安全生產(chǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)性政策法規(guī)體系現(xiàn)狀及對(duì)策

姜海雷 岳強(qiáng) 王博

黑龍江省安全生產(chǎn)領(lǐng)域地方立法體系正在建設(shè)當(dāng)中，其適用性、可操作性、普及性和時(shí)效性有待研究。執(zhí)法監(jiān)管中是否存在執(zhí)法依據(jù)缺失和重復(fù)規(guī)定、交叉管理等問(wèn)題尚未可知。同時(shí)，學(xué)術(shù)界沒(méi)有對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域立法體系引起足夠的重視，對(duì)安全生產(chǎn)法制研究略顯簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，沒(méi)有形成體系和制度的全面架構(gòu)?；诖?，筆者希望可以針對(duì)黑龍江省安全生產(chǎn)的法規(guī)體系的運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行調(diào)研分析，查找其存在的問(wèn)題，完善體系構(gòu)建，提出對(duì)策建議，使黑龍江省安全生產(chǎn)法規(guī)體系更加健全，更好地為全省安全工作做出貢獻(xiàn)。

一、 黑龍江省的法規(guī)體系現(xiàn)狀

1.金字塔模型簡(jiǎn)介。長(zhǎng)期探索努力之后，我國(guó)基本形成了體系清晰、內(nèi)容豐富、價(jià)值統(tǒng)一的安全生產(chǎn)法規(guī)體系。本文按照我國(guó)法規(guī)體系的構(gòu)架搭建，提出金字塔模型，作為黑龍江省安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系研究模型。

金字塔模型以金字塔形狀為框架，塔頂為憲法，從上往下第一層為法律，第二層為行政法規(guī)和地方性法規(guī)，第三層即底層為部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。在法規(guī)體系的不同層級(jí)上，可以分為上位法和下位法，下位法應(yīng)為上位法的細(xì)化補(bǔ)充。

但是單純數(shù)量的下層級(jí)多于上層級(jí)，還不能保證下位法對(duì)上位法做到了完全支撐。為此本文引入層級(jí)穩(wěn)定度的概念，即上位法主題詞在下位法中得到支撐的數(shù)量占上位法主題詞總數(shù)量的比例。這一概念要表示金字塔模型的成立除了數(shù)量要從上至下逐級(jí)擴(kuò)充外，各層級(jí)內(nèi)容也要能夠支撐上一層級(jí)，以保證金字塔模型的穩(wěn)固，不會(huì)“塌陷”。

為確定金字塔模型的結(jié)構(gòu)參數(shù)，本文選取相對(duì)具有代表性和法規(guī)體系較為完善的行業(yè)，如農(nóng)業(yè)、國(guó)家鐵路、市場(chǎng)監(jiān)督等，將得到的各行業(yè)法律法規(guī)體系數(shù)據(jù)按照行業(yè)和層級(jí)整理匯總，運(yùn)用線(xiàn)性擬合和主題文本挖掘技術(shù)，計(jì)算得到各層級(jí)間理想數(shù)量比例為1：2.5：6.6，法規(guī)對(duì)法律的理想支撐率為93.3%，規(guī)章對(duì)法規(guī)的理想支撐率為90.7%。其中憲法作為我國(guó)母法，不參與擬合。

2.建立金字塔模型。采集黑龍江省現(xiàn)行法規(guī)體系數(shù)據(jù)，建立黑龍江省法規(guī)體系金字塔模型。塔頂為憲法，數(shù)量為1;第一層法律數(shù)量為8，如《安全生產(chǎn)法》（2014）、《消防法》（2019）等，第二層法規(guī)數(shù)量為21，如《安全生產(chǎn)許可證條例》（2014）、《黑龍江省安全生產(chǎn)條例》（2015）等，底層規(guī)章數(shù)量為31，如《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（2015）、《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（2009）等。

3.模型分析。由黑龍江省法規(guī)體系金字塔模型可知，省內(nèi)現(xiàn)行法規(guī)體系由上至下逐漸擴(kuò)充落地夯實(shí)，架構(gòu)相對(duì)完備。結(jié)合金字塔模型的理想比例和支撐率進(jìn)行分析，法規(guī)層實(shí)際數(shù)量（21）與推薦數(shù)量（20）基本一致，法規(guī)層對(duì)上位法的實(shí)際支撐率（90%）比理想支撐率（93.3%）略低一點(diǎn)，因此法規(guī)層對(duì)上位法的支撐效果較好。而規(guī)章層實(shí)際數(shù)量（31）僅占推薦數(shù)量（53）的58.5%，且規(guī)章層對(duì)上位法的實(shí)際支撐率（62.7%）與理想支撐率（90.7%）相差較多，因此規(guī)章層對(duì)上位法的支撐效果較差。

