廣東省“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾防范與化解對策研究

張志嬌，丘曉彤，張路路，葉脈

(廣東省環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評估研究所，廣州 510045)

2019 年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于改革完善信訪投訴工作機(jī)制 推進(jìn)解決群眾身邊突出生態(tài)環(huán)境問題的指導(dǎo)意見》(環(huán)廳〔2019〕106 號)，提出“各級生態(tài)環(huán)境部門要把改革完善環(huán)境信訪投訴工作機(jī)制，解決群眾身邊突出生態(tài)環(huán)境問題作為重要工作任務(wù)”。當(dāng)前全國環(huán)境信訪量仍處高位運(yùn)行態(tài)勢，2019 年，“12369 環(huán)保舉報(bào)聯(lián)網(wǎng)管理平臺(tái)”共接到群眾舉報(bào)約53 萬余件[1]，充分說明全國經(jīng)濟(jì)在高速發(fā)展的同時(shí)也帶來了復(fù)雜的環(huán)境問題，特別是在大力推進(jìn)舊城鎮(zhèn)改造、新開發(fā)區(qū)建設(shè)及環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等過程中，因“樓企”過于“相鄰、相近”，出現(xiàn)“城中廠”“廠中城”現(xiàn)象，相繼引發(fā)一些“污染擾民”“達(dá)標(biāo)擾民”投訴舉報(bào)，隨著公眾環(huán)保、維權(quán)意識(shí)的提升，“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾日益凸顯。其特征突出表現(xiàn)為重復(fù)投訴率高、持續(xù)時(shí)間長、涉及利益主體多、跨部門協(xié)調(diào)難，容易引發(fā)非正常上訪，若不及時(shí)妥善處理，不僅推高公眾維權(quán)和社會(huì)維穩(wěn)成本，更易激化矛盾，誘發(fā)極端事件，易形成政府公信力下降、工業(yè)企業(yè)正常運(yùn)營秩序受阻、公眾訴求難有效解決的不利局面。因此，亟待開展系統(tǒng)研究，找清問題，找明原因，找準(zhǔn)差距，創(chuàng)新工作方式方法，切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理合法環(huán)境訴求。

廣東省經(jīng)濟(jì)和人口總量均為全國第一，環(huán)境信訪年舉報(bào)量也占到全國總量的1/5 左右。近年來，“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾舉報(bào)量呈快速增長態(tài)勢，2018 年中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”期間交辦的此類案件較2016 年第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察期間增長逾4 倍。從類型角度考察，以群眾感官、環(huán)境健康密切相關(guān)的大氣污染和噪聲污染投訴為主。從區(qū)域角度考察，珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)此類矛盾更為突出。特別是隨著信訪投訴渠道拓寬以及投訴成本降低，城市居民對環(huán)境污染和環(huán)境違法行為更趨于“零容忍”，化解難度更大。當(dāng)前國內(nèi)針對環(huán)境信訪領(lǐng)域的研究還比較少，多數(shù)學(xué)者初步探討了環(huán)境信訪工作現(xiàn)狀、存在問題、呈現(xiàn)特征、產(chǎn)生原因并給出對策建議[2-5]，少數(shù)學(xué)者開始思考如何破解“達(dá)標(biāo)擾民”難題[6]。比亞迪環(huán)境治理的成功經(jīng)驗(yàn)更為新形勢下化解此類矛盾提供了新思路[7]。本文通過系統(tǒng)研究“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾主要影響因素構(gòu)成及其產(chǎn)生原因，有針對性地提出政府部門優(yōu)化管理的對策建議。

