我國(guó)船舶碳排放監(jiān)管現(xiàn)狀及監(jiān)管體系構(gòu)建研究

李雯 孫曉偉 李海波

摘 要：本文在分析我國(guó)船舶碳排放監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，研究提出系統(tǒng)構(gòu)建適用于國(guó)內(nèi)船舶運(yùn)輸?shù)娜珖?guó)船舶碳排放監(jiān)管體系的框架和關(guān)鍵內(nèi)容，包括覆蓋船舶全生命周期的碳排放監(jiān)管制度體系、技術(shù)支撐體系和組織保障體系。

關(guān)鍵詞：船舶碳排放;監(jiān)管體系

中圖分類(lèi)號(hào)：[U6-9]? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006—7973（2021）03-0122-04

我國(guó)作為世界上溫室氣體排放第一大國(guó)承受著巨大的國(guó)際減排壓力。2020年12月12日，國(guó)家主席習(xí)近平在氣候雄心峰會(huì)上發(fā)表重要講話(huà)，鄭重承諾“到2030年，中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右”。全球即將步入碳中和時(shí)代，各國(guó)都要為應(yīng)對(duì)氣候變化做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)，我國(guó)彰顯大國(guó)擔(dān)當(dāng)，承擔(dān)了艱巨的減排任務(wù)，為完成減排承諾，各行各業(yè)均需全力推進(jìn)減排工作。

航運(yùn)業(yè)承擔(dān)著全球80%貿(mào)易的運(yùn)輸任務(wù)，航運(yùn)碳減排已成為全球航運(yùn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。歐盟推進(jìn)的船舶二氧化碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查（MRV）法案及IMO推行的船舶燃油消耗數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)（DCS）均已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段。我國(guó)90%以上的外貿(mào)貨物需通過(guò)海上運(yùn)輸完成，航運(yùn)業(yè)碳減排的進(jìn)程，不僅關(guān)乎國(guó)際公約的履約責(zé)任，且直接影響全國(guó)CO2減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相比國(guó)際航運(yùn)碳排放已有國(guó)際公約、法案的約束，國(guó)內(nèi)船舶運(yùn)輸（包括沿海船舶運(yùn)輸和內(nèi)河船舶運(yùn)輸）碳排放監(jiān)管相對(duì)空缺，現(xiàn)有的監(jiān)管手段尚未形成體系。

1我國(guó)船舶碳排放監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1國(guó)際航運(yùn)碳排放監(jiān)管履約情況

為協(xié)助船東和公司同時(shí)滿(mǎn)足歐盟法規(guī)和IMO的相關(guān)要求，提高我國(guó)國(guó)際航運(yùn)碳排放監(jiān)管的履約能力，中國(guó)船級(jí)社（CCS）開(kāi)展了我國(guó)水上運(yùn)輸碳排放核查關(guān)鍵技術(shù)研究與示范等課題研究，發(fā)布了《船舶二氧化碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和驗(yàn)證實(shí)施指南》。該指南為建議性指導(dǎo)性文件，可指導(dǎo)船東或公司按歐盟MRV法規(guī)以及MARPOL公約附則VI修正案要求編制和實(shí)施船舶CO2排放監(jiān)測(cè)和燃油消耗數(shù)據(jù)采集計(jì)劃，統(tǒng)計(jì)年度CO2排放報(bào)告和燃油消耗報(bào)告，并為計(jì)劃審批和報(bào)告驗(yàn)證提供指導(dǎo)。中國(guó)船級(jí)社作為船旗國(guó)授權(quán)組織，為適用MARPOL附則VI修正案的船舶提供《船舶燃油消耗數(shù)據(jù)收集計(jì)劃》審批和《船舶燃油消耗報(bào)告》驗(yàn)證服務(wù)。CCS于2017年3月15日正式發(fā)布實(shí)施了《水運(yùn)企業(yè)船舶碳排放核查技術(shù)規(guī)范》，該規(guī)范適用于CCS對(duì)水運(yùn)企業(yè)船舶的碳排放進(jìn)行的外部核查。CCS還研發(fā)了船舶CO2排放監(jiān)測(cè)、評(píng)估和報(bào)告通用管理系統(tǒng)，便于船方采集單船航次數(shù)據(jù)，評(píng)估數(shù)據(jù)質(zhì)量，統(tǒng)計(jì)和報(bào)送航次和年度報(bào)告，便于船公司對(duì)船隊(duì)航次數(shù)據(jù)的采集、管理，提高報(bào)送數(shù)據(jù)質(zhì)量和管理效率。為保證監(jiān)測(cè)和報(bào)告的數(shù)據(jù)真實(shí)、合理，減少和避免不實(shí)陳述的發(fā)生，CCS對(duì)現(xiàn)有船舶能效管理系統(tǒng)進(jìn)行整體升級(jí)，增加了MRV監(jiān)控、報(bào)告和核查功能。

