“營(yíng)改增”后河南省地方稅收體系的構(gòu)建研究

張真

地方稅體系是指由不同地方稅種組成的統(tǒng)一體。地方稅收體系的建立可以緩解地方政府的財(cái)政壓力，保障地方政府正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)各地方經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定。我國(guó)現(xiàn)行地方稅收體系是由1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制形成的。但由于地方稅體系的構(gòu)建選擇了漸進(jìn)式的路徑，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷變革和發(fā)展，地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的矛盾日益凸顯。河南省作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省和人口大省，地方政府普遍存在財(cái)力不足的問(wèn)題，特別是從2016年5月份全面實(shí)施營(yíng)改增，打破了原有的地方稅收體系格局，歸入地方政府的稅收收入減少，更加劇了河南省地方政府的財(cái)政壓力。因此，必須深化河南省地方稅體系改革，重構(gòu)地方稅收體系，增加地方政府的財(cái)政收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、“營(yíng)改增”對(duì)河南省地方稅收體系的影響

（一）“營(yíng)改增”降低了河南省的地方財(cái)政收入

首先， 隨著“營(yíng)改增”的全面實(shí)施，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，營(yíng)業(yè)稅將不復(fù)存在，河南省的地方政府不但要流失營(yíng)業(yè)稅的稅收收入，還會(huì)流失原按營(yíng)業(yè)稅一定比例征收的城建稅和教育費(fèi)附加這兩種附加費(fèi)收入，而且，“由于河南省的服務(wù)業(yè)不是特別發(fā)達(dá)，服務(wù)業(yè)的銷項(xiàng)稅額的增加不足于彌補(bǔ)營(yíng)改增的減稅效應(yīng)，因此，“營(yíng)改增”降低了地方政府的財(cái)政收入。其次，“營(yíng)改增”后，服務(wù)業(yè)改征增值稅，增值稅法規(guī)定的有進(jìn)項(xiàng)稅抵扣標(biāo)準(zhǔn)，因此，很多企業(yè)開始細(xì)化運(yùn)營(yíng)和生產(chǎn)方面的管理，在票據(jù)管理方面也更加規(guī)范化，從而獲得增值稅進(jìn)項(xiàng)稅的抵扣資格，減少應(yīng)交增值稅額，這樣使分配給地方政府的增值稅的增加額不足于彌補(bǔ)營(yíng)業(yè)稅的減少額，降低了地方政府的財(cái)政收入。

（二）“營(yíng)改增”促進(jìn)了河南省地方稅收體系的重構(gòu)

在“營(yíng)改增”之前，營(yíng)業(yè)稅屬于地方稅，是地方稅體系的主體稅種，其收入全部歸地方政府?！盃I(yíng)改增”之后，營(yíng)業(yè)稅停征，地方稅體系中其他的小稅種的稅法規(guī)定還不完善，無(wú)法支作為替代稅種撐起地方稅收體系，也無(wú)法彌補(bǔ)停征營(yíng)業(yè)稅對(duì)地方財(cái)政收入的沖擊，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不平衡加劇。因此，地方稅體系的不完善和財(cái)政收入的減少增加了河南省重構(gòu)地方稅體系的必要性。

二、“營(yíng)改增”后河南省地方稅體系構(gòu)建面臨的挑戰(zhàn)

（一）稅收制度的設(shè)計(jì)理念落后

任何制度的變革更新需要有新理念的指引，地方稅收體系的構(gòu)建也需要新的理念指引，但目前財(cái)稅制度改革都是在原有的的框架下進(jìn)行的，稅收設(shè)計(jì)的理念亟待更新，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，在稅收征管制度設(shè)計(jì)時(shí)，原來(lái)的稅收制度設(shè)計(jì)理念是假定納稅人有罪，稅務(wù)機(jī)關(guān)在征稅時(shí)重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)企業(yè)的偷逃稅行為，并對(duì)企業(yè)的偷逃稅行為進(jìn)行處罰，在稅收征收環(huán)節(jié)突出了稅收征收部門的主體地位，如果發(fā)生企業(yè)對(duì)抗稅務(wù)機(jī)關(guān)的行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)涉事企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)懲。另一方面，稅收制度中對(duì)于各個(gè)地方的征稅規(guī)模的確定缺乏指導(dǎo)，各地完全按照政府部門的主管意志確定本地區(qū)的征稅規(guī)模，完全不考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的階段性發(fā)展不平衡和地區(qū)性發(fā)展不平衡的影響，稅收稅基確定的不科學(xué)，既損害了稅收的客觀性，也不利于地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（二）現(xiàn)行的稅收體系不合理