1 基本概念及發(fā)展

“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾主要是指原有排污單位與新建社區(qū)、學(xué)校等敏感人群因地理空間位置太近而引發(fā)的“污染擾民”“達(dá)標(biāo)擾民”或以環(huán)保訴求為由謀取其他利益的信訪矛盾糾紛。按照引發(fā)的環(huán)境問題本質(zhì)屬性的不同，可劃分為“污染擾民”類和“達(dá)標(biāo)擾民”類?！拔廴緮_民”類問題以廢氣、惡臭投訴為主；“達(dá)標(biāo)擾民”類問題主要是指因污染物“達(dá)標(biāo)排放”與公眾“聞不到味道”“聽不到聲音”之間存在差距，即因“國標(biāo)”與“民標(biāo)”存在差距而引發(fā)的環(huán)境信訪矛盾。當(dāng)前公眾對更優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈，“達(dá)標(biāo)擾民”類問題愈加突出，尤其是在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的地區(qū)，原本“達(dá)標(biāo)”排放的工業(yè)企業(yè)逐漸出現(xiàn)“擾民”現(xiàn)象，同時(shí)“污染擾民”類問題化解后往往演化為“達(dá)標(biāo)擾民”類問題，持續(xù)投訴不斷且難以達(dá)到群眾滿意效果。

廣東省“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾的演變與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)，近20 年來看，可劃分為兩個(gè)階段:

第一階段:“城中廠”環(huán)境問題，主要集中在中心城區(qū)，樓盤包圍工業(yè)企業(yè)。20 世紀(jì)90 年代，城市化和工業(yè)化加速發(fā)展，中心城區(qū)工業(yè)企業(yè)相繼搬遷改造，其舊址出讓房地產(chǎn)項(xiàng)目，少數(shù)仍在產(chǎn)的工業(yè)企業(yè)逐漸成為被樓盤包圍的“孤島”，新入住業(yè)主及周邊居民不能忍受廢氣、噪聲等污染影響，引發(fā)投訴舉報(bào)劇增。21 世紀(jì)初，“退二進(jìn)三”政策實(shí)施后，中心城區(qū)老舊工業(yè)企業(yè)開始新一輪停產(chǎn)、搬遷，環(huán)境污染類投訴大幅回落，“城中廠”問題一度消解。

第二階段:“廠中城”環(huán)境問題，主要集中在城郊區(qū)域，工業(yè)企業(yè)包圍樓盤。因房地產(chǎn)項(xiàng)目持續(xù)向城郊區(qū)域擴(kuò)張，大量樓盤定址在工業(yè)企業(yè)集聚區(qū)，某些樓盤更是被多家工業(yè)企業(yè)團(tuán)團(tuán)包圍，加上公眾環(huán)保意識(shí)的覺醒，導(dǎo)致關(guān)于環(huán)境問題的信訪投訴量增多。2016 年第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察期間投訴舉報(bào)量更是達(dá)到頂峰，部分矛盾糾紛甚至演變?yōu)榄h(huán)境群體性事件，造成嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)面影響。

2 主要影響因素

“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾是一種因環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是由“源(被投訴對象)-受體(投訴主體)-后果影響”組成的完整風(fēng)險(xiǎn)鏈條[8]，產(chǎn)生過程可描述為:風(fēng)險(xiǎn)受體暴露在風(fēng)險(xiǎn)源的負(fù)外部性影響范圍內(nèi)，且存在“污染擾民”或“達(dá)標(biāo)擾民”的事實(shí)，當(dāng)后果影響“不可接受”“不可忍受度”[9-10]時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)受體將通過制度化或非制度化的訴求表達(dá)方式向政府部門反映環(huán)境現(xiàn)實(shí)情況或表達(dá)其他利益訴求，政府、工業(yè)企業(yè)、公眾三方不斷溝通協(xié)調(diào)，最終達(dá)到三方滿意或處僵持狀態(tài)。

2.1 風(fēng)險(xiǎn)要素

從風(fēng)險(xiǎn)受體角度，涉社區(qū)、涉學(xué)校等敏感受體的“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾呈現(xiàn)聯(lián)名信投訴、持續(xù)長期重復(fù)上訪特征，易通過網(wǎng)絡(luò)渠道、學(xué)生請病假或罷課等形式迅速博取社會(huì)輿論關(guān)注，甚至存在部分利益群體為滿足其他利益訴求有組織、有目的地策劃惡性群體性事件。從風(fēng)險(xiǎn)源角度，“樓企相鄰”環(huán)境信訪量的新增長點(diǎn)為工業(yè)園區(qū)“污染物疊加累積”導(dǎo)致的“區(qū)域性污染擾民”問題及環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的“達(dá)標(biāo)擾民”問題。在“廠中城”階段引發(fā)的此類矛盾并非圍繞單一工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生，常與多家工業(yè)企業(yè)甚至多家園區(qū)有關(guān)，大量“達(dá)標(biāo)”排放的污染物在小區(qū)域內(nèi)疊加積聚，因距離過近，外加不利氣象、地形等因素影響導(dǎo)致“擾民”問題。此外，在珠三角地區(qū)，因部分早期規(guī)劃建設(shè)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)不高，由此引發(fā)的“達(dá)標(biāo)擾民”問題突出。