歐盟MRV法規(guī)及IMO船舶燃油消耗數(shù)據(jù)收集和報(bào)告規(guī)定正式生效以來(lái)，我國(guó)航運(yùn)公司履約的重要記事如下：

2017年7月18日，“中遠(yuǎn)葡萄牙”輪獲得了中國(guó)船級(jí)社上海分社簽發(fā)的MRV監(jiān)測(cè)計(jì)劃符合證明，這是中國(guó)船級(jí)社簽發(fā)的首張MRV監(jiān)測(cè)計(jì)劃符合證明。

2017年10月，浙江省海運(yùn)集團(tuán)公司的“浙海1”“浙海2”兩艘船舶獲得了中國(guó)船級(jí)社頒發(fā)的同時(shí)符合歐盟航運(yùn)二氧化碳監(jiān)測(cè)報(bào)告和驗(yàn)證法規(guī)（EU-MRV）和國(guó)際海事組織船舶能效管理計(jì)劃第二部分（IMO SEEMPⅡ）的《監(jiān)測(cè)計(jì)劃》符合性確認(rèn)書(shū)，這是中國(guó)船級(jí)社頒發(fā)的首張同時(shí)符合EU-MRV法規(guī)和IMO SEEMPⅡ的MRV證書(shū)。

2019年1月11日，中遠(yuǎn)海運(yùn)集裝箱運(yùn)輸有限公司“中遠(yuǎn)海運(yùn)人馬座”輪獲得了中國(guó)船級(jí)社頒發(fā)的排放報(bào)告符合證明，這是中國(guó)船級(jí)社頒發(fā)的首張滿(mǎn)足歐盟MRV法規(guī)的排放報(bào)告符合證明。

1.2國(guó)內(nèi)航運(yùn)碳排放監(jiān)管情況

船舶碳排放清單方面。發(fā)展改革委發(fā)布的24個(gè)行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南中未包括航運(yùn)企業(yè)。CO2在我國(guó)并未認(rèn)定為大氣污染物，環(huán)保部發(fā)布的《非道路移動(dòng)源大氣污染物排放清單編制技術(shù)指南（試行）》也不適用于船舶碳排放清單編制。交通運(yùn)輸部組織開(kāi)展了以省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)為報(bào)告主體的水路運(yùn)輸溫室氣體排放清單編制指南研究，但目前尚未發(fā)布實(shí)施。

船舶碳排放限額方面。我國(guó)發(fā)布了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《營(yíng)運(yùn)船舶CO2排放限值及驗(yàn)證方法》（JT/T 827-2012），從船舶設(shè)計(jì)角度對(duì)營(yíng)運(yùn)船舶的CO2排放，提出了規(guī)定及驗(yàn)證程序，建立了擬投入營(yíng)運(yùn)船舶的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)提高營(yíng)運(yùn)船舶整體能效水平，促進(jìn)水運(yùn)行業(yè)節(jié)能減排具有重要意義，但該標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，目前僅內(nèi)河標(biāo)準(zhǔn)船型強(qiáng)制執(zhí)行。