目前，我國(guó)現(xiàn)行的稅收體系不合理，首先，包含的稅種種類太少，我國(guó)目前實(shí)行的是復(fù)合稅制，在這種稅制結(jié)構(gòu)下，以間接稅為主體稅種。在現(xiàn)行的十八個(gè)稅種中，其中有13個(gè)屬于間接稅，所以我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)名義上是雙主體稅制，實(shí)際上直接稅稅種非常少，而且稅負(fù)失衡嚴(yán)重，地方政府的財(cái)政收入主要依賴中央與地方共享稅種。“營(yíng)改增”之后，原作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅停征，改征中央與地方共享稅—增值稅，將進(jìn)一步減少地方政府的收入來(lái)源，加劇地方財(cái)政收入對(duì)中央與地方共享稅的依賴。其次，各稅種的比例也不合理。目前我國(guó)的稅收總額中，絕大多數(shù)來(lái)源于直接向企業(yè)征收的間接稅，直接向個(gè)人征收的稅種非常少，這也造成了企業(yè)的稅負(fù)過(guò)重，影響了企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。另外，目前我國(guó)地方稅也主要集中于土地資源方面，缺少主體具有較強(qiáng)調(diào)節(jié)能力的主體稅種，也缺少直接向財(cái)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征收的稅種，例如社保稅、房產(chǎn)稅等。稅制體系中各稅種比例的不合理也導(dǎo)致了地方財(cái)政收入的不足，遏制了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）公眾缺乏參與改革的參與權(quán)

目前，我國(guó)的稅收法規(guī)和條例一般由各級(jí)人民代表大會(huì)、人大、國(guó)務(wù)院和地方財(cái)政稅務(wù)部門制定和頒布，在稅收制度改革的過(guò)程中，也很少有公眾的參與，稅收法律制度也沒(méi)有制定相應(yīng)的公眾參與稅收法律制度制定和改革的相關(guān)規(guī)定，公眾也無(wú)法就稅收法律法規(guī)的制定與改革問(wèn)題表達(dá)自己的真實(shí)意愿，對(duì)于稅收法律法規(guī)實(shí)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，公眾也無(wú)法與立法機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通。導(dǎo)致公眾對(duì)于稅收法律法規(guī)的法律主體意識(shí)不強(qiáng)，稅收法律制度改革后對(duì)微觀主體的激勵(lì)不夠。由于公眾在稅收法律法規(guī)制定過(guò)程中的參與度很低，公眾對(duì)新制定的法律法規(guī)缺乏理解和認(rèn)識(shí)，這種狀況可能會(huì)造成新稅收制度建立后公眾對(duì)其認(rèn)可度低下，導(dǎo)致公眾對(duì)新制定的稅收制度不滿意，難以接受。

（四）地方稅收征管信息化程度低

首先，我省地方稅收信息化水平低，對(duì)于納稅人身份和納稅范圍的識(shí)別不夠準(zhǔn)確，特別是一些規(guī)模大，業(yè)務(wù)復(fù)雜的納稅人的認(rèn)定，往往需要耗費(fèi)大量的人力和財(cái)力，增加了稅收的隱形成本。其次，我省還未充分利用互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，提高稅收征收的效率，對(duì)于納稅人的一些技術(shù)性避稅行為，還缺乏有效的識(shí)別手段。再者，我省的稅收征管中還未充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立信息共享的稅收信息系統(tǒng)，還未實(shí)現(xiàn)稅收信息的共享，不利于提高稅收征收的效率，也不利于稅源的追蹤，導(dǎo)致一部分稅源流失。另外，也未建立信息共享納稅人信用系統(tǒng)，對(duì)納稅人的失信行為缺乏有效的監(jiān)督和反饋，對(duì)納稅人的失信行為的懲戒力度不夠，也不能聯(lián)合其他部門對(duì)納稅人的失信行為進(jìn)行懲戒，導(dǎo)致納稅人失信行為屢禁不止，影響了稅收征管制度的公信力。

三、“營(yíng)改增”后完善河南省地方稅收體系的建議

（一）改變稅收制度的設(shè)計(jì)理念

我省在完善地方稅收體系時(shí)，要改變?cè)械睦砟?，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，積極構(gòu)建新的稅收體系框架，具體應(yīng)從以下兩個(gè)方面做起：一方面，在稅收征收角度上，要改變?cè)瓉?lái)的假定納稅人有罪的設(shè)計(jì)理念，將稅收征管的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到增加稅種和擴(kuò)充稅基方面，盡量完善稅收征管制度，減少征稅過(guò)程中的稅企矛盾。另一方面，地方政府在確定本地區(qū)的征稅范圍時(shí)時(shí)要綜合考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，通過(guò)科學(xué)調(diào)研，合理確定征稅規(guī)模，做到客觀、公正的確定稅收規(guī)模，保持稅收的剛性和彈性。

（二）構(gòu)建合理的地方稅收體系

首先，打造適應(yīng)各級(jí)政府的地方稅體系。根據(jù)我省地方稅種種類及結(jié)構(gòu)，“營(yíng)改增”之后增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅這三大稅種仍將是我省地方稅收體系中的主要稅種。為了應(yīng)對(duì)“營(yíng)改增”對(duì)我省地方財(cái)政收入的影響，要積極構(gòu)建省級(jí)及以下各級(jí)政府的主輔稅種，我省在構(gòu)建地方稅收體系時(shí)，可以借鑒別省得的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建以流轉(zhuǎn)稅為主的省級(jí)稅收體系，以所得稅為主的市級(jí)稅收體系，以財(cái)產(chǎn)稅為主的縣級(jí)稅收體系。