2.2 后果影響

從后果影響角度看，政府管理部門和工業(yè)企業(yè)降低此類問題負(fù)外部性影響措施的成本投入與治理效果不匹配，短期內(nèi)難實(shí)現(xiàn)群眾滿意。在“污染擾民”信訪案件中，當(dāng)單一或少量工業(yè)企業(yè)為投訴對象時(shí)，政府管理部門能精準(zhǔn)快捷實(shí)現(xiàn)尋味溯源，能及時(shí)督促工業(yè)企業(yè)落實(shí)整治措施且能達(dá)到良好效果，但部分“污染擾民”問題化解后往往轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑_(dá)標(biāo)擾民”問題，對工業(yè)企業(yè)提出更高整改要求不僅缺乏依據(jù)，且難實(shí)現(xiàn)公眾滿意。在“區(qū)域性擾民”案件中，不僅工業(yè)企業(yè)眾多、污染成因復(fù)雜，且需要投入更多時(shí)間和資金成本，尤其是因矛盾激化部分工業(yè)企業(yè)最終停工停產(chǎn)或?qū)嵤┌徇w計(jì)劃，易造成“以訪促搬”惡性示范效應(yīng)，難實(shí)現(xiàn)各方利益長效共贏。

3 主要產(chǎn)生原因

3.1 地理空間上的毗鄰關(guān)系:“污染擾民”的前提

歷史規(guī)劃的前瞻性和合理性不足，而新的國土空間規(guī)劃體系尚不完善，“樓”與“企”地理空間上未能預(yù)留有效的緩沖是二者間各類矛盾產(chǎn)生的前提，工業(yè)企業(yè)本身的負(fù)外部性影響是“污染擾民”類“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾產(chǎn)生的助燃劑。早期規(guī)劃上存在區(qū)域功能混雜、“樓企”間相互影響、缺乏充分論證或未深入考慮區(qū)域污染物疊加累積影響的現(xiàn)象，造成后續(xù)持續(xù)投訴不斷，因“政府-工業(yè)企業(yè)-公眾”協(xié)商機(jī)制的缺失導(dǎo)致三方未能形成有效對話，矛盾糾紛進(jìn)一步升級演化，如表1 案件1 中，小學(xué)優(yōu)先建設(shè)，因周邊早期規(guī)劃用地類型為工業(yè)用地，后被幾十家工業(yè)企業(yè)包圍，污染物疊加累積效應(yīng)明顯，短時(shí)間內(nèi)“污染擾民”矛盾糾紛難化解。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的進(jìn)程中，存在部分工業(yè)企業(yè)環(huán)境污染治理主體責(zé)任未充分落實(shí)、房地產(chǎn)開發(fā)商未充分履行周邊環(huán)境信息告知義務(wù)等問題，導(dǎo)致“工業(yè)企業(yè)污染、群眾受害、開發(fā)商受益、政府買單”的困境，如表1 案件2 中，工業(yè)園區(qū)優(yōu)先建設(shè)，因公眾與樓盤開發(fā)商之間存在信息差，未完全掌握樓盤周邊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息，導(dǎo)致政府耗費(fèi)大量執(zhí)法成本，政府公信力下降。