船舶碳排放等級(jí)評(píng)定方面。交通運(yùn)輸部已組織開(kāi)展了營(yíng)運(yùn)船舶能效和二氧化碳排放強(qiáng)度等級(jí)及評(píng)定方法研究，課題已完成驗(yàn)收，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚未公開(kāi)發(fā)布。

船舶碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查方面。目前行業(yè)尚未有對(duì)內(nèi)河船舶、沿海船舶碳排放的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查要求，但在船舶能耗統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)方面具有一定工作基礎(chǔ)。2018年11月，中國(guó)海事局印發(fā)了《船舶能耗數(shù)據(jù)收集管理辦法》，要求進(jìn)出我國(guó)港口的400總噸及以上或者主推進(jìn)動(dòng)力裝置750千瓦及以上的船舶填報(bào)能耗數(shù)據(jù)。船舶應(yīng)當(dāng)通過(guò)海事信息平臺(tái)報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)，海船按航次填報(bào)船舶能耗數(shù)據(jù)，內(nèi)河船按年度填報(bào)能耗數(shù)據(jù)。另統(tǒng)計(jì)局系統(tǒng)要求航運(yùn)企業(yè)依據(jù)《運(yùn)輸郵電業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》和《能源統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》填報(bào)能耗數(shù)據(jù)。水運(yùn)行業(yè)的主管部門(mén)交通運(yùn)輸部制定《交通運(yùn)輸能耗監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》，要求重點(diǎn)監(jiān)測(cè)水路貨運(yùn)企業(yè)按月度上報(bào)內(nèi)河貨運(yùn)船舶、海洋貨運(yùn)船舶運(yùn)輸及能耗調(diào)查表。

1.3我國(guó)船舶碳排放監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

監(jiān)管法律法規(guī)不健全。目前，我國(guó)船舶碳排放監(jiān)管的法律法規(guī)尚不健全。二氧化碳未列入法定大氣污染物，且無(wú)碳減排的專(zhuān)門(mén)法律。碳排放控制的相關(guān)立法多以提高能源使用效率、發(fā)展清潔能源、推進(jìn)碳排放權(quán)交易等方式間接達(dá)到控制碳排放總量的目的。然而，《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等相關(guān)法律關(guān)于降低二氧化碳排放的內(nèi)容較為寬泛，且略顯陳舊。

監(jiān)管工作系統(tǒng)性不強(qiáng)。我國(guó)已在船舶碳排放清單，船舶碳排放限額，船舶碳排放等級(jí)評(píng)定，船舶碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查等方面具有一定工作和研究基礎(chǔ)，但尚未形成完善的船舶碳排放監(jiān)管體系。監(jiān)管時(shí)間范圍上未覆蓋船舶入市、營(yíng)運(yùn)管理到退市的全生命周期，監(jiān)管內(nèi)容范圍上未全面覆蓋碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查，監(jiān)管手段也較為單一，監(jiān)管工作總體上看系統(tǒng)性不強(qiáng)。

對(duì)在用船舶排放缺乏有效監(jiān)管。我國(guó)對(duì)船舶碳排放及大氣污染控制僅局限于新建造船舶，并未針對(duì)在用船舶提出降碳及大氣污染控制的限額要求。目前船舶檢驗(yàn)主要為安全檢驗(yàn)，除遠(yuǎn)洋船舶需要滿(mǎn)足國(guó)際公約的排放要求外，內(nèi)河及沿海船舶尚未開(kāi)展碳排放及大氣污染物排放檢驗(yàn)。

監(jiān)管分工協(xié)作不明確。我國(guó)的政府監(jiān)管通常是根據(jù)管理對(duì)象進(jìn)行劃分的。針對(duì)某一特定行業(yè)，一個(gè)監(jiān)管部門(mén)往往集中了所有權(quán)力，對(duì)管理對(duì)象實(shí)現(xiàn)全面的管理。這就存在管理部門(mén)之間管轄權(quán)的重疊，形成一些管理空白。船舶碳排放既與裝備制造水平相關(guān)，又與船舶運(yùn)輸管理相關(guān)。因而，船舶碳排放監(jiān)管勢(shì)必涉及到工信、交通、海事、船檢等部門(mén)。目前，各部門(mén)在船舶碳排放監(jiān)管方面的分工尚不明確，也未建立起協(xié)作管理機(jī)制。

