政府機(jī)關(guān)檔案信息化建設(shè)的“放管服”

摘要：本文通過對(duì)我國土地、耕地、糧食等情況的分析，以及國家近些年來對(duì)糧食和耕地的保護(hù)性政策，闡釋我國耕地保護(hù)的緊迫現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：耕地;耕地保護(hù);糧食;土地資源

耕地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是國家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。我國一直實(shí)施著“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，目的就是“守住18億畝耕地紅線”我國的土地情況是緊迫的，耕地資源是稀缺的，需要得到充分的認(rèn)識(shí)和重視，同時(shí)實(shí)施涵蓋面廣、行而有效的耕地保護(hù)政策。

一、我國耕地情況簡析

我國的土地資源可以分為：農(nóng)用地、建設(shè)用地和難利用土地三大類。其中農(nóng)用地又分為耕地、草地、林地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等，建設(shè)用地顧名思義就是城市建設(shè)等用地，難利用土地是指戈壁高寒荒漠、石山、沙漠等難以用于建設(shè)又無法作為農(nóng)業(yè)的土地，占到國土面積的四分之一。

（一）我國的耕地情況。

耕地，作為農(nóng)用地的一種，是指種植農(nóng)作物的土地，包括零星或臨時(shí)種植果、桑、茶、苗等且耕作層未破壞的耕地。從利用情況可以分為實(shí)際利用耕地和當(dāng)年閑置、棄耕的耕地。也就是說這些耕地并不全部在種糧食，有一些是我們主動(dòng)的閑置，因?yàn)橥恋匾残枰蒺B(yǎng)生息，有一些是被人為撂荒的。我國耕地面積占國土面積的12.5%，其中永久基本農(nóng)田按規(guī)定要求占到耕地的80%，也就更少。

18億畝是我國劃定的耕地?cái)?shù)量紅線，也就是1.2億公頃這條線。我國的人均耕地占有量是0.1公頃，是世界人均耕地面積的1/4，在世界上26個(gè)人ロ五千萬以上的國家中排倒數(shù)第三。我們要用占世界耕地7%的田地養(yǎng)活占世界人ロ20%的人。在發(fā)達(dá)國家一公頃耕地養(yǎng)1.8個(gè)人，而在我國，一公頃耕地養(yǎng)8個(gè)人，壓力是巨大的

我國有1300萬公頃耕地后備資源，這些土地是荒地，而荒地開墾為耕地的墾殖率為60%，也就是說，最大程度還有780萬公頃可能的耕地資源。

（二）我國的耕地變化。

我國耕地面積發(fā)生過三次大幅増減，一次是建國后到90年代初，為解決糧食問題而大量墾荒;1998年末到2009年出現(xiàn)了單調(diào)下降，因?yàn)轱w速發(fā)展的工業(yè)城市建設(shè)、退耕還林還有一些政策性的影響等。2009年又一次出現(xiàn)大幅度的回升。在這些耕地中，糧食種植的面積變化也有一條明顯的回升曲線。2004年起，中央一號(hào)文件重新開始關(guān)注三衣，政府實(shí)施了一系列的惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)稅全面取消，種糧補(bǔ)貼擴(kuò)大到小麥、大豆、水稻、玉米，農(nóng)機(jī)農(nóng)資補(bǔ)貼等，2007年增加了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼品種包括玉米、水稻、小麥、棉花等作物，我們可以看到糧食的種植面積迅速增加。2018年糧食種植面積有所減少，是因?yàn)橥七M(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)減了稻谷和玉米種植，擴(kuò)大了豆類和薯類的種植面積。

二、我國資源分布的不均

與耕種息息相關(guān)的就是資源環(huán)境。資源和環(huán)境是有一定的承載能力的，不是無窮無盡的。資源環(huán)境承載力指的是在環(huán)境和資源這兩個(gè)系統(tǒng)的綜合承載能力保持穩(wěn)定的條件下，所能承受的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力。我們所有的社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)發(fā)展必須要保持在這個(gè)承載力的極限內(nèi)。而環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化，同時(shí)還有耕地流失等原因造成了我國資環(huán)承載力是緊迫的。

我國土壤污染的現(xiàn)狀是“觸目驚心”的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國耕地面積不足全世界一成，卻使用了全世界近四成的化肥;我國單位面積農(nóng)藥使用量是世界平均水平的2.5倍;公開資料顯示，鉻、銅、汞、砷等重金屬成為耕地土壤污染的主要構(gòu)成元素。全國受污染耕地1.5億畝，占18億畝耕地的8.3%，大部分為重金屬污染。

我國的水資源，也是不均衡的，我們是全世界13個(gè)最貧水國家之一，我國水資源空間分布的特點(diǎn)是東南多，西北少，夏秋多，冬春少，但是與耕地相匹配，就出現(xiàn)了南方地少水多，耕地僅占全國的35.2%，而水資源占到了80%，北方地多水少，耕地占比60%，而水資源只有不到15%。這對(duì)耕地的影響是很大的。

我國人口是逐年遞増的，人多地少，資源緊張，就是我國現(xiàn)在面臨的糧食問題的最緊迫的形勢(shì)。面對(duì)這樣的形勢(shì)，國家一直在出臺(tái)相關(guān)政策，在保護(hù)耕地方面做出了很大的努力。

三、我國耕地保護(hù)政策的出臺(tái)

我國現(xiàn)行土地管理法是1986年布的，經(jīng)歷了1988、1998、2004、2012等幾次的修訂，最新的土地法是在2020年修訂發(fā)布的。在2019年修訂的土地法中規(guī)定了我國實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，也稱為占一補(bǔ)一或占補(bǔ)平衡制度。從這個(gè)時(shí)間開始一直到2009年，由于占地補(bǔ)償款等的實(shí)行，還有占用耕地用途規(guī)定的不明確，導(dǎo)致了我國的耕地處于一個(gè)急速遞減的趨勢(shì)，造成了約840萬公頃耕地的流失。