其次，要積極優(yōu)化地方稅收的結(jié)構(gòu)。我省在優(yōu)化地方稅收結(jié)構(gòu)時(shí)，要適當(dāng)?shù)恼{(diào)整地方稅的稅種結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理的開發(fā)房產(chǎn)稅、社保稅、環(huán)境稅等直接稅稅種，充分發(fā)揮這些直接稅稅種對(duì)地方財(cái)政收入的增收作用，并逐漸成為我省地方稅收體系的主要組成部分。在未來(lái)共享稅依然占據(jù)地方稅收收入主體地位的基礎(chǔ)上， 適當(dāng)提升城建稅、資源稅、房產(chǎn)稅等地方稅收的規(guī)模，同時(shí)注意土地財(cái)政及房產(chǎn)稅收對(duì)財(cái)政收入可持續(xù)運(yùn)行的影響，適當(dāng)?shù)恼{(diào)整地方稅的稅種比例結(jié)構(gòu)，增加房產(chǎn)稅、社保稅這些直接稅稅種的比例，并逐步培育房產(chǎn)稅使其成為地方稅收體系主體稅種，提高地方政府的財(cái)政收入能力。

（三）提高公眾參與稅制改革的參與權(quán)

我省在完善地方稅收體系，進(jìn)行稅收制度改革時(shí)，要積極采取調(diào)查問(wèn)卷、座談會(huì)等形式讓公眾參與進(jìn)來(lái)，在公眾在相關(guān)稅收法律法規(guī)充分理解的基礎(chǔ)上，對(duì)稅收法律法規(guī)的改革和立法充分向立法機(jī)關(guān)表達(dá)自己的真實(shí)意愿和觀點(diǎn)，深刻理解稅收法律法規(guī)改革的必要性和意義，提高公眾對(duì)稅收法律法規(guī)改革的認(rèn)可度和接受性。要提高公眾的稅收制度改革參與權(quán)，應(yīng)從兩方面做起：一方面，完善稅收法律制度制定機(jī)制，充分考慮公眾的參與權(quán)，制定相關(guān)的制度和準(zhǔn)則，保障公眾在稅收法律制度改革中的參與權(quán);另一方面，在制定稅收法律制度時(shí)，可以通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、研討會(huì)等各種形式，廣泛收集公眾的意見(jiàn)和建議，制定的稅收法律法規(guī)要兼顧各方的利益，協(xié)調(diào)各方的利益沖突，從而增強(qiáng)公眾的法律主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)，提高稅收法律制度的社會(huì)滿意度和認(rèn)可度。

（四）建立健全地方稅收征管制度

首先，要利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)完善稅收征管制度。近年來(lái)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展，尤其是去年爆發(fā)的疫情，進(jìn)一步促進(jìn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面。因此，河南省在構(gòu)建地方稅收征管制度時(shí)，可以利用數(shù)字化技術(shù)加強(qiáng)稅收征管的規(guī)范性和效率，提高對(duì)納稅人身份和納稅范圍識(shí)別的準(zhǔn)確性。我省應(yīng)充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代信息技術(shù)和手段，全面推進(jìn)地方稅收征管制度建設(shè)、完善稅收信息共享系統(tǒng)，提高征管效能，降低稅收征收的成本。

其次，提高地方稅收征收的信息化水平。一方面，要利用大數(shù)據(jù)帶來(lái)的便利，準(zhǔn)確劃分中央與地方共享稅的稅收管轄權(quán)，給予地方政府更多的管轄權(quán)和享有比例，對(duì)地方政府的收入提供一定支持。另外，為了有效規(guī)避納稅人的技術(shù)性避稅問(wèn)題，應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)準(zhǔn)確判定居民稅收和來(lái)源地稅收管轄權(quán)的認(rèn)定。另一方面，應(yīng)提高地方稅收征管的信息化水平，利用互聯(lián)網(wǎng)建立信息共享的稅收信息信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)稅務(wù)部門之間的信息共享，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)稅源的準(zhǔn)確追蹤，保證稅收的有效征收。另外，要利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立納稅人信息檔案數(shù)據(jù)系統(tǒng)，在提高稅收征收服務(wù)水平的基礎(chǔ)上，對(duì)納稅人偷逃稅等失信行為，要記入稅收信用系統(tǒng)，發(fā)揮信用系統(tǒng)的監(jiān)督作用，一旦納稅人發(fā)生納稅失信行為，將會(huì)記入信用檔案，對(duì)于信用較差的納稅人，對(duì)其的稅收優(yōu)惠申請(qǐng)稅務(wù)主管部門將不予受理，對(duì)于信用極差的納稅人，稅務(wù)部門要聯(lián)合財(cái)政、銀行等部門對(duì)其進(jìn)行懲罰。

（作者單位：周口師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

基金項(xiàng)目：河南省教育廳人文社科項(xiàng)目，“營(yíng)改增”背景下河南省現(xiàn)代財(cái)稅制度構(gòu)建研究，2019-ZZJH-081。