[4]對于作戰(zhàn)領(lǐng)域模塊化理論而言，就是將作戰(zhàn)單位比作多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化“模塊”，每一個(gè)“模塊”自身也是由更小“模塊”所構(gòu)成的系統(tǒng)。這些模塊都是相對獨(dú)立的，均能完成一定功能。模塊化理論就是通過對各種作戰(zhàn)要素的優(yōu)化重組和作用機(jī)理的科學(xué)運(yùn)籌，實(shí)現(xiàn)人與裝備有機(jī)集合、裝備與裝備高度融合、平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)順暢銜接、使信息力、打擊力、機(jī)動力和保障力融為一體，促進(jìn)戰(zhàn)斗力非線性倍增。[5]

公安機(jī)關(guān)各實(shí)戰(zhàn)部門在協(xié)同配合等方面標(biāo)準(zhǔn)不同，即不同警種崗位人員之間存在橫向分工協(xié)作關(guān)系的不統(tǒng)一。優(yōu)化警力配置的關(guān)鍵是破解部門之間的協(xié)同配合問題。[6]模塊化警種配置按照“基因”式遺傳、復(fù)制進(jìn)行演進(jìn)，通過高度“柔性”生產(chǎn)與協(xié)調(diào)，能夠打破科層制條件并在深度分工的部門警種基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)組織間的松散耦合。實(shí)戰(zhàn)警力配置以模塊化組織為基礎(chǔ)，以整體為單位，不只局限于某個(gè)單一警種內(nèi)部，而是以整個(gè)組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)來構(gòu)建情報(bào)流互換和指揮作戰(zhàn)體系鏈接。將各部門警種按照警務(wù)工作職能進(jìn)行劃分，使得各警種成為小而多的標(biāo)準(zhǔn)化模塊，各模塊界面留有統(tǒng)一接口，在事發(fā)現(xiàn)場“即插即用”，因而各警種內(nèi)部以及相互之間都應(yīng)當(dāng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化對接流程和工作方式。無論是同一警種內(nèi)部不同模塊銜接或者是其他不同警種模塊對接，都需要共同遵守一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）數(shù)據(jù)流：流程再造一體化

業(yè)務(wù)流程再造理論（BPR）以客戶需求和滿意度為目標(biāo)，通過改造企業(yè)的業(yè)務(wù)流程，借助制造、信息以及管理等先進(jìn)技術(shù)，重塑職能和功能集成，建立全新的過程型組織結(jié)構(gòu)。[7]

公安情指中心目前運(yùn)行的機(jī)制流程是在科層結(jié)構(gòu)框架下創(chuàng)設(shè)的，與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作不相適應(yīng)。應(yīng)調(diào)整情報(bào)、指揮、實(shí)戰(zhàn)警種不同崗位之間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的分工協(xié)作關(guān)系，通過警務(wù)流程信息化實(shí)現(xiàn)“情指行”一體化。業(yè)務(wù)流程再造不是對勞動分工理論的單純否定，而是在強(qiáng)調(diào)彼此分工協(xié)作基礎(chǔ)上突出整體性，并通過強(qiáng)有力的信息技術(shù)支撐再造警務(wù)流程。[8]塑造公安大數(shù)據(jù)信息傳輸平臺，以解決網(wǎng)上網(wǎng)下辦公辦案的重復(fù)勞動問題為抓手，按照相近原則進(jìn)行流程融合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流和管理流的“三流”互融互通。

