強化開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督的路徑分析

王桃娣

摘要：文章針對強化開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督力度，從健全審計監(jiān)督管理機制、設(shè)置審計目標(biāo)、加強審計監(jiān)督控制三個方面進行分析，以期能夠為開發(fā)區(qū)的審計監(jiān)督管理工作，提供有價值的參考性建議。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū);審計監(jiān)督;內(nèi)部控制

開發(fā)區(qū)是地方經(jīng)濟的重要支撐點，是地方經(jīng)濟實現(xiàn)跨越發(fā)展的重要引擎。毋庸置疑，開發(fā)區(qū)已成為地方政府經(jīng)濟發(fā)展、稅收貢獻、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進就業(yè)的“主戰(zhàn)場”。然而，筆者在開發(fā)區(qū)審計時發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)在資產(chǎn)管理、土地利用、招商引資等方面還存在一些問題。筆者現(xiàn)結(jié)合某省級開發(fā)區(qū)審計，就如何完善開發(fā)區(qū)審計提出一些設(shè)想和建議。

一、健全開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督機制

（一）實現(xiàn)國家審計全面覆蓋

開發(fā)區(qū)審計應(yīng)著眼于體制機制的規(guī)范，清除審計監(jiān)督的盲區(qū)。一方面，審計機關(guān)需要通過派駐的方式在開發(fā)區(qū)設(shè)置分局，用來專門負(fù)責(zé)監(jiān)督開發(fā)區(qū)的財務(wù)收支情況;另一方面，在年度計劃安排時，要注重將開發(fā)區(qū)的財務(wù)收支、土地利用情況、招商引資、資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防范經(jīng)濟風(fēng)險、對外投資等方面的具體審計工作，要納入到本級財政審計或?qū)ｍ棇徲嫹秶鷥?nèi)，力求做到全方位審計。對開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟運行狀況、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿M行評估，并將審計結(jié)果列入到同級財政審計報告中，為推動開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，提高自我“造血”功能，奠定堅實的基礎(chǔ)。

（二）不斷完善內(nèi)部審計機制

開發(fā)區(qū)內(nèi)部需要成立相關(guān)審計機構(gòu)，如審計辦公室。聘用專門的審計人員從事內(nèi)部審計工作，建立并健全內(nèi)部審計制度。

審計辦公室的主要職責(zé)：一是對開發(fā)區(qū)管委會及下屬國有企業(yè)的財務(wù)收支情況開展定期檢查，并對國有企業(yè)進行業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)與審計。二是對內(nèi)部的審計人員開展能力培訓(xùn)，定期開展審計業(yè)務(wù)交流探討。三是設(shè)置內(nèi)部審計管理方案、操作程序，監(jiān)督并檢查內(nèi)部審計質(zhì)量，并將審計工作的實施情況，作為考核的重要部分。

（三）充分發(fā)揮社會審計功能

強化開發(fā)區(qū)的審計監(jiān)督功能，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮社會審計的鑒證與咨詢功能，健全審計監(jiān)督機制。審計過程中，應(yīng)當(dāng)有效運用內(nèi)部審計與社會審計的優(yōu)勢，以節(jié)省審計成本，提升審計效率。社會審計在對開發(fā)區(qū)審計工作中要注重吸收國家審計成果，及先進工作經(jīng)驗與技術(shù)方法，以此提升職業(yè)水平與工作能力。努力做到國家審計、內(nèi)部審計與社會審計，資源共享，優(yōu)勢互補，努力形成園區(qū)審計監(jiān)督合力。

二、設(shè)置開發(fā)區(qū)審計規(guī)劃目標(biāo)

按照不同開發(fā)區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的主體地位，審計部門應(yīng)區(qū)別對待，有針對性地明確審計工作的規(guī)劃與目標(biāo)，凸顯重點內(nèi)容，及時追蹤園區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集、規(guī)劃建設(shè)、招商引資等突出問題，有效分析開發(fā)區(qū)在工作體制、工作機制、工作制度及相關(guān)政策執(zhí)行方面的問題與不足，據(jù)此提出相應(yīng)的改進方法，從而更好地服務(wù)于開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)。