從采集的法規(guī)體系數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)章層中大多數(shù)為國(guó)家規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)，全省制定的安全生產(chǎn)規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)較少。一方面，內(nèi)省安全生產(chǎn)地方標(biāo)準(zhǔn)編制工作起步較晚，待編制標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較多，同時(shí)缺乏基礎(chǔ)性研究。另一方面，省內(nèi)安全生產(chǎn)地方標(biāo)準(zhǔn)編制技術(shù)力量相對(duì)薄弱，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)且從事標(biāo)準(zhǔn)編制的人員較少，導(dǎo)致安全生產(chǎn)地方標(biāo)準(zhǔn)編制進(jìn)度較慢。地方規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)更貼合省內(nèi)實(shí)際情況，更容易理解和執(zhí)行，因此建議相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)編制工作。

二、 存在的主要問(wèn)題

1.覆蓋面、嚴(yán)謹(jǐn)性和操作性不足。對(duì)照黑龍江省現(xiàn)行的法規(guī)體系，從法規(guī)的覆蓋面和嚴(yán)謹(jǐn)性嚴(yán)密性角度查看目前在安全監(jiān)管、執(zhí)法過(guò)程中還缺少一些省級(jí)層面的地方性法規(guī)，如黑龍江省是冰雪大省，在冰雪運(yùn)動(dòng)、冰雪旅游安全方面還缺少地方立法;黑龍江省是煤炭資源大省，安全事故時(shí)有發(fā)生，但在煤礦安全方面缺少專(zhuān)門(mén)的地方立法進(jìn)行規(guī)范。此外，應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害防治、消防、應(yīng)急救援等領(lǐng)域地方立法相對(duì)薄弱，監(jiān)管依據(jù)也不夠詳細(xì)。在時(shí)效性上、操作性上也要酌情考慮，隨時(shí)代相應(yīng)更新?lián)Q代，而操作性上盡量細(xì)化調(diào)整，做到“傻瓜式”操作教程。

2.監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法效能不高。從安

全監(jiān)管執(zhí)法工作開(kāi)展情況來(lái)看，一方面相關(guān)部門(mén)檢查多，處罰少，重檢查輕執(zhí)法甚至只檢查不執(zhí)法、執(zhí)法不嚴(yán)格不規(guī)范的問(wèn)題仍比較突出。企業(yè)安全生產(chǎn)違法成本低，行政執(zhí)法震懾作用發(fā)揮不明顯;另一方面監(jiān)管執(zhí)法隨意性較大，組織安排不科學(xué)，專(zhuān)業(yè)人員少，影響了監(jiān)管執(zhí)法效果。

3.企業(yè)執(zhí)行力差。法律和法規(guī)規(guī)定的必須執(zhí)行，地方標(biāo)準(zhǔn)為推薦性質(zhì)，不可作為強(qiáng)制性要求。很多規(guī)定只在規(guī)模大的企業(yè)有成效，規(guī)模小的企業(yè)做的不好，執(zhí)行力差甚至不做;有的大型企業(yè)也存在追求經(jīng)濟(jì)效益，安全管理不到位，同時(shí)也有很多規(guī)定由于時(shí)間的問(wèn)題，可能不適用于現(xiàn)階段的情況，更新不及時(shí)。