三、我國公安情指中心建設(shè)現(xiàn)狀

（一）昆明市公安局：“情指行督”一體化

昆明市公安局于2018 年5 月開啟的新一輪巡邏防控勤務(wù)改革取得良好成效，其以“防風(fēng)險(xiǎn)、提質(zhì)效、建規(guī)范”為總體目標(biāo)，以“接警、調(diào)警、出警、處警”為重點(diǎn)環(huán)節(jié)，以“情報(bào)導(dǎo)勤、專業(yè)調(diào)勤、規(guī)范執(zhí)勤、全程督勤”為主要內(nèi)容，運(yùn)行“情指行督”一體化實(shí)戰(zhàn)警務(wù)機(jī)制。在情報(bào)導(dǎo)勤方面：市局巡邏防控指揮中心與市局情指中心合署辦公，實(shí)現(xiàn)雙中心同步運(yùn)行，由情指中心掌控全市警情態(tài)勢、規(guī)律特點(diǎn)并形成情報(bào)指令，由巡邏防控中心根據(jù)情報(bào)指令及時(shí)、科學(xué)調(diào)整街面警力部署。在專業(yè)調(diào)勤方面：市、縣兩級情指中心和派出所勤務(wù)指揮室按照“警種入住、合署辦公、按需設(shè)崗”的原則，主戰(zhàn)警種全面進(jìn)駐，實(shí)現(xiàn)一鍵下達(dá)、秒級響應(yīng)。在規(guī)范執(zhí)勤方面：制定《“情指行督”機(jī)制警情處置流程指引》，落實(shí)首接首問、點(diǎn)名查勤和警情“日清日結(jié)”，市、縣兩級情指中心以及派出所勤務(wù)指揮室能夠?qū)崟r(shí)看到街面所有警力位置，對執(zhí)勤民警勤務(wù)軌跡、履職情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管。在全程督勤方面：建立“機(jī)制+科技”和“內(nèi)部考核+群眾評價(jià)”監(jiān)督新模式，推行勤務(wù)督檢整改通知單、提示單和整改單的“三單制”考核方法，通過工作回訪、警務(wù)評議等方式，對警情錄入、調(diào)警、簽收、反饋等重點(diǎn)警務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對上級指令、情報(bào)預(yù)警和突發(fā)重大敏感事件的督辦落實(shí)，形成嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)機(jī)制。

（二）大冶市公安局：“情指行輿”一體化

湖北省大冶市公安局根據(jù)湖北省公安廳、黃石市公安局的統(tǒng)一安排，于2021 年2 月1 日正式啟動“情指勤輿”一體化合成作戰(zhàn)模式。該模式突出公安機(jī)關(guān)對網(wǎng)絡(luò)輿情的掌控，通過完善“研判、交接、辦案、督查、結(jié)案”的閉環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)工作流程，創(chuàng)新警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)維穩(wěn)、精準(zhǔn)防控、精準(zhǔn)打擊。此外，情指勤輿一體化合成作戰(zhàn)專班瞄準(zhǔn)“智慧大腦”的工作定位，統(tǒng)籌公安機(jī)關(guān)警務(wù)資源整體化運(yùn)作、一體化供應(yīng)。根據(jù)“一室三組”的整體架構(gòu)，開展制定相配套的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制；明確警務(wù)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以情報(bào)為引領(lǐng)，切實(shí)履行打擊和維穩(wěn)職能，為“情指行”一體化改革提供創(chuàng)新路徑。

公安情指中心合成作戰(zhàn)專班實(shí)行“常態(tài)模式、敏感節(jié)點(diǎn)模式、突發(fā)緊急模式”三種模式。常態(tài)模式是一般模式，由專班常駐民警和協(xié)警開展日常情報(bào)分析、研判，警務(wù)指令的發(fā)送，督察反饋等工作。敏感節(jié)點(diǎn)模式是在重要節(jié)日或者重大安?；顒拥葧r(shí)間點(diǎn)啟動，屬于“情指勤輿”一體化作戰(zhàn)的高級階段。突發(fā)緊急事態(tài)模式則是所在轄區(qū)發(fā)生重大社會安全警情、自然災(zāi)害、疾病疫情等時(shí)候啟動。此時(shí)，“情指勤輿”一體化合成作戰(zhàn)專班升級成為應(yīng)急綜合指揮部。大冶市公安局根據(jù)“研、交、辦、督、結(jié)”的警務(wù)工作流程，改進(jìn)情指中心配套工作機(jī)制，進(jìn)一步完善“情指勤輿”一體化合成作戰(zhàn)體系，大幅度提升情報(bào)研判和指揮調(diào)度的精準(zhǔn)性，加強(qiáng)對輿情的引導(dǎo)，推動警務(wù)聯(lián)動一體化、高效化、現(xiàn)代化。

（三）紹興市公安局：大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的現(xiàn)代警務(wù)模式