（一）注重發(fā)揮審計免疫功能

開發(fā)區(qū)資金運用密集，審計的重點應(yīng)當(dāng)放在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)使用、融資平臺管理、招商引資等方面。第一，要關(guān)注資金的運行與管理情況，并對重大項目、重點融資平臺與企業(yè)開展延伸審計，及時追蹤資金的覆蓋面、招商引資考核機制的建立、土地與稅收等相關(guān)政策的落實、對外投資的運行與質(zhì)量問題，確保資金安全穩(wěn)定運行，資源能夠得到合理配置。第二，要及時追蹤內(nèi)部控制與風(fēng)險管理工作，及時追蹤宏觀政策落實，大額資金存放和管理等情況，避免一邊融資，一邊資金閑置，甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租等問題，據(jù)此進行研究分析，提出合理審計建議。第三，要關(guān)注獎勵扶持政策的執(zhí)行情況，應(yīng)在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)制定優(yōu)惠政策，嚴(yán)格招商準(zhǔn)入條件，明確引進、退出機制。在招引項目質(zhì)量和規(guī)模上下功夫，嚴(yán)把項目引進關(guān)，避免“饑不擇食”式招商，甚至虛假招商，虛報招商成果。從體制機制層面揭示開發(fā)區(qū)發(fā)展存在的問題，提出合理建議，為開發(fā)區(qū)發(fā)展保駕護航。

（二）持續(xù)優(yōu)化審計監(jiān)督方式

一要注重審計人員與審計任務(wù)相結(jié)合，努力緩解項目多、人員少的矛盾，充分利用審計資源;二要從事后審計拓展到事中監(jiān)督，督促被審計單位及時采取措施糾正偏差，改善管理，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo);三要努力將單類項目轉(zhuǎn)變成組合類項目，最大限度利用審計資源，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計、工程審計、專項資金審計與經(jīng)濟責(zé)任審計相結(jié)合，努力做到“一審多果”、“一審多用”。

（三）提升審計工作重視程度

開發(fā)區(qū)審計部門應(yīng)當(dāng)將園區(qū)審計納入全局審計項目計劃，要以開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為核心，設(shè)定相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)與年度工作計劃。及時追蹤經(jīng)濟領(lǐng)域中的熱點、發(fā)展中的難點、實時動態(tài)以及發(fā)展趨勢，選擇審計的切入點，不斷提升服務(wù)水平與能力。

在審計立項方面，所選項目不但要抓住熱點，沿著資金走向，還要按照服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的方向，關(guān)注資金績效、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及資源配置與環(huán)境保護等問題。

在審計成果方面，應(yīng)當(dāng)增強精品理念，著力在審計建議上下功夫，力求所提建議具有指導(dǎo)性和針對性。還要努力調(diào)動各個部門的力量，構(gòu)建審計專報、情況通報、成果公開等成果轉(zhuǎn)化渠道，做到成果轉(zhuǎn)換與資源共享。

三、加強開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督控制

審計是“經(jīng)濟體檢”，通過查找被審計單位現(xiàn)存問題，分析產(chǎn)生這些問題的體制機制原因，據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議與優(yōu)化方法，以此推動經(jīng)濟高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展，確保開發(fā)區(qū)的規(guī)范運營。為此，審計部門應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督工作融入到服務(wù)當(dāng)中，積極開展審計關(guān)口前移工作。

（一）強化內(nèi)部控制風(fēng)險防范

首先，要注重對審計情況開展綜合分析。要及時追蹤經(jīng)濟指標(biāo)、經(jīng)濟運行情況，遵循實事求是的工作原則，從宏觀層面分析研判體制機制的問題，提升監(jiān)督服務(wù)水平。如開發(fā)區(qū)在招商引資中對入園企業(yè)的考核機制是否健全。筆者在審計過程中發(fā)現(xiàn)部分開發(fā)區(qū)在招商引資的過程中雖與企業(yè)約定了投資規(guī)模、投資強度、稅收貢獻等，但實際未按照協(xié)議約定執(zhí)行，導(dǎo)致部分企業(yè)未嚴(yán)格履行協(xié)議約定的納稅承諾，卻享受了優(yōu)惠的稅收、土地及租金減免政策。

其次，要注重審計監(jiān)督的有效性。及時追蹤宏觀政策的具體落實情況，預(yù)防并消除風(fēng)險，要以關(guān)鍵程序的內(nèi)部控制、風(fēng)險防范為出發(fā)點。如開發(fā)區(qū)下屬國有企業(yè)對外投資的可行性，對外投資有無履行審核批復(fù)程序，有無向國資監(jiān)管部門申報備案，對外投資的效果和績效。要進一步促進園區(qū)下屬的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善，目前開發(fā)區(qū)下屬國有企業(yè)普遍存在行政屬性，公司章程雖明確了董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的權(quán)責(zé)，但國有企業(yè)“董監(jiān)高”大多為非專業(yè)人員擔(dān)任，甚至是臨聘人員擔(dān)任。議事規(guī)則、年度工作報告制度形同虛設(shè)，重大事項由黨工委、管委會主任辦公會代替董事會議進行決策。內(nèi)部制衡機制尚未形成，國資監(jiān)管機構(gòu)、董事會和經(jīng)理層之間的關(guān)系需進一步理順。

