淺談房地產(chǎn)稅改革的幾點(diǎn)問題及對策

閻星宇

房地產(chǎn)稅的改革從2011年試點(diǎn)地區(qū)開始推進(jìn)，到現(xiàn)在改革方案已經(jīng)形成了一些基本共識(shí)。目前我國房地產(chǎn)稅的立法及改革正在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)當(dāng)中，為優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展注入新動(dòng)力。本文將從分析開征房地產(chǎn)稅的必要性與可行性出發(fā)，討論當(dāng)前身處房地產(chǎn)市場與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的大背景下，房地產(chǎn)稅改革仍然存在的一些問題，并針對現(xiàn)存漏洞提出幾點(diǎn)對策及建議。

隨著2021年到來，我國已步入“十四五”發(fā)展時(shí)期。今后我國稅制改革將在“十四五”時(shí)期繼續(xù)逐步地深化進(jìn)行，同時(shí)著重體現(xiàn)在降低間接稅比重、提高直接稅比重之上。無論是基于健全直接稅、地方稅體系的角度出發(fā)，還是從充分發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)收入分配職能等方面看，房地產(chǎn)稅都是重要的稅種之一。財(cái)政部部長劉昆表示，今后我國房地產(chǎn)稅地改革應(yīng)以房地產(chǎn)稅立法為首要任務(wù)，逐步地、積極地、穩(wěn)妥推行。到目前為止，房地產(chǎn)稅改革已推行近十年。2020年我國房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)上海以及重慶已發(fā)文，明確將繼續(xù)作為改革試點(diǎn)推行房產(chǎn)稅改革，這將有助于穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預(yù)期，意味著我國房地產(chǎn)稅改革將繼續(xù)穩(wěn)步推行。推進(jìn)房地產(chǎn)稅，有利于培養(yǎng)地方主體稅種，提高直接稅比重，進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平，同時(shí)也是打擊炒房行為的利器，為過熱的房價(jià)降溫。但由于房地產(chǎn)稅受關(guān)注度高，立法過程要不斷考慮當(dāng)前房地產(chǎn)市場、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素，加之受疫情影響，目前更需要合適的時(shí)機(jī)和準(zhǔn)備基礎(chǔ)才能出臺(tái)推行。

一、我國房產(chǎn)稅改革的意義

目前我國房地產(chǎn)稅收體系重交易、輕保有，住房持有成本幾乎為零。如果房地產(chǎn)稅的征稅環(huán)節(jié)為保有環(huán)節(jié)而不是交易環(huán)節(jié)，加之房地產(chǎn)稅屬于典型的直接稅，即稅收負(fù)擔(dān)直接由房地產(chǎn)持有者個(gè)人負(fù)擔(dān)而無法通過其他方式轉(zhuǎn)嫁。這意味著征收房地產(chǎn)稅會(huì)增加住房投機(jī)者的持有成本，使其拋售手中多余“閑置”的房子，提高市場房屋利用率，從而在一定程度上打擊炒房行為，起到穩(wěn)定房價(jià)的作用。因此，房產(chǎn)稅改革的必要性在于，推行房地產(chǎn)稅有助于進(jìn)一步維護(hù)房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)。不僅可以培養(yǎng)地方主體稅種，保證地方財(cái)政收入，同時(shí)提高直接稅比重，實(shí)現(xiàn)收入再分配，縮短貧富差距。

并且，我國開征房地產(chǎn)稅的可行性受當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)大環(huán)境所趨。根據(jù)2020年度國家財(cái)政部發(fā)布的財(cái)政收支情況的數(shù)據(jù)顯示，受疫情以及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，雖然2020年我國整體稅收收入呈小幅下降趨勢，但是以證券交易印花稅以及房地產(chǎn)相關(guān)稅收為代表的直接稅呈現(xiàn)較快的增長趨勢，這為我國進(jìn)入接下來的“十四五”時(shí)期提高直接稅比重以及房地產(chǎn)稅改革打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

二、我國房產(chǎn)稅改革中仍存在的問題

（一）稅率設(shè)計(jì)不夠合理

目前，我國絕大地區(qū)對居民個(gè)人住房免征房產(chǎn)稅。重慶和上海自2011年起成為房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。就上海市來說，目前僅對城市居民購買的新房、二套房且人均60平方米以上的住房以及非城市居民購買的新房征收房產(chǎn)稅，稅率為0.6%;而重慶市對獨(dú)棟別墅這類特殊住房以及三無人員購買的二套房征收房產(chǎn)稅，稅率暫定為0.5%-1.2%。但實(shí)際上，我國試點(diǎn)城市的稅率水平是低于國外大多數(shù)國家約1-2個(gè)百分點(diǎn)的。雖然開征房地產(chǎn)稅的直接目的在于培養(yǎng)地方主體稅種，使房地產(chǎn)稅成為地方政府較穩(wěn)定的稅源，但從長遠(yuǎn)意義考慮，房產(chǎn)稅改革也是為了處理房地產(chǎn)泡沫問題，抑制商品房的投資行為，這兩種目的并行而不相悖。因此，較低的稅率不僅使房地產(chǎn)稅難以發(fā)揮地方主體稅種職能，而且也沒有起到抑制過熱房價(jià)的作用，反而助長了人們投機(jī)炒房的氣焰。