近年來，浙江省紹興市公安局根據(jù)“情指行”一體化“三合六全”工作體系要求，構(gòu)建“情指行”“1+6+6+X”的合成作戰(zhàn)體系，形成以大數(shù)據(jù)為驅(qū)動的現(xiàn)代警務(wù)模式。該模式以市公安“情指行”中心為“大腦”，將大部門大警種制和基層網(wǎng)格化警力分別比作合成作戰(zhàn)體系的“驅(qū)干”和“手腳”。公安“情指行”中心下設(shè)反詐、輿情、偵查、維穩(wěn)防控、督察（民意感知）、反恐等“6”中心，搭建多維應(yīng)用、指揮調(diào)度、合成作戰(zhàn)、監(jiān)督評價(jià)、智能研判、門戶集成等“6”大板塊以及交管中心“X”（交管中心根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求設(shè)立）。此外，還在全市共94 個(gè)派出所建立綜合指揮室，從而打造市、縣、所三級“大腦”，形成從上到下的完整指揮鏈。全市所有派出所與市局“情指行”中心全天候視頻連線，各派出所的警情都會集中匯聚至情指中心，借助中心各專業(yè)警種開展在線服務(wù)、技術(shù)支撐、快速處置的警務(wù)工作。各警種和派出所根據(jù)“誰需要、誰發(fā)起、誰負(fù)責(zé)”的原則提交服務(wù)支撐請求，實(shí)現(xiàn)“一點(diǎn)發(fā)起、全網(wǎng)響應(yīng)、全局支撐”，“情指行”中心會對該請求展開即時(shí)響應(yīng)、研判以及反饋，而針對大案、要案、專案則會組織專班團(tuán)隊(duì)持續(xù)跟進(jìn)支撐。2019 年以來，紹興市縣兩級“情指行”中心累計(jì)收集情報(bào)27241 條，支撐合成作戰(zhàn)51493 起，有力地推進(jìn)市域治理的現(xiàn)代化，為公安“情指行”一體化改革提供了參考。

（四）比較總結(jié)與問題分析

1.比較總結(jié)

從整體框架看，昆明市公安局將市局巡邏防控指揮中心與市局情指中心合署辦公，情指中心和巡邏防控中心兩條線，前者負(fù)責(zé)情報(bào)分析、警情研判，后者負(fù)責(zé)警力調(diào)控、街面布警。大冶市公安局則是在情指中心的基礎(chǔ)上成立“情指行輿”合成作戰(zhàn)體系建設(shè)工作指揮部，由局長擔(dān)任指揮長，指揮部下設(shè)辦公室，由情指中心主任擔(dān)任該辦公室副主任，并負(fù)責(zé)日常警務(wù)工作。該方式巧妙地將“情指行輿”內(nèi)嵌在情指中心中，高效疊加職能，提升了警力使用效率。紹興市公安局以情指中心為“公安大腦”、大實(shí)戰(zhàn)警種為“軀干”、基層網(wǎng)格化警力為“手腳”，構(gòu)建起“1+6+6+X”的“情指行”一體化新型合成作戰(zhàn)體系。該體系通過6 個(gè)中心、6 大板塊、交管中心以及基層指揮室打造“市、縣、所”三級完整指揮鏈。

從技術(shù)支撐看，昆明市公安局通過市、縣兩級情指中心以及派出所勤務(wù)指揮室，能夠?qū)崟r(shí)看到街面所有警力位置，對執(zhí)行勤務(wù)的民警履職情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)督察問責(zé)機(jī)制。大冶市公安局通過情指中心“智慧大腦”對網(wǎng)絡(luò)輿情實(shí)時(shí)監(jiān)控，運(yùn)行“研、交、辦、督、結(jié)”的警務(wù)流程，精準(zhǔn)維穩(wěn)、精準(zhǔn)防控、精準(zhǔn)打擊。紹興市公安局以大數(shù)據(jù)為牽引，將所有派出所全天候視頻連線情指中心，并且把警情都匯聚到“情指行”中心，根據(jù)“誰需要、誰發(fā)起、誰負(fù)責(zé)”的原則向情指中心提交服務(wù)支撐請求，而多警種合成作戰(zhàn)中心則提供在線服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一點(diǎn)發(fā)起、全網(wǎng)響應(yīng)、全局支撐”。