最后，要注重審計機制優(yōu)化。加強同有關(guān)管理部門與監(jiān)督部門的交流合作，構(gòu)建聯(lián)動機制，做到信息共享。針對園區(qū)土地出讓后閑置現(xiàn)象，移交給國土部門處理，強化行政執(zhí)法與處罰力度，在保證審計結(jié)果公開的前提下，科學(xué)構(gòu)建問責(zé)與問效機制。對于低效用地，畝均效益不達標(biāo)的企業(yè)，建議園區(qū)通過招商引資嫁接新的項目，或者是“騰籠換鳥”方式不斷盤活資源。針對平臺公司盈利能力薄弱，存在財政“輸血”現(xiàn)象，建議園區(qū)提高下屬企業(yè)資產(chǎn)的質(zhì)量，防范經(jīng)濟發(fā)展風(fēng)險隱患。

（二）加大審計人員的培訓(xùn)力度

第一，開發(fā)區(qū)審計部門應(yīng)當(dāng)聘請具備高水平的專家與骨干人才，為審計人員開展業(yè)務(wù)能力提升講座，對其審計法規(guī)知識與業(yè)務(wù)能力進行專門培訓(xùn)，通過具體的審計案例講解分析，對違規(guī)問題進行深入研究，從而提高審計人員的綜合素質(zhì)。

第二，要注重建立審計團隊，并加強對其培訓(xùn)力度。在此過程中，通過定期培訓(xùn)的方式，強化一線人員的業(yè)務(wù)能力，打造出一支具備專業(yè)能力、職業(yè)判斷素養(yǎng)、計算機應(yīng)用水平、分析并解決問題能力等各方面人才的審計團隊。

（三）堅持開展經(jīng)濟責(zé)任審計

第一，要注重對經(jīng)濟責(zé)任審計的計劃管理，對開發(fā)區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)人員與下屬國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，要參考干部的管理權(quán)限按步驟、有計劃進行經(jīng)濟責(zé)任審計工作，逐步實現(xiàn)任中審計、離任審計以及專項審計有機結(jié)合，并將任中審計作為工作的重點。針對下屬單位或部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)人，要構(gòu)建相關(guān)的經(jīng)濟責(zé)任審計機制，整合內(nèi)部的審計力量，據(jù)此進行經(jīng)濟責(zé)任審計工作。

第二，針對部分管理較為規(guī)范、資金用量較少的單位領(lǐng)導(dǎo)，需要采取離任交接制度。注重對領(lǐng)導(dǎo)干部的離任交接管理，明確交接雙方各自的責(zé)任與義務(wù)，從制度方面對其離任交接行為進行限制約束，促進領(lǐng)導(dǎo)干部強化責(zé)任觀念與自律觀念，有效解決責(zé)任不清的問題。將經(jīng)濟責(zé)任審計與離任交接制度結(jié)合，逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和管理體系，強化領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與管理效果，有效推動黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（四）準(zhǔn)確把握審計工作定位

首先，要重點關(guān)注國有資源的運用情況、扶持獎勵政策兌現(xiàn)情況以及環(huán)境保護情況。審查各類國有資源的開發(fā)、使用是否履行必經(jīng)程序，依靠審計方式督促開發(fā)區(qū)進行科學(xué)決策、合理使用資源，以此提高發(fā)展持久力。

其次，要重點檢查違法用地、低價出讓土地或者“零地價”方式變相出讓土地、低效用地、閑置用地等行為，督促開發(fā)區(qū)加大對低效用地企業(yè)及“僵尸企業(yè)”地塊處置，通過招商引資嫁接新項目，盤活土地資源，以確保開發(fā)區(qū)資源能夠得到合理、有效使用。

最后，要注重追蹤環(huán)境保護問題，依靠審計方式來督促開發(fā)區(qū)加強對企業(yè)、大型排污設(shè)施等主要污染源的監(jiān)控力度，避免發(fā)生污染事件，確保開發(fā)區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

綜上所述，在對開發(fā)區(qū)加強審計監(jiān)督管理的過程中，審計部門以及審計人員應(yīng)當(dāng)綜合考慮多方面的因素。要根據(jù)開發(fā)區(qū)的實際運營情況，結(jié)合審計監(jiān)督管理工作的內(nèi)容與方法，科學(xué)合理地制定審計監(jiān)督方式，提高審計監(jiān)督效率，確保審計監(jiān)督質(zhì)量，推動開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)高效穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：和縣審計局）