3.2 “國標(biāo)”與“民標(biāo)”的差距:“達(dá)標(biāo)擾民”的根本

污染物“達(dá)標(biāo)”排放標(biāo)準(zhǔn)與公眾感官“可接受”標(biāo)準(zhǔn)存在差距是導(dǎo)致“達(dá)標(biāo)擾民”問題產(chǎn)生的根本原因。當(dāng)前部分“標(biāo)準(zhǔn)”的更新與完善滯后于“人民日益增長的美好生活需求”，特別是惡臭、噪聲等標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“公眾聞到味道、聽到聲音-監(jiān)測達(dá)標(biāo)、執(zhí)法部門無從處罰-矛盾糾紛難化解-政府公信力下降”的惡性循環(huán)，如表1 案件3，企業(yè)耗費(fèi)巨資開展廢氣治理設(shè)施升級改造，以公眾聞不到味道為目標(biāo)，建立了更嚴(yán)格的地方行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)了“達(dá)標(biāo)不擾民”。此外，因缺乏跟蹤監(jiān)督機(jī)制，“污染擾民”引發(fā)的“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾化解后往往演化為“達(dá)標(biāo)擾民”新問題，公眾訴求和工業(yè)企業(yè)能力之間難找到平衡點(diǎn)，且難實(shí)現(xiàn)公眾滿意，如表1 案件4中，垃圾填埋場耗巨資開展臭氣治理，但不利氣象條件下，難以完全杜絕對周邊居民產(chǎn)生臭氣影響，投訴舉報(bào)持續(xù)不斷。

表1 廣東省典型“樓企相鄰”環(huán)境信訪案件分析

4 防范化解對策建議

4.1 加強(qiáng)環(huán)?；A(chǔ)制度建設(shè)，源頭防范案件激增

建立完善重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”推進(jìn)力度，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，從決策上防止工業(yè)企業(yè)、園區(qū)、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施等與敏感功能區(qū)交叉錯(cuò)位，源頭防范“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾的產(chǎn)生?？茖W(xué)評估項(xiàng)目對周邊敏感受體的影響，合理劃定防護(hù)綠地及確定有效的緩沖距離，充分考慮污染物“疊加累積”效應(yīng)，進(jìn)一步提高環(huán)保準(zhǔn)入門檻，明確環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，健全完善空間、總量、項(xiàng)目“三位一體”的環(huán)境管理制度，源頭防范“污染擾民”類環(huán)境信訪矛盾。建立更加完善嚴(yán)格的環(huán)境基礎(chǔ)性制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，立足國情省情實(shí)際和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，加快惡臭、噪聲等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂，綜合考慮公眾健康、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平等因素，前瞻性制定更符合現(xiàn)階段公眾美好生活向往的“行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”，為環(huán)境監(jiān)管提供依據(jù)，系統(tǒng)科學(xué)化解“達(dá)標(biāo)擾民”類環(huán)境信訪矛盾難題。

4.2 明確環(huán)境信訪功能界限，引導(dǎo)理性訴求表達(dá)

健全環(huán)境信訪預(yù)警防控機(jī)制，落實(shí)“樓企相鄰”環(huán)境信訪案件初信初訪的“首問責(zé)任制”“首辦責(zé)任制”，重點(diǎn)針對案件高發(fā)區(qū)及環(huán)境污染嚴(yán)重區(qū)，探索性將此類環(huán)境信訪案件調(diào)查工作納入環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理，充分發(fā)揮社區(qū)、環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格員的能動(dòng)性，把矛盾糾紛解決在基層。規(guī)范“樓企相鄰”環(huán)境信訪案件辦理流程，明確案件受理有效時(shí)限，不再受理經(jīng)法律程序終結(jié)的案件，防范無限期上訪、重復(fù)上訪。進(jìn)一步完善環(huán)境信訪與其他救濟(jì)機(jī)制之間的有效銜接，通過信息共享方式與司法部門建立溝通機(jī)制，防止出現(xiàn)“樓企相鄰”環(huán)境信訪案件“多頭受理”情形，引導(dǎo)涉法涉訴類案件依法通過行政司法途徑解決。因地制宜出臺(tái)省級層面指導(dǎo)性文件，從優(yōu)化決策、法治信訪、分類指導(dǎo)、權(quán)責(zé)分明、信息透明、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)防范、協(xié)同共治、宣傳引導(dǎo)、應(yīng)急處置、多元監(jiān)管等多個(gè)層面，為“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾防范與化解工作的開展提供依據(jù)。