從運(yùn)行機(jī)制看，昆明市公安局“情指行督”一體化在“情指行”一體化的基礎(chǔ)上突出對警務(wù)行動的反饋，建立一套從情報(bào)出發(fā)、扁平調(diào)度、警種行動、全程督勤的閉環(huán)運(yùn)行勤務(wù)機(jī)制，有效推進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化、制度化、透明化。大冶市公安局從網(wǎng)絡(luò)輿情入手，通過常態(tài)模式、敏感節(jié)點(diǎn)模式以及突擊緊急模式，強(qiáng)調(diào)輿情在公安治理現(xiàn)代化中的作用，將“情指行”與“輿情”一體化治理，符合現(xiàn)代社會的治理要求，能夠快速、及時(shí)找到社會的“氣壓閥”和警民糾紛問題的癥結(jié)，對癥下藥，合理高效。紹興市公安局通過“情指行”中心這“一點(diǎn)”發(fā)起，“驅(qū)干”和“手腳”立即相呼應(yīng)，能夠有效整合全部精英警力，集中突破。

2.問題分析

（1）大水漫灌式的情報(bào)推送機(jī)制

目前各公安機(jī)關(guān)情指中心情報(bào)部門所普遍采用的“推送式情報(bào)機(jī)制”對高層公安情報(bào)部門的勝任力要求非常高，這種模式所展現(xiàn)的是“大水漫灌”式的情報(bào)推送服務(wù)。根據(jù)調(diào)研情況，情指中心的情報(bào)工作機(jī)制仍處于科層制搭建的構(gòu)架，情報(bào)擁有者主要是高層情報(bào)部門，靠向下傳遞情報(bào)以滿足下級的情報(bào)需求。這種機(jī)械的“推送式”情報(bào)分發(fā)對高層情報(bào)部門的勝任力要求非常高，有的地方1年要向派出所推送黃色預(yù)警指令上萬條，而根據(jù)預(yù)警指令的實(shí)際抓獲率僅為1%左右，由此導(dǎo)致的結(jié)果就是普遍“大水漫灌”式的情報(bào)推送服務(wù)。另外，有大量情報(bào)需求的用戶由于缺乏完備的情報(bào)搜集和分析能力，以至于在現(xiàn)實(shí)條件下不能充分滿足警務(wù)實(shí)戰(zhàn)的情報(bào)需求。一邊是信息轟炸導(dǎo)致的情報(bào)爆炸，而另一邊則是情報(bào)匱乏，實(shí)踐中情指中心的建設(shè)也沒有消除這種矛盾。

（2）上下層級之間職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象突出

“職責(zé)同構(gòu)是指不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。”[9]公安機(jī)關(guān)作為政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，上級公安機(jī)關(guān)和下級公安機(jī)關(guān)在情報(bào)指揮中心、各警種支隊(duì)、大隊(duì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分方面高度相似，即上級公安機(jī)關(guān)部門和下級公安機(jī)關(guān)部門都在管理相同的事。這種“上下對口、職責(zé)不明”的縱向結(jié)構(gòu)模式仿照政府機(jī)構(gòu)設(shè)立，但公安機(jī)關(guān)的職能與官僚體制下運(yùn)行的政府職能不同。其不僅是行政機(jī)關(guān)，更是一支具有武裝性的暴力機(jī)關(guān)，肩負(fù)著保衛(wèi)國家安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要職責(zé)。“上下歸口”的行政結(jié)構(gòu)適合日常警務(wù)運(yùn)作下的公安部門，不適合實(shí)戰(zhàn)機(jī)關(guān)發(fā)揮其整體效能，造成指揮中心職能弱化[10]、行政效率低下以及實(shí)戰(zhàn)能力弱等問題。

（3）各部門警種、各所最大可調(diào)度警力及裝備明細(xì)不清

最大可調(diào)度警力是指各單位在應(yīng)急警務(wù)狀態(tài)下保證本部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)且可供調(diào)度的最大警察數(shù)量。與最大可調(diào)度警力相匹配的是一般警用裝備和特種警用裝備。各情指中心對本市公安局、各區(qū)（縣）公安分局、派出所具體能夠響應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)急調(diào)度的最大警力數(shù)量以及能夠提供的最多裝備數(shù)量均是模糊不清，對突發(fā)事件發(fā)生時(shí)各專業(yè)力量、各派出所具體多少警力在崗或備勤的警力數(shù)量不明確，因而在應(yīng)急警務(wù)下指揮者展開警力調(diào)度時(shí)還需要詢問各單位能夠提供多少警力和裝備，然后再發(fā)出指令，既浪費(fèi)出警時(shí)間，也缺少對本次需共調(diào)度多少警力、還剩多少后備警力的總謀劃，嚴(yán)重影響指揮者在面對重大突發(fā)事件時(shí)發(fā)出指令的效率以及對整體事態(tài)控制力的把握。