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全。為加強(qiáng)綠色交通標(biāo)準(zhǔn)化工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《綠色交通標(biāo)準(zhǔn)體系》。其中，規(guī)劃了船舶大氣污染物排放清單編制技術(shù)指南、船舶二氧化碳排放核算方法技術(shù)規(guī)范、交通運(yùn)輸行業(yè)溫室氣體排放清單編制技術(shù)要求等船舶碳排放清單編制，船舶CO2排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查等相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。但目前尚未發(fā)布實(shí)施，行業(yè)自我管理及監(jiān)管仍缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范依據(jù)。

監(jiān)管技術(shù)手段缺乏。對(duì)于監(jiān)管工作，要將技術(shù)手段與行政監(jiān)管并重，好的技術(shù)手段需要依托行政監(jiān)管落地，行政制度也需要技術(shù)手段支撐。在如今信息技術(shù)高速發(fā)展的時(shí)代，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的信息化是更經(jīng)濟(jì)、高效的方式。

2我國(guó)船舶碳排放監(jiān)管體系構(gòu)建研究

船舶碳排放的特征不同于工業(yè)、生活排放源等，需創(chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式，建立健全貫穿船舶全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制，不斷提升船舶碳排放監(jiān)管能力和水平。本研究提出按照“組織保障體系+監(jiān)管制度體系+技術(shù)支撐體系”的思路構(gòu)建我國(guó)船舶碳排放監(jiān)管體系。監(jiān)管體系以健全的組織保障體系為基礎(chǔ)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，核心是覆蓋船舶全生命周期、系統(tǒng)的船舶碳排放監(jiān)管制度體系，技術(shù)支撐體系是支撐船舶碳排放監(jiān)管制度落實(shí)的技術(shù)保障。

2.1組織保障體系

梳理國(guó)家、省級(jí)層面船舶碳排放監(jiān)管的職權(quán)劃分，研究建立以事權(quán)主管部門(mén)為監(jiān)管主體，航運(yùn)企業(yè)為落實(shí)主體，相關(guān)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支撐的組織保障。依據(jù)《大氣污染防治法》、《節(jié)約能源法》等國(guó)家法律法規(guī)及行業(yè)管理規(guī)定對(duì)船舶能耗及排放工作事權(quán)的規(guī)定，交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)營(yíng)運(yùn)船舶能耗及碳排放的監(jiān)督管理，國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)監(jiān)督管理全國(guó)船舶能耗及碳排放數(shù)據(jù)匯總和信息管理工作，各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)船舶能耗及碳排放數(shù)據(jù)收集、報(bào)告管理和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查工作。航運(yùn)企業(yè)是船舶碳排放管理，采取碳減排措施的具體落實(shí)主體。船舶碳排放監(jiān)管體系的運(yùn)行也離不開(kāi)相關(guān)技術(shù)支撐單位的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，如航運(yùn)公司碳排放監(jiān)測(cè)計(jì)劃和排放報(bào)告的核查、船舶CO2排放等級(jí)評(píng)定、船舶CO2排放在線(xiàn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)等。

2.2監(jiān)管制度體系

從船舶全生命周期考慮，研究提出船舶碳排放監(jiān)管制度清單，見(jiàn)表1所示。

在船舶建造階段，基于EEDI及我國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《營(yíng)運(yùn)船舶CO2排放限值及驗(yàn)證方法》（JT/T 827-2012），提出船舶CO2排放準(zhǔn)入制度。對(duì)船舶在進(jìn)入正式運(yùn)營(yíng)階段前所必備的條件和需要達(dá)到的要求進(jìn)行規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)船舶源頭進(jìn)行CO2排放監(jiān)管。主要對(duì)象為新建船舶、從國(guó)際市場(chǎng)購(gòu)置的二手船舶、以光船租賃條件租賃的外國(guó)籍船舶、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)其他用途轉(zhuǎn)為營(yíng)運(yùn)的船舶等。