4.3 加強(qiáng)全過程全鏈條監(jiān)管，加快消解積案要案

強(qiáng)化工業(yè)企業(yè)污染物全方位監(jiān)管，尤其是重點(diǎn)加強(qiáng)廢氣集中排放口監(jiān)測，加強(qiáng)無組織排放氣體的收集處理，實(shí)施環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、存儲(chǔ)、處置等全鏈條環(huán)境監(jiān)管，確保污染物持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，避免“污染擾民”。創(chuàng)新工業(yè)或環(huán)境園區(qū)環(huán)境治理和監(jiān)管模式，對“樓企相鄰”環(huán)境信訪較為突出的園區(qū)積極推行環(huán)境污染第三方治理，提供包括環(huán)境問題診斷、系統(tǒng)解決方案、“三廢”集中處理處置、污染物排放監(jiān)測、監(jiān)管信息平臺(tái)、限期治理、工藝研發(fā)等環(huán)境綜合治理服務(wù)。探索成立由政府部門、居民代表、專家和園區(qū)管委會(huì)組成的項(xiàng)目運(yùn)營監(jiān)督管理委員會(huì)，實(shí)時(shí)接收社會(huì)監(jiān)督，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效。強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法力度，開展積案要案專項(xiàng)整治行動(dòng)，借助快速移動(dòng)監(jiān)測、無人機(jī)走航、大數(shù)據(jù)分析等新技術(shù)、新手段，輔助重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)時(shí)段的排查和執(zhí)法工作，快速鎖定污染源，助力化解“區(qū)域性擾民”問題。開展學(xué)校周邊環(huán)境污染整治試點(diǎn)工作，大力推進(jìn)校園清新工程，全面排查周邊污染源并制定環(huán)境問題清單，實(shí)施整改計(jì)劃。

4.4 完善信訪多元化解機(jī)制，防止風(fēng)險(xiǎn)演化升級

提高行政調(diào)解效能，重點(diǎn)針對“污染擾民”問題，強(qiáng)化工業(yè)企業(yè)環(huán)境治理主體責(zé)任，依法責(zé)令限期治理，并及時(shí)向社會(huì)公布治理進(jìn)度，逾期未完成治理任務(wù)的，責(zé)令停產(chǎn)整頓，同時(shí)從嚴(yán)從重處罰惡意違法行為。創(chuàng)新人民調(diào)解機(jī)制，重點(diǎn)針對“達(dá)標(biāo)擾民”問題，將人民調(diào)解機(jī)制引入生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，成立由工業(yè)企業(yè)、公眾、基層政府、生態(tài)環(huán)境部門等組成的環(huán)境污染矛盾糾紛人民調(diào)解專業(yè)委員會(huì)，幫助工業(yè)企業(yè)和公眾建立可直接對話的互信平臺(tái)，引入退休老環(huán)保人、老法官、鄉(xiāng)賢等，提高基層調(diào)解的專業(yè)性與服務(wù)性。完善司法調(diào)解機(jī)制，重點(diǎn)針對法律界限不明晰、責(zé)任難理清的疑難案件，與知名律師事務(wù)所簽訂長期戰(zhàn)略協(xié)議，借用法律專業(yè)力量深度參與案件全過程的查處、化解及跟蹤反饋。

5 結(jié)語

“十四五”期間，“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾將多發(fā)頻發(fā)，“污染擾民”問題演化為“達(dá)標(biāo)擾民”問題將可能成為常態(tài)。以上研究表明，“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾防范化解的關(guān)鍵是在“樓”與“企”之間尋找新的利益平衡，既要做到公眾滿意，又要工業(yè)企業(yè)努力可達(dá)。從環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控的角度，應(yīng)注重源頭預(yù)防，提高規(guī)劃和重大項(xiàng)目決策的科學(xué)性、民主性、嚴(yán)肅性，同時(shí)不斷完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾的長效機(jī)制，把握住矛盾糾紛演化過程中的有效控制點(diǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)、耦合、演變、升級，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)解、工業(yè)企業(yè)自律、居民自治的良性互動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。