（4）業(yè)務(wù)部門之間存在情報(bào)壁壘，信息共享機(jī)制不健全

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公安情指中心雖然匯聚絕大多數(shù)情報(bào)，但情指中心和業(yè)務(wù)部門、各業(yè)務(wù)部門之間仍舊使用不同的警務(wù)情報(bào)研判系統(tǒng)、不同的情報(bào)采集機(jī)制以及業(yè)務(wù)工作規(guī)范。因此，各部門之間想要調(diào)用互相的數(shù)據(jù)仍舊非常困難，并且對信息聯(lián)動的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系也沒有明確、系統(tǒng)的規(guī)定。西藏“3

1·4”事件、新疆“7·5”事件等都表明，在突發(fā)事件發(fā)生以前，恐怖襲擊信息零碎地分散在各部門警種的情報(bào)系統(tǒng)，由于缺乏有效的信息共享機(jī)制，研判部門難以整合情報(bào)綜合分析，導(dǎo)致案件發(fā)生。

四、情指中心一體化改革方向及對策建議

（一）改革方向

1.精準(zhǔn)化的情報(bào)工作

情報(bào)推送工作是公安情指中心的重要工作內(nèi)容之一。“推”是指情報(bào)高層人員將滿足下級警務(wù)需求的相關(guān)情報(bào)向其傳遞，“拉”是指警務(wù)實(shí)戰(zhàn)人員根據(jù)需求從情報(bào)庫中提取相關(guān)信息。采取“推”和“拉”并行的控制原則，加入“拉”這一新元素，在高層指揮機(jī)構(gòu)主動分發(fā)情報(bào)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)下級行動部門利用內(nèi)部信息互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)獲取情報(bào)的能力，破解上層情報(bào)過多、下層無有效情報(bào)的困境，實(shí)現(xiàn)情報(bào)傳遞的精準(zhǔn)銜接，打破不同警種信息壁壘，提升警務(wù)作戰(zhàn)效能。

2.扁平化的指揮調(diào)度

改變傳統(tǒng)市局公安情指中心、縣局（區(qū)分局）情指中心、派出所情報(bào)指揮室三級指揮結(jié)構(gòu)，通過信息化使其網(wǎng)狀化分布，處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下的同一層面。根據(jù)警情三級同時(shí)獲悉、共同研判，并由市局情報(bào)指揮中心直接下達(dá)指令，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對點(diǎn)”地指揮調(diào)度街面一線警力到達(dá)案（事）發(fā)現(xiàn)場，對警情作出快速反應(yīng)。

此外，公安情指中心作為公安機(jī)關(guān)指揮大腦，通過內(nèi)設(shè)接警平臺和智能輔助綜合集成研討廳，突顯公安大數(shù)據(jù)治理能力，集智能化警情研判、智能化輔助決策、智能化用警布警、智能化資源保障于一體，實(shí)現(xiàn)公安情指中心警務(wù)機(jī)制一體化扁平運(yùn)作。

3.專業(yè)化的合成作戰(zhàn)

重塑警務(wù)組織形態(tài)和流程形態(tài)，破除傳統(tǒng)的通過部門警種的機(jī)構(gòu)人員整合進(jìn)行職能整合的路徑依賴，著力在“部門警種專業(yè)管理+數(shù)據(jù)平臺職能整合+實(shí)戰(zhàn)資源一體運(yùn)作”思路框架下，創(chuàng)新公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)中心建設(shè)。合理設(shè)置部門警種，解決機(jī)構(gòu)職能的專業(yè)分工問題，提高專業(yè)化水平；建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺，解決部門警種的合作聯(lián)動問題，實(shí)現(xiàn)警務(wù)資源整體供給、一體化運(yùn)作。