在2001至2015年，補(bǔ)充的耕地有6000多萬畝，但是往往是好的耕地被占用，而補(bǔ)充的耕地相對(duì)偏遠(yuǎn)、配套設(shè)施不完善、水土條件較差。從空間上來講，東部優(yōu)質(zhì)耕地減少，因?yàn)闁|部和南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)耕地占用和撂荒嚴(yán)重，東北黑土地因?yàn)樗疅豳Y源和耕地資源匹配好，被譽(yù)為“國家糧食安全的壓艙石”，但是，這也在一定程度上造成了當(dāng)?shù)馗氐倪^度利用，黑龍江超過70%的耕地處于土壤養(yǎng)分輕度貧瘠，黑土耕地質(zhì)量整體退化?？缡≌佳a(bǔ)和后備資源勢(shì)必引導(dǎo)北方和西部大量土地被開墾為耕地，這其中還包括一些牧區(qū)土地，這些林地、草原、水位控制線內(nèi)土地、陡坡等不穩(wěn)定的耕地占比不小，全國耕地重心持續(xù)向耕地質(zhì)量較差的西北方向移。西北土地又有荒漠化的現(xiàn)象，而且補(bǔ)充的耕地存在著“占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占整補(bǔ)零、占水田補(bǔ)早地”等現(xiàn)象，大片大片的高質(zhì)量衣田被占用，造成了無法逆轉(zhuǎn)的土地污染、土地硬化等，很難再重建為耕地。

直到2005年頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，オ緩解了耕地流失的局面。這個(gè)辦法中確定了“三個(gè)不得”，一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，第二是流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，三是不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。辦法同時(shí)規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)保護(hù)土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。在流轉(zhuǎn)模式中農(nóng)戶對(duì)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)相對(duì)可以保持耕地的種糧屬性，而農(nóng)戶與企業(yè)、農(nóng)戶與專業(yè)合作社、農(nóng)戶與專業(yè)大戶、農(nóng)戶對(duì)協(xié)會(huì)等流轉(zhuǎn)模式，造成了耕地被用于非農(nóng)用途。

2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，土地承包不再需要交納任何費(fèi)用。農(nóng)民承包土地的積極性變高了，耕地的面積慢慢趨于平穩(wěn)。

2008年，17屆三中全會(huì)提出永久基本農(nóng)田的概念，就是在無論什么情況下都不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得以任何方式挪作他用的基本田。永久基本農(nóng)田強(qiáng)調(diào)的是對(duì)基本農(nóng)田的永久保護(hù)，而在今年新修訂的土地法中，永久基本農(nóng)田替代了基本衣田，也是突出了國家要對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)的決心。隨著國家對(duì)耕地保護(hù)的再一次強(qiáng)化，從2009年我國耕地面積有了大幅提高，基本保持在1.3億公頃以上。

2017年中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，提出要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，加強(qiáng)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。意見強(qiáng)調(diào)了三條底線：即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。同年，農(nóng)業(yè)部成立了耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)保護(hù)中心，承擔(dān)起耕地質(zhì)量調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、建設(shè)、保護(hù)監(jiān)督等任務(wù)。

2018年發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》提出要嚴(yán)格管控非農(nóng)建設(shè)占用永久基本衣田，同年還發(fā)布了《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，將考核重點(diǎn)定在耕地保有量、永久基本農(nóng)田飽和面積、耕地占補(bǔ)平衡、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，省長作為第一責(zé)任人對(duì)耕地保護(hù)負(fù)責(zé)。這一年，在全國開展了“大棚房”專項(xiàng)整治行動(dòng)，大棚房有70%都是占用耕地甚至永久基本田，在城市周邊，以農(nóng)業(yè)大棚的形式建私家莊園、別墅，絕大部分是賣給城市居民，還有建餐飲住宿或者休閑旅游等違建。雖然開展了專項(xiàng)整治，但是我們也應(yīng)該看到，這些耕地被污染被硬化后，將不再具備基本農(nóng)田的性質(zhì)，也不能再被重建為基本農(nóng)田。

2019年再次對(duì)占用耕地出臺(tái)政策《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，對(duì)占用破壞永久基本農(nóng)田的要?jiǎng)澭a(bǔ)同等數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田。但是實(shí)際上，補(bǔ)償?shù)母囟鄶?shù)都是零散的、分散的、質(zhì)量不高的。因?yàn)楦鼐湍敲炊?，前面我們也了解了，好的耕地被占用就沒有了，即便重建，也需要一個(gè)漫長的過程。

2020年，出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，可以看出國家對(duì)耕地保護(hù)、對(duì)糧食安全的重視。

土地非糧化的形成究其原因首先是經(jīng)濟(jì)效益的影響，追求較高的經(jīng)濟(jì)效益是衣民自身理性選擇，舉個(gè)例子，在江蘇1畝地泥鰍的產(chǎn)出效益比種植30畝水稻還要高，非糧化效益如此高，種糧食收入又低付出的時(shí)間和精力又多，農(nóng)民當(dāng)然會(huì)棄耕。第二是種糧食的價(jià)格遠(yuǎn)低于種其他的經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖，更低于休閑農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)。所以，未來，我們?cè)诔雠_(tái)保護(hù)意見的同時(shí)，應(yīng)該更注重對(duì)種糧的政策支持。

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作者簡介：張崴（1981年4月），女，漢，北京，主任科員，碩士，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。北京市 100125