三、 體系完善的措施與建議

1.建立完善的安全生產(chǎn)法律法規(guī)制度理論體系。首先，增加相關(guān)底層規(guī)章，增加相應(yīng)細(xì)則，提升嚴(yán)謹(jǐn)性和可操作性，使體系更為完善。其次，適時(shí)修改《黑龍江省安全生產(chǎn)條例》。習(xí)總書(shū)記指出要“及時(shí)進(jìn)行立、改、廢、釋?zhuān)缺ＷC制度活力，又注意制度穩(wěn)定性”?！逗邶埥“踩a(chǎn)條例》作為主干性安全生產(chǎn)法規(guī)應(yīng)緊跟時(shí)代發(fā)展，不斷更新完善，以保證其活力和引領(lǐng)力，并且應(yīng)做到：一要細(xì)化相關(guān)規(guī)定。應(yīng)根據(jù)近年來(lái)安全生產(chǎn)法規(guī)實(shí)踐情況，細(xì)化相應(yīng)要求，補(bǔ)充監(jiān)管依據(jù)。建議相關(guān)部門(mén)以實(shí)踐需求為指引，充分發(fā)揮安全生產(chǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)體系的指導(dǎo)和規(guī)制作用。二要修改不合時(shí)宜的規(guī)定。隨時(shí)間的推移和社會(huì)的發(fā)展，很多法規(guī)不再符合現(xiàn)階段條件和發(fā)展，要保證其時(shí)效性，為省內(nèi)的安全生產(chǎn)保駕護(hù)航。三要健全省內(nèi)安全生產(chǎn)法規(guī)的評(píng)估、審查、清理制度。將三項(xiàng)制度一同運(yùn)行，從立法到法規(guī)的施行，到滯后法規(guī)的清理，形成有機(jī)整體，三種制度協(xié)同配合，保障對(duì)安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并修正，以保證全省安全生產(chǎn)領(lǐng)域的立法質(zhì)量。再其次，厘清適用邊界?！逗邶埥“踩a(chǎn)條例》與其他特別法律法規(guī)在實(shí)踐中存在交叉管理、適用混雜，亟需出臺(tái)法律法規(guī)對(duì)此予以明確界定。建議出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《黑龍江省安全生產(chǎn)法規(guī)適用說(shuō)明》，避免法律法規(guī)適用交叉。

2.建立高效的安全生產(chǎn)法律法規(guī)制度實(shí)施體系。一是加大執(zhí)法力度，提高法規(guī)威懾力。從優(yōu)化角度考慮，減少檢查頻次，加大執(zhí)法力度，提高法規(guī)威懾力，正所謂失之于寬，保姆式的監(jiān)管會(huì)給企業(yè)帶來(lái)惰性，只靠專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的工作方式并不利于常態(tài)化監(jiān)管。同時(shí)，建議政府建立多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法制度，做好整合工作，將聯(lián)合檢查作為一種執(zhí)法模式，減輕企業(yè)待檢壓力，提升部門(mén)執(zhí)法效率。二是科學(xué)使用安全自由裁量權(quán)，做好內(nèi)部制約。法律法規(guī)作為社會(huì)長(zhǎng)治久安的保障，需要其具有權(quán)威性和公信力。然而，法律法規(guī)的制定難以保證其始終符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境，可能在未來(lái)存在與新情況、新技術(shù)等不相適應(yīng)的地方。同時(shí)文字所能包含的內(nèi)容也有限，因而很難保證執(zhí)法過(guò)程中的每個(gè)行為都在法律法規(guī)中有細(xì)致規(guī)定。因此，通過(guò)設(shè)置自由裁量權(quán)的方式可以有效改善這個(gè)問(wèn)題，以此保證法律法規(guī)的穩(wěn)定性。三是加大宣傳普法力度，健全安全生產(chǎn)法規(guī)宣傳教育機(jī)制。建議各級(jí)政府和單位固定時(shí)間和頻次聘請(qǐng)專(zhuān)家講解安全生產(chǎn)相關(guān)知識(shí)和普及安全生產(chǎn)法律法規(guī)，同時(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的引導(dǎo)作用，帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)落實(shí)安全生產(chǎn)法規(guī)的宣傳教育工作。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新安全生產(chǎn)法規(guī)宣傳教育路徑，建議宣傳部門(mén)及時(shí)使用官方賬號(hào)等媒介推送安全生產(chǎn)法律法規(guī)相關(guān)話(huà)題文章，實(shí)時(shí)分析熱點(diǎn)話(huà)題，做好安全生產(chǎn)法規(guī)的信息公開(kāi)和資源共享。

3.建立全員的安全生產(chǎn)法律法規(guī)制度參與體系?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》中指出，要努力構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會(huì)廣泛支持”的全社會(huì)齊抓共管的安全生產(chǎn)工作格局。政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)黑龍江省法律監(jiān)管體系，從立法到守法再到執(zhí)法，各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，形成體系。各企業(yè)單位要將安全生產(chǎn)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)作為常態(tài)化管理，提升從業(yè)人員的安全意識(shí)，在保證生產(chǎn)效益的的同時(shí)也要注重企業(yè)的安全健康發(fā)展。同時(shí)，要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，做好安全文化宣傳與輿論監(jiān)督，增強(qiáng)公眾對(duì)安全生產(chǎn)工作的關(guān)注度，形成全社會(huì)齊抓共管安全的良好局面。[基金項(xiàng)目：黑龍江省自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目。項(xiàng)目編號(hào)：G2017007