4.實(shí)戰(zhàn)化的警力配置

公安機(jī)關(guān)在設(shè)置部門警種的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作崗位職責(zé)，按照應(yīng)急勤務(wù)工作的職能功能歸屬，再將各部門警種人員進(jìn)行最小作戰(zhàn)單元的模塊化組合，開展應(yīng)急勤務(wù)的培訓(xùn)、訓(xùn)練和演練，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，自行建設(shè)，雙向?qū)樱綉?zhàn)一體。

5.規(guī)范化的勤務(wù)行動

依托公安情報(bào)指揮中心職能輔助調(diào)度平臺，完善警力快速調(diào)度機(jī)制和現(xiàn)場統(tǒng)一指揮機(jī)制，明確現(xiàn)場案發(fā)地公安局分管副局長、主要警隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)為主要指揮者，明確現(xiàn)場指揮員與處置模塊之間的主從指揮關(guān)系、各警務(wù)模塊之間的主從制約關(guān)系，建構(gòu)一套職責(zé)分工明確、協(xié)作配合統(tǒng)一、行動處置規(guī)范的完整、系統(tǒng)的勤務(wù)行動規(guī)則。

（二）對策建議

1.打造推拉并行的情報(bào)工作機(jī)制

借助互聯(lián)網(wǎng)的信息技術(shù)，建立信息情報(bào)等級制度，大幅共享基礎(chǔ)性信息，整合社會各界的信息數(shù)據(jù)流，實(shí)現(xiàn)信息情報(bào)用戶、信息情報(bào)整合研判分析平臺、決策指揮三者的互拉、互聯(lián)、互通。建立情報(bào)應(yīng)用綜合信息大平臺，構(gòu)建基礎(chǔ)信息資源層—情報(bào)信息匯集整合層—情報(bào)信息分析研判層—情報(bào)信息應(yīng)用層的情報(bào)工作機(jī)制（見圖1）。在情報(bào)信息應(yīng)用層面，實(shí)行分級分類式推送，對標(biāo)注為一般信息的普遍推送，對預(yù)警信息采取“滴灌式”準(zhǔn)確推送，而對特殊警情信息“訂制式”推送，通過多樣的推送方式為實(shí)戰(zhàn)一線服務(wù)。試行通過職權(quán)授權(quán)機(jī)制查詢所需信息，以一般授權(quán)、精確授權(quán)、特殊需要特殊授權(quán)三種方式對公安機(jī)關(guān)各部門警種的民警信息查詢權(quán)限進(jìn)行分類授權(quán)，各取所需，使得需要的人擁有“恰當(dāng)范圍內(nèi)”需要的信息。另外，對于警務(wù)秘密、敏感信息的獲取則采取“一事一授權(quán)”等較為謹(jǐn)慎的方式進(jìn)行授權(quán)應(yīng)用。采取專業(yè)化的獲取方式，把保密級別較高的信息有限度地納入公安大數(shù)據(jù)平臺管理，根據(jù)相關(guān)警種“只查相互關(guān)系、不查具體內(nèi)容”的信息授予原則進(jìn)行授權(quán)，實(shí)現(xiàn)底層基礎(chǔ)數(shù)據(jù)打通、上層機(jī)密信息隔離，達(dá)成公安業(yè)務(wù)縱深化，情報(bào)管理扁平化的目的。