（二）房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)不夠完善

首先需要區(qū)別房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅，兩個(gè)稅種的含義并不相同。房地產(chǎn)稅屬于一個(gè)歸納性的概念，指對房地產(chǎn)課征，它包括與房地產(chǎn)相關(guān)活動(dòng)有直接關(guān)系的所有稅種。因此，房地產(chǎn)稅包括房產(chǎn)稅。而房地產(chǎn)稅收體系是指由與房地產(chǎn)有直接關(guān)系的各種稅收構(gòu)成的稅收體系。筆者認(rèn)為，未來開征房地產(chǎn)稅后，如果繼續(xù)在房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)征收增值稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、印花稅，包括土地出讓金等等，必定會(huì)造成重復(fù)征稅，需要做出一定的調(diào)整。由此暴露出我國房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)并不科學(xué)合理，需要借助房地產(chǎn)稅改革進(jìn)一步理順整個(gè)房地產(chǎn)稅收體系，有助于國家調(diào)控房地產(chǎn)市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。同時(shí)，這對房價(jià)的下降也是有幫助的。

三、關(guān)于房地產(chǎn)稅改革的幾點(diǎn)建議

（一）因城施策制定階級稅率

正如前文所述及，較低的稅率起不到打擊炒房者的投機(jī)行為，并且難以發(fā)揮地方主體稅種的稅收職能。如果采取較高的稅率，在很多三四線城市的房地產(chǎn)市場本身處于供大于求的狀態(tài)下，高稅率可能會(huì)導(dǎo)致房價(jià)大幅上升，影響房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，我國的房地產(chǎn)稅改革中，稅率的制定應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、地方財(cái)政情況、房價(jià)狀況等因素因城施策。稅率采用具有彈性的差別比例稅率。對于房源本身供不應(yīng)求的一線城市，應(yīng)采取較高稅率，抑制投機(jī)炒房行為;其他地區(qū)可根據(jù)其當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平以及發(fā)展?fàn)顩r等因素制定稅率，對于偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)相對薄弱的地區(qū)，應(yīng)采取更低的稅率，有助于吸引人才流動(dòng)，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）進(jìn)一步完善房地產(chǎn)稅收體系

目前我國房地產(chǎn)稅收體系仍存在漏洞，前文提到，未來我國開征房地產(chǎn)稅后，如果繼續(xù)在房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)征收增值稅、土地增值稅、耕地占用稅，包括土地出讓金等等，將會(huì)導(dǎo)致重復(fù)征稅。并且我國房地產(chǎn)稅收體系本身就存在漏洞，房地產(chǎn)稅、租、費(fèi)界定不清，包括以費(fèi)代租的土地使用費(fèi)、以費(fèi)代稅的土地閑置費(fèi)等等。稅、租、費(fèi)界定混亂，導(dǎo)致征收部門繁多，稅收征管效率低下，房地產(chǎn)稅收體系存在漏洞，降低了稅收規(guī)范性。因此，此次房產(chǎn)稅改革的目的之一就在于通過房地產(chǎn)稅立法對房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行“清費(fèi)立稅”的整理以及稅、租、費(fèi)的界定。筆者認(rèn)為，在房地產(chǎn)稅的改革過程中，無論是立法者還是稅務(wù)機(jī)關(guān)都需要轉(zhuǎn)變以往“重流轉(zhuǎn)、輕保有”的舊思路，需要通過稅收立法將房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)設(shè)立為主要征稅環(huán)節(jié)，取消土地增值稅、耕地占用稅等稅種。

（三）完成房地產(chǎn)登記工作，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)征管效率

稅收法定過程需要立法者平衡效率與公平，才能在效率原則與量能課稅原則中得到兼顧。因此，房地產(chǎn)稅立法需要對稅種的課稅范圍進(jìn)行合理的劃分。此前2020年第七次全國人口普查已要求登記居民住房情況，同年7月24日自然資源部辦公廳印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”建設(shè)指南》的通知提出，計(jì)劃在1-2年內(nèi)構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”服務(wù)體系。由此可見，我國已經(jīng)著手開展全國住房登記工作。但由于我國的房屋產(chǎn)權(quán)具有自己的特點(diǎn)，房屋性質(zhì)各不相同，例如商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、福利房、小產(chǎn)權(quán)房等等，需要花時(shí)間完成這項(xiàng)龐大的統(tǒng)計(jì)工作。因此，筆者認(rèn)為，目前我國需要全面、高效地完成不動(dòng)產(chǎn)登記工作，不僅包括城市的房地產(chǎn)，還要普及到農(nóng)村的房地產(chǎn)，以及各種性質(zhì)的住房，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記體系。只有明確課稅范圍，做好扎實(shí)的基礎(chǔ)性工作，提高稅收征管效率，才有利于房地產(chǎn)稅立法的推進(jìn)，為地方財(cái)政提供廣泛而穩(wěn)定的稅源。