在船舶營(yíng)運(yùn)階段，建立船舶CO2排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查機(jī)制，提出監(jiān)測(cè)計(jì)劃要求、規(guī)定合規(guī)的監(jiān)測(cè)方式、提出報(bào)告指南及程序要求、明確核查機(jī)構(gòu)及方式。通過(guò)掌握船舶碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，促進(jìn)航運(yùn)碳減排措施有的放矢，為可能采取的市場(chǎng)減排措施奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ);考慮船舶碳排放MRV工作基礎(chǔ)情況，適時(shí)推進(jìn)航運(yùn)業(yè)納入全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)。研究制定航運(yùn)業(yè)納入碳排放交易體系的管理制度，明確航運(yùn)企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告要點(diǎn)、碳排放總量分配方案、碳定價(jià)機(jī)制、交易方案、航運(yùn)企業(yè)碳排放交易監(jiān)督管理措施等;提出營(yíng)運(yùn)船舶CO2排放等級(jí)評(píng)定制度，規(guī)定等級(jí)評(píng)定機(jī)構(gòu)、等級(jí)評(píng)定依據(jù)、評(píng)定結(jié)果應(yīng)用等。交通運(yùn)輸部已組織開(kāi)展了營(yíng)運(yùn)船舶能效和二氧化碳排放強(qiáng)度等級(jí)及評(píng)定方法研究，課題已完成驗(yàn)收，雖相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)暫未公開(kāi)發(fā)布，但已具備開(kāi)展國(guó)內(nèi)營(yíng)運(yùn)船舶CO2排放等級(jí)評(píng)定工作的技術(shù)條件;建設(shè)船舶CO2排放監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)，一方面對(duì)上報(bào)的船舶能效及碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行信息化管理，形成船舶碳排放清單數(shù)據(jù)庫(kù)。另一方面，以重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)航段為主開(kāi)展船舶CO2排放在線(xiàn)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可與排放達(dá)標(biāo)情況檢查工作相結(jié)合，加強(qiáng)船舶營(yíng)運(yùn)期的監(jiān)管;船舶大氣污染物排放控制區(qū)制度落實(shí)情況監(jiān)管，提出船舶CO2排放達(dá)標(biāo)情況檢查制度，明確檢查機(jī)關(guān)、檢查依據(jù)、相關(guān)要求及檢查方式。

在船舶退市階段，基于我國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《營(yíng)運(yùn)船舶CO2排放限值及驗(yàn)證方法》（JT/T 827-2012）及機(jī)動(dòng)車(chē)排放市場(chǎng)推出機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，提出船舶CO2排放退出制度，明確管理機(jī)構(gòu)、退市標(biāo)準(zhǔn)及程序等。

2.3技術(shù)支撐體系

為支撐船舶碳排放監(jiān)管制度的落實(shí)，提出建議研究制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及需突破的關(guān)鍵技術(shù)清單，見(jiàn)表2所示。

3建議

建立穩(wěn)健的船舶碳排放監(jiān)管體系，可準(zhǔn)確掌握船舶活動(dòng)CO2排放數(shù)據(jù)，把好市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)管理、市場(chǎng)退出關(guān)，且可為實(shí)施排放標(biāo)準(zhǔn)、采取有針對(duì)性的減排技術(shù)措施及市場(chǎng)措施等提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。航運(yùn)碳排放監(jiān)管的國(guó)際形勢(shì)已是步步緊逼，為兌現(xiàn)減排承諾，各行業(yè)減排壓力大增，為加強(qiáng)對(duì)航運(yùn)碳減排工作的監(jiān)管，增強(qiáng)減排措施的針對(duì)性、有效性，需加快建立我國(guó)船舶碳排放監(jiān)管體系。

參考文獻(xiàn)：

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