圖1 精準(zhǔn)化情報(bào)工作機(jī)制

2.構(gòu)建“情指行”一體的警務(wù)模式

重塑警務(wù)組織形態(tài)和流程形態(tài)，在“部門警種專業(yè)管理+數(shù)據(jù)平臺職能整合+實(shí)戰(zhàn)資源一體運(yùn)作”思路框架下，按照“省廳主責(zé)、市縣主戰(zhàn)”的原則，借助公安大數(shù)據(jù)平臺和指揮自動化系統(tǒng)，打破職責(zé)同構(gòu)，構(gòu)建職能科學(xué)、事權(quán)清晰、指揮順暢、處置高效的一體化警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，在縱向上取消“市局—分局—派出所”的三級傳遞等級制度，改變?yōu)椤笆芯帧稹倍蛹壷?，將分局和縣局的各專業(yè)警種和派出所警力統(tǒng)一劃分至警署編制下，通過嚴(yán)格考核選拔出少數(shù)精英警種專家（不包括特警等體力、身體素質(zhì)方面的專業(yè)力量，這里主要指技術(shù)型專家，不具有行政級別）至市局專家組（見圖2）。明確市局負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)、人事、后勤、宣傳、情報(bào)整合等綜合性和非實(shí)戰(zhàn)性工作；警署不再具有對外宣傳、人事等職能，主要負(fù)責(zé)出警、偵查、破案、巡邏、情報(bào)收集等警務(wù)實(shí)戰(zhàn)工作。橫向上，市局設(shè)立情報(bào)指揮中心（智能情報(bào)研討廳、指揮中心、接警平臺）、綜合管理部門（辦公室、公共關(guān)系室、督察部門、后勤部門、人事部門）和專家指導(dǎo)組（各警種主要負(fù)責(zé)人、精英和專家組成人數(shù)精簡、專業(yè)集成的決策部門），并且分別對應(yīng)常務(wù)副局長和其他副局長分管；警署對原來縣局、分局和派出所的人員進(jìn)行重新整合，設(shè)立治安巡防、情報(bào)偵查、社區(qū)協(xié)調(diào)。

圖2 日常警務(wù)運(yùn)行機(jī)制

運(yùn)行機(jī)制方面，警署情報(bào)收集工作人員采用“視巡結(jié)合”的方式，采集路面監(jiān)控信息、治安巡防部門的實(shí)時(shí)反饋信息和偵查工作帶來的犯罪信息等情報(bào)，并統(tǒng)一以標(biāo)準(zhǔn)化格式上傳平臺，市局情指中心情報(bào)研判人員根據(jù)專家組的意見進(jìn)行分析、整理、匯集并最終存儲于公安大數(shù)據(jù)平臺。市局情報(bào)指揮中心根據(jù)110 接警平臺、街面監(jiān)控平臺、大數(shù)據(jù)情報(bào)預(yù)測和治安巡防人員的即時(shí)反饋接受警情，即不再以單一的報(bào)警模式為出警標(biāo)準(zhǔn)，而是通過智能化分析和主動監(jiān)視等方式主動、及時(shí)出警。所有處于戰(zhàn)備狀態(tài)的警力隨身攜帶定位裝置，情指中心根據(jù)不同程度、不同規(guī)模、不同種類的警情，結(jié)合公安大數(shù)據(jù)庫對比結(jié)果，對街面巡警、警署警力進(jìn)行智能化、自動化配備，并下達(dá)派遣指令，特殊警情上報(bào)市局領(lǐng)導(dǎo)和專家組，實(shí)現(xiàn)公安指揮自動化、情報(bào)全程指導(dǎo)警務(wù)以及警力專業(yè)化配備，即情報(bào)、指揮、行動的一體化運(yùn)行。未來突發(fā)事件會變得越來越復(fù)雜，需要聯(lián)動的市政部門也越來越多，因而在應(yīng)急警務(wù)下公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著輔助、配合、支援其他應(yīng)急部門的職責(zé)，由市局應(yīng)急管理部門直接接管公安情指中心的運(yùn)行，各警署聽從情指中心指令，情指中心則將指揮權(quán)全部交由市局應(yīng)急管理部門（見圖3）。

平臺建設(shè)方面，采用“一切行動上傳平臺”的原則，情報(bào)研判結(jié)果、指揮決策指令、勤務(wù)行動部署等各方面信息均以數(shù)字化、可視化、動態(tài)化的方式實(shí)時(shí)上傳情報(bào)指揮中心。情報(bào)人員上傳的每條情報(bào)，公安指揮員和各級警員都能根據(jù)自己的想法和意見在平臺上注釋，最后以結(jié)合“情指行”三方面工作人員經(jīng)驗(yàn)的綜合性情報(bào)訊息儲存在公安大數(shù)據(jù)云平臺上面。公安指揮員在發(fā)出指令時(shí)，平臺將會綜合情報(bào)分析員和警務(wù)作戰(zhàn)民警的反饋，統(tǒng)一呈現(xiàn)在屏幕上，給予指揮員歷史經(jīng)驗(yàn)和動態(tài)情報(bào)反饋。