（四）因地適宜科學(xué)制定計(jì)稅依據(jù)

計(jì)稅依據(jù)是稅收制度的基本要素之一。關(guān)于房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)社會(huì)上看法不一，總結(jié)起來大致可以按房產(chǎn)套數(shù)、房產(chǎn)面積或房產(chǎn)余值的確定。若按照房產(chǎn)套數(shù)課稅，需要分別制定對居民的第一套房、第二套房、第三套房及以上每套住房的稅率。如果采用對一套房免稅的做法，可能會(huì)出現(xiàn)假離婚行為，對人們的心理產(chǎn)生不良導(dǎo)向，雖然本意在于照顧剛需買房者，但結(jié)果可能反而弄巧成拙。因此，按照房產(chǎn)套數(shù)計(jì)稅的做法存在漏洞。若按照房產(chǎn)面積或者房產(chǎn)評估余值征稅，筆者認(rèn)為，可以采用住房面積與房產(chǎn)評估值相結(jié)合的計(jì)稅方法，即通過計(jì)算人均住房面積的方法確定免征額。這種方法既結(jié)合了當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)價(jià)值，又考慮到了居民的家庭人口狀況，具有一定的可行性。據(jù)大數(shù)據(jù)預(yù)估，2020年我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積已超過40平方米，農(nóng)村人均住房建筑面積達(dá)到50平方米。并且根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)上海的做法，對本市居民新購且為二套及以上的住房，免稅面積為60㎡ 。因此，立法者可以參考數(shù)據(jù)確定免稅面積的范圍，因地適宜設(shè)置不同的征收標(biāo)準(zhǔn)。

（五）減少納稅人稅負(fù)“痛感”，降低改革民意阻力

自房地產(chǎn)稅立法的提出至今，不斷遭受到社會(huì)各界的爭議。其中立法受到的民意阻力不容小覷。房地產(chǎn)稅的推行直接關(guān)系到老百姓住房的切身利益，許多人認(rèn)為征收房地產(chǎn)稅會(huì)使得稅負(fù)轉(zhuǎn)移到購房者、租房者的身上，使得房價(jià)上升、租金上漲，最終導(dǎo)致民眾稅負(fù)痛感過重，產(chǎn)生排斥心理。而實(shí)際上，在房地產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)征稅，會(huì)增加投機(jī)者房屋的持有成本，使其將手中閑置的房產(chǎn)推向市場，緩解樓市供不應(yīng)求的局面。而對于租房市場而言，房產(chǎn)地稅可能會(huì)轉(zhuǎn)移到租金上去，但在不同地區(qū)轉(zhuǎn)移的程度是不同的。對于本身市場處于嚴(yán)重供不應(yīng)求的北上廣深地區(qū)，租金轉(zhuǎn)移的部分可能會(huì)偏大;對于在經(jīng)濟(jì)狀況較差的三、四線城市，租賃房子的供應(yīng)過盛，加之租房者租金水平不高。如果稅負(fù)轉(zhuǎn)移比例過高導(dǎo)致租金提升過快，房子反而租不出去。

由此可見，房地產(chǎn)稅的出臺(tái)不會(huì)使房價(jià)大幅動(dòng)蕩，其推行的目的是打擊炒房行為，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場經(jīng)濟(jì)，并不是用來調(diào)控房價(jià)的工具。因此，筆者認(rèn)為，政府需要進(jìn)一步加大對于房地產(chǎn)稅推行的宣傳力度，引導(dǎo)民眾正確理解開征房產(chǎn)稅的目的、意義以及其未來帶來的社會(huì)影響。同時(shí)，稅收立法需要民眾的參與和支持，政府方面應(yīng)集思廣益，積極、廣泛地聽取民眾意見，有助于減輕納稅人的稅負(fù)“痛感”，同時(shí)提高公民的納稅意識(shí)。

四、結(jié)語

總的來說，推行房地產(chǎn)稅已勢在必行，極有可能在“十四五”期間落地實(shí)施。但改革過程不可操之過急，目前房地產(chǎn)稅仍存在一些問題與細(xì)節(jié)亟待研究討論。由此可見，房地產(chǎn)稅改革將是一個(gè)復(fù)雜而又漫長的過程，這需要我們在各方面都打好扎實(shí)基礎(chǔ)、做好充足準(zhǔn)備，待條件成熟后，再根據(jù)屆時(shí)的房地產(chǎn)市場情況以及宏觀經(jīng)濟(jì)大環(huán)境等因素，尋求合適的時(shí)機(jī)，穩(wěn)妥出臺(tái)房地產(chǎn)稅。

（作者單位：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院）