3.探索模塊化警力配置

“情指行”一體化通過模塊化理論實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)化，提升公安機(jī)各警種應(yīng)急現(xiàn)場快速整合能力。借鑒美陸軍模塊化部隊(duì)建設(shè)[11]，在應(yīng)急警務(wù)下構(gòu)建模塊化警力配置，實(shí)現(xiàn)各部門專業(yè)合成、快速聯(lián)動，大幅度提高公安機(jī)關(guān)實(shí)戰(zhàn)能力。應(yīng)急警務(wù)模塊化警力配置把“捆綁式”協(xié)同轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳K化”聯(lián)動，使得傳統(tǒng)的警種和部門間的界限淡化，實(shí)現(xiàn)各作戰(zhàn)單元和各專業(yè)平臺的互聯(lián)、互通、互操作，實(shí)現(xiàn)處置現(xiàn)場信息的高度融通、全方位共享。

結(jié)合公安管理體制特點(diǎn)，在不打破警種和建制情況下，復(fù)合疊加模塊化警力配置（見圖4）。日常警務(wù)各部門仍舊保持原警種建制，而應(yīng)急警務(wù)則打破部門警種的傳統(tǒng)分割，對其自成體系、功能獨(dú)立的各模塊按照在應(yīng)急作戰(zhàn)中所承擔(dān)的職能劃分為指揮模塊、行動模塊和支援模塊（見圖5）。根據(jù)警情的性質(zhì)和規(guī)模，公安指揮員通過應(yīng)急警務(wù)模塊化警力配置組建應(yīng)急作戰(zhàn)力量，并且還能夠按照警情的動態(tài)變化和任務(wù)要求，借助各模塊具備相同“接口”的特點(diǎn)，對警力模塊編成進(jìn)行不間斷調(diào)整，實(shí)現(xiàn)物理結(jié)構(gòu)“可拼裝”、“可裁減”。

圖4 復(fù)合警力配置

圖5 模塊化警力配置構(gòu)想

4.完善戰(zhàn)訓(xùn)合一機(jī)制

由于公安工作的特殊性，公安機(jī)關(guān)民警在面對突發(fā)事件時(shí)，需要立即轉(zhuǎn)變執(zhí)法角色，瞬間從平時(shí)進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，其間沒有足夠的緩沖時(shí)間，因而需要完善戰(zhàn)訓(xùn)制度，實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)合一。日常警務(wù)和應(yīng)急警務(wù)對警察的執(zhí)法態(tài)度、執(zhí)法模式、戰(zhàn)斗策略都有較大的不同，戰(zhàn)斗模式和訓(xùn)練模式的無縫切換也尤為重要。應(yīng)當(dāng)對各警種民警定期開展應(yīng)急警務(wù)技能培訓(xùn)和應(yīng)急協(xié)同作戰(zhàn)演練，使指揮、行動等要素在完成警務(wù)目標(biāo)的共同指引下“無縫銜接”。

一是推行“三職合一”。[12]所謂“三職合一”，是指警力備勤、教育訓(xùn)練以及警務(wù)實(shí)戰(zhàn)的三個(gè)職能合并。從警力來說，訓(xùn)練基地的教官和受訓(xùn)民警既是處于訓(xùn)練階段的教官和學(xué)員，也屬于備勤狀態(tài)的實(shí)戰(zhàn)指揮員和作戰(zhàn)警員；從承訓(xùn)機(jī)構(gòu)來說，既是教育訓(xùn)練的承辦部門，也是警務(wù)實(shí)戰(zhàn)部門。這種“三職合一”的編排方式，能夠最大程度理順指揮員和作戰(zhàn)警員的應(yīng)急指揮鏈，遇到重大警情也能快速從訓(xùn)練基地趕往現(xiàn)場，即刻投入戰(zhàn)斗。

二是以“模塊”為單元輪訓(xùn)。戰(zhàn)訓(xùn)合一機(jī)制采用輪值輪訓(xùn)的方式，就是指將部分模塊留在原單位，部分模塊前往訓(xùn)練基地演練，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的勤務(wù)編排、治安形勢以及財(cái)政能力，按照一定的周期進(jìn)行輪換。輪換以模塊為基本單元展開，確保各模塊單元內(nèi)成員一起輪訓(xùn)、一起返崗，以模塊整體的形式參